II SA/Ke 216/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Banach, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2018r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] w przedmiocie zasiłku celowego specjalnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania [...], utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do specjalnego zasiłku celowego. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 1 grudnia 2017r. [...] zwrócił się do organu I instancji o udzielenie pomocy na potrzeby bieżące, jak również o pomoc prawną w sprawie o emeryturę z ZUS, powołując się na swoją trudną sytuację materialną. Organ I instancji, odmawiając wnioskodawcy przyznania prawa do specjalnego zasiłku celowego w miesiącu listopadzie i grudniu 2017r. z przeznaczeniem na potrzeby bieżące, powołał się m. in. na art. 8 ust. 1 oraz art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1769), podkreślając że w niniejszej sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. W odwołaniu od powyższej decyzji [...] zarzucił organowi niekonsekwencję działania, nieprawidłowe ustalenie comiesięcznych obciążeń oraz brak uwzględnienia argumentacji o kosztach poniesionych w związku z koniecznością uzyskania dokumentów dotyczących zatrudnienia. Dokonując na podstawie art. 138 K.p.a. oceny zaskarżonej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że w przypadku skarżącego – z uwagi na wysokość jego comiesięcznego dochodu (1.491,65 zł z tytułu renty inwalidzkiej) i fakt, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe – przekroczone zostało kryterium dochodowe wynoszące 634 zł, uprawniające do przyznania zasiłku celowego, o którym mowa w art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej. Z tego powodu organ I instancji ocenił sytuację strony pod kątem możliwości przyznania specjalnego zasiłku celowego, o którym mowa w art. 41 ust. 1 ww. ustawy i w tym zakresie nie przekroczył uznania administracyjnego. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza ponad wszelką wątpliwość, że [...] prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, utrzymuje się z ww. renty w kwocie 1491,65zł, przebywa w przyczepie kampingowej przy [...], nie otrzymuje żadnego wsparcia od rodziny, jest osobą schorowaną. Comiesięczne, udokumentowane rachunkami, wydatki to jedynie koszty wywozu śmieci (9,50 zł) oraz energia elektryczna (104,81 zł) – co przesądza o przekroczeniu w znaczny sposób kryterium dochodowego. Ponadto w dodatkowym piśmie organ I instancji wskazał na ograniczone środki, jakimi dysponuje na pomoc najbardziej potrzebującym oraz sposób ich wydatkowania. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję [...] podniósł, że od MOPR spodziewał się pomocy na przeżycie zimy 2017/18 w ogrzewanym pomieszczeniu mieszkalnym oraz wniósł o wykreślenie z uzasadnienia rozstrzygnięcia, budzącego złe skojarzenia, określenia "szczególnie uzasadniony przypadek". W tym ostatnim zakresie strona zarzuciła organowi usprawiedliwianie ww. definicją "eksterminacji mrozem mniejszości rosyjskiej", wskazując że przyjęciu takiego założenia jakakolwiek pomoc międzyludzka byłaby niemożliwa. Końcowo strona wyjaśniła, że spełnienie żądań ZUS-u dotyczących odtworzenia jego dokumentacji pracowniczej przekracza jego możliwości finansowe, natomiast wysłanie na konsultację do psychiatry ocenił jako "złośliwe". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji będącej przedmiotem skargi (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1769 ze zm.), dalej jako "u.p.s.". Wszczęcie postępowania w sprawie niniejszej nastąpiło na skutek wniosku skarżącego złożonego na podstawie art. 102 ust. 1 tej ustawy. We wniosku tym skarżący wnosił o przyznanie "jakiejkolwiek" pomocy, o pomoc prawną w sprawie o emeryturę z ZUS, wskazując że uzyskany w listopadzie dochód w wysokości 1.400 zł zużytkował już w całości na niezbędne potrzeby, w tym na dostarczenie dokumentacji pracowniczej z Cypru. Z prawidłowych ustaleń organów wynika, że w przypadku skarżącego przekroczone zostało kryterium dochodowe (wynoszące 634 zł), wobec czego złożony wniosek – w świetle art. 8 pkt 1 u.p.s. – mógł zostać rozpatrzony wyłącznie pod kątem przyznania specjalnego zasiłku celowego, o jakim mowa w art. 41 ust. 1 u.p.s. Pomoc w tej formie – jak wprost stanowi przepis – może być jednak przyznana w "szczególnie uzasadnionych przypadkach". Zwrot ten jest terminem nieostrym, jednakże pod pojęciem tym należy rozumieć przypadki wyraźnie odbiegające od typowych sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy społecznej przy spełnieniu kryterium dochodowego. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że będzie to sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że tak dotkliwe w skutkach lub tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Należą do nich zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów okoliczności, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (por. m.in. