II SA/Ke 217/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 maja 2009r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z dnia [...], znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał D. K. rozbiórkę części rozbudowanej i nadbudowanej budynku gospodarczego na działce nr ewid. 388 w miejscowości S. gm. B. polegającą na wykonaniu rozbiórki: 1.zachodniej ściany budynku do wysokości 2,71 m (mierząc od poziomu terenu) wykonanej z pustaków żużlobetonowych gr. 19 cm, 2.wschodniej ściany budynku (części nadbudowanej) do wysokości 2,53m (mierząc od poziomu terenu) wykonanej z pustaków żużlobetonowych gr. 19cm, 3.ścian szczytowych południowej i północnej (do wysokości 2,71 - część zachodnia oraz do wysokości 2,53m - część wschodnia), 4.rozbudowy części budynku z wykonanym wjazdem na długości 1,22m i szerokości 4,31m, 5.więźby dachowej oraz pokrycia dachu. W podstawie prawnej przywołano art. 48 ust. 1 i ust. 4, art. 52 oraz art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, iż postanowieniem z dnia 8.12.2006r. Znak: [...], podjętym w trybie przepisu art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane z 1994r., wstrzymał w terminie natychmiastowym realizowaną rozbudowę i nadbudowę budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ewid. 388 położonej w miejscowości Skorzów gm. Busko Zdrój jednocześnie nakładając na zobowiązanego obowiązek przedłożenia w określonym terminie odpowiednich dokumentów . Zobowiązany nie przedłożył wymaganych dokumentów wobec czego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydaną w dniu 4.10.2007r. decyzją Znak: [...] nakazał D. K. rozbiórkę rozbudowy budynku gospodarczego wykonanej przy wschodniej ścianie budynku o wymiarach 4,31x1,22m oraz rozbiórkę więźby dachowej wraz z pokryciem oraz ścian: zachodniej do wysokości 2,71m, wschodniej do wysokości 2,53m oraz ścian szczytowych do tych samych wysokości co ściany zachodnie i wschodnie (zgodnie z załącznikiem do decyzji) wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. W trybie odwoławczym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 18.12.2007r. Znak: [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję oraz podjęte w toku postępowania postanowienie z dnia 8.12.2006r., Znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, ponieważ rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości. W wyniku ponownie prowadzonego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie w dniu 19.03.2008r. postanowieniem znak: [...] (sprostowanym postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w z dnia 4.03.2009r. znak: [...]) podjętym na podstawie art.48 ust.2 i 3 ustawy Prawo budowlane z 1994r., nakazał D. K. wstrzymać w terminie natychmiastowym realizowaną rozbudowę i nadbudowę budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ewid. gruntu 338 w miejscowości S. gm. B. oraz nakazał wykonanie i dostarczenie do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego do dnia 30 czerwca 2008 roku niżej wymienionych dokumentów wraz z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na dokończenie rozbudowy i nadbudowy przedmiotowego budynku gospodarczego: 1. zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy o zgodności budowy w/w obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, 2. czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, aktualnym na dzień opracowania projektu, 3. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zobowiązany nie przedłożył w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów, w związku z czym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 15.12.2008r. wydał decyzję nakazującą D. K. dokonanie rozbiórki części rozbudowanej i nadbudowanej przedmiotowego budynku gospodarczego polegającej na wykonaniu rozbiórki wyszczególnionych w rozstrzygnięciu części ścian oraz więźby dachowej wraz z pokryciem. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł D. K., domagając się jej uchylenie. Skarżący podniósł, że rozbudowa polegała na podwyższeniu już istniejącego budynku wraz ze zmianą pokrycia dachowego, a dach jest jednospadowy, ze spadkiem na stronę jego posesji. Podkreślił jednocześnie, iż w chwili przystąpienia do rozbudowy nie był zorientowany, że wymagane jest pozwolenie na rozbudowę, a nałożonych postanowieniem z dnia 19.03.2008r. obowiązków nie mógł zrealizować ze względu na duże koszty z tym związane i swoją ciężką sytuację materialną - jest bowiem wdowcem i wychowuje córkę. Decyzją z dnia [...], znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ podniósł, iż jak wykazało przeprowadzone postępowanie administracyjne, w tym dokonane przez organu I instancji ustalenia (z którymi zgodził się inwestor podpisując protokół z oględzin w dniu 18.10.2006r. ), D. K. w 2005r. dokonał podwyższenia ściany usytuowanej w granicy o około 1,50m, ściany przy okapie o około 80cm oraz rozbudował budynek o istniejący wjazd o wymiarach 4,31 x 1,22m. Wykonał również nową konstrukcję więźby dachowej i poszycie. Ty samym inwestor samowolnie wykonał roboty budowlane obejmujące rozbudowę budynku gospodarczego polegającą na nadbudowie i dobudowie. W myśl art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane z 1994r. wykonany przez inwestora zakres robót jest nadbudową i rozbudową istniejącego budynku gospodarczego, a więc budową w rozumieniu tego przepisu. W świetle zaś art.29 tej ustawy wykonanie robót budowlanych polegających na nadbudowie i rozbudowie istniejącego obiektu budowlanego wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Stosownie natomiast do przepisu art. 28 ust. 1 cyt. ustawy Prawo budowlane z 1994r roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. D. K. w chwili wykonywania w/w robót nie posiadał pozwolenia na budowę, a zatem dopuścił się samowoli budowlanej. Zasadnie zatem organ I instancji postanowieniem z dnia 19.03.2008r. podjętym na podstawie przepisu art. 48 ust. 2 i 3 wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy tym obiekcie z jednoczesnym nałożeniem obowiązku przedłożenia w określonym terminie dokumentów wymienionych w ust. 3 tego artykułu. Organ zauważył jednocześnie, że sformułowanie nałożonego w postanowieniu obowiązku jest niezgodne z aktualnym brzmieniem przepisu art. 48 ust. 3 ustawy Prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z tym przepisem w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie określonych dokumentów. Nakazanie natomiast zobowiązanemu dostarczenia wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na dokończenie rozbudowy i nadbudowy przedmiotowego budynku gospodarczego jest zbyteczne, bowiem zgodnie z art.48 ust.5 w/w ustawy przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Powyższe jednak nie ma znaczenia, w sytuacji kiedy zobowiązany nie wykonał żadnych czynności zmierzających do wykonania nałożonych na niego obowiązków zmierzających do legalizacji. Skoro zaś inwestor nie wykonał obowiązku wynikającego z postanowienia organu I instancji z dnia 19.03.2008r. co dawało inwestorowi możliwość zalegalizowania wykonanej rozbudowy i nadbudowy obiektu po spełnieniu obowiązków nałożonych w drodze postanowienia - zasadnie organ I instancji korzystając z przepisu art. 48 ust. 1 i 4 nakazał D. K. rozbiórkę części rozbudowanej i nadbudowanej przedmiotowego obiektu. W myśl bowiem art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane z 1994r. w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Odpowiadając na argumenty odwołania organ wyjaśnił, że sytuacja materialna inwestora nie może mieć wpływu na zmianę rozstrzygnięcia decyzji. Obowiązująca bowiem ustawa Prawo budowlane, w tym przepisy dotyczące samowoli budowlanej, zobowiązuje organy nadzoru budowlanego do działania zgodnie z tymi przepisami bez możliwości stosowania jakichkolwiek ulg. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję wniósł D. K., domagając się uchylenia tego rozstrzygnięcia, jak również decyzji organu I instancji oraz postanowienia z dnia 19.03.2008r. Skarżący zarzucił organom nadzoru budowlanego naruszenie art. 48 ust. 1 i 4, art. 52, art. 81 ust. 1, art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 7, 9 i 10 § 1 k.p.a. Skarżący wskazał, iż w dniu 26 września 2005r. zgłosił planowane prace, polegające na wymianie pokrycia dachowego bez zmiany konstrukcji dachu, w Starostwie Powiatowym. W toku prac okazało się jednak, że jest konieczne wykonanie pewnych prac budowlanych związanych z wymianą poszycia dachu. Autor skargi podkreślił, iż nie był świadomy, że prace te wymagają odrębnego zgłoszenia, a gdyby został pouczony o tym z pewnością by to uczynił. Ponieważ, w ocenie D. K., wykonany przez niego zakres robót nie jest nadbudową i rozbudową istniejącego budynku gospodarczego, a więc budową w rozumieniu prawa budowlanego, to nie zgłaszał wniosku o dokończenie rozbudowy i nadbudowy, gdyż takich prac nie prowadził. Podniósł także, że skoro organ nadzoru budowlanego stwierdził, że sformułowanie nałożonego w postanowieniu z dnia 10.03.2008 roku obowiązku jest niezgodne z aktualnym brzmieniem przepisu art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, to okoliczność ta ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem D. K. bezprawnie nakazano mu dostarczenie wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na dokończenie rozbudowy i nadbudowy przedmiotowego budynku gospodarczego, a zatem nałożono na niego obowiązek nie wynikający z żadnego przepisu prawa materialnego. Zatem w sytuacji gdy chociażby jeden z elementów postanowienia wydanego w trybie art.48 ust.3 prawa budowlanego jest bezprawny, to i decyzja wydana w wykonaniu tego postanowienia jest nieważna. Gdyby wadliwości tej nie było, takie dokumenty przez niego zostałyby przedłożone. Ponadto skarżący podnosi, że postępowanie administracyjne prowadzone było z naruszeniem podstawowych zasad, bowiem jego zdaniem, nie był w należyty i wyczerpujący sposób informowany o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogłyby mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków. Według skarżącego, w tym postępowaniu poniósł szkody z powodu nieznajomości prawa, gdyż nie udzielano mu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, a przed wydaniem decyzji nie umożliwiono mu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.),zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania w stopniu, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Treść skargi wskazuje na to, że jej autor kwestionuje ustalenia poczynione przez organ w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia będące podstawą zastosowania art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 7.07.1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 nr 156, poz. 1118 ze zm.), zwanej dalej ustawą, tj. orzeczenia nakazu rozbiórki części rozbudowanej i nadbudowanej budynku gospodarczego na działce nr ewid. 388 w miejscowości S. gm. B. polegającej na wykonaniu rozbiórki: 1.zachodniej ściany budynku do wysokości 2,71 m (