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 28 listopada 2017r., sygn. II SA/Bk 627/17, wyrok NSA z dnia 28 listopada 2017r., sygn. I OSK 967/17, wyrok NSA z dnia 13 października 2017r., sygn. I OSK 43/17). W doktrynie i judykaturze wskazuje się, że przyznanie specjalnego zasiłku celowego winno uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy (w tym indywidualną sytuację strony i ogólną sytuację pozostałych potrzebujących) oraz cele i zadania pomocy społecznej. Odstępstwo od konieczności spełnienia kryterium dochodowego powoduje, że przyznanie pomocy takim osobom, w sytuacji ograniczonych środków finansowych i dużej liczby uprawnionych oraz osób oczekujących na wsparcie, wymaga wyjątkowych okoliczności. Pomoc społeczna, także świadczona w formie zasiłku celowego, ma charakter uzupełniający. Pomoc ta nie zaspokaja całkowicie potrzeb jej beneficjentów. Powinni oni również wykorzystywać własne środki i możliwości. Z uwagi na ograniczoność środków, którymi dysponują organy pomocy społecznej, a także z uwagi na wielość potrzebujących, takie całkowite zaspokojenie potrzeb jest niemożliwe. Zasiłki celowe i specjalne zasiłki celowe, których materialnoprawną podstawę stanowi art. 39, art. 40 i art. 41 ustawy o pomocy społecznej, są świadczeniami przyznawanymi w ramach uznania administracyjnego. Okoliczność ta powoduje, że sam fakt spełniania kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Podkreślić trzeba, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i ust. 4 ustawy, dostosowując rodzaj, formę i rozmiar świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniając potrzeby osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (por. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2017r., sygn. I OSK 1765/16, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 czerwca 2017r., sygn. IV SA/Wr 314/16). W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, organy orzekające zgromadziły materiał dowodowy wystarczający do wydania decyzji i poddały go prawidłowej ocenie, nie naruszając przy tym granic uznania administracyjnego. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że dochód uzyskiwany przez skarżącego z tytułu renty inwalidzkiej (1491,65 zł) w sposób istotny – ponad dwukrotny – przekracza kryterium dochodowe (634 zł). Zauważyć przy tym należy, że kryterium to zostaje przekroczone także przy uwzględnieniu potwierdzonych rachunkami okazanymi podczas wywiadu środowiskowego comiesięcznych wydatków ponoszonych przez skarżącego (9,50 zł za wywóz śmieci i 104,81 zł z tytułu rachunków za prąd). W kontekście powyższych ustaleń trudno zatem uznać, by w sytuacji skarżącego zachodził "szczególnie uzasadniony przypadek" w powołanym wyżej rozumieniu, zwłaszcza jeśli się uwzględni opisane przez organy przypadki osób, którym omawiany zasiłek został przyznany oraz ograniczone środki jakimi dysponuje organ w tym zakresie. Mianowicie, jak wynika z informacji przedstawionych przy piśmie z dnia 2 lutego 2018r. Dział ds. Bezdomności MOPR w 2017r. dysponował kwotą 42.000 zł z przeznaczeniem na zasiłki celowe i zasiłki celowe specjalne, średnio 3.500 zł miesięcznie, przy czym najwięcej zasiłków celowych ok. 80% przyznawanych jest na za leków, następnym celem jest zakup środków czystości i obuwia. Ponadto we wskazanym okresie żaden z potrzebujących nie złożył wniosku o przyznanie zasiłku celowego specjalnego, gdyż dochodem przekraczającym kryterium dysponuje jedynie kilka osób bezdomnych. W okresie od stycznia do grudnia 2017r. przyznano dwa zasiłki celowe specjalne - po jednym w styczniu i w lutym, przy czym potrzebujący mimo formalnie przekroczonego kryterium dochodowego dysponowali środkami finansowymi poniżej kryterium – ze względu na obciążenia komornicze, których nie odlicza się od dochodu. Tym samym, ogólnie rzecz biorąc, przyznanie pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego dotyczyło sytuacji znacznie bardziej drastycznych niż wskazywana przez skarżącego – który osiąga przecież stały comiesięczny dochód w kwocie 1.491,65 zł. Należy przy tym pamiętać – co prawidłowo wykazały organy – że środki przeznaczone na pomoc społeczną mają charakter ograniczony. Brak również podstaw by uznać, że strona wykazała istnienie innych szczególnych, wyjątkowych okoliczności, które wpływałyby na odmienną ocenę. Nadmienić przy tym trzeba, że [...], pomimo konsekwentnych twierdzeń o wyjeździe celem przedstawienia ZUS dokumentacji pracowniczej, nie przedstawił jakichkolwiek potwierdzeń kosztów poniesionych w tym zakresie, które miały pochłonąć jego dochód. Jak prawidłowo wskazały organy, skarżący nie został bez jakiegokolwiek wsparcia – gdyż zgodnie ze swoim wnioskiem został umówiony na konsultacje z radcą prawnym MOPR w sprawie dotyczącej sprawy sądowej o emeryturę z ZUS i z konsultacji tych skorzystał. Otrzymał również pomoc psychologa, a nadto ustalono terminy wizyty u lekarza psychiatry w przychodni. Podkreślenia wymaga, że pomoc społeczna nie służy zaspokajaniu wszelkich oczekiwań wnioskujących o taką pomoc. Celem pomocy społecznej jest wsparcie osób wymagających pomocy w przezwyciężaniu trudnych sytuacji, którym nie są w stanie samodzielnie podołać, natomiast celem nie jest zwolnienie osób, które o taką pomoc się ubiegają od wykorzystywania własnych umiejętności i możliwości w pokonywaniu trudności i ułomności z jakimi się borykają (por. wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2017r., sygn. IV SA/Wa 347/17). W niniejszym przypadku – w świetle takiego rozumienia celów pomocy społecznej – organ odwoławczy zasadnie wskazał, że skarżący w aktualnej sytuacji, zwłaszcza biorąc pod uwagę wysokość jego dochodu, a także poziom wydatków, nie kwalifikuje się do tej pomocy o charakterze finansowym. Możliwość przyznania takiej pomocy nie może być bowiem oceniana w oderwaniu od indywidualnej sytuacji danej osoby, w tym jej możliwości finansowych, a także celów realizowanych przez pomoc społeczną w rozumieniu opisanym wyżej. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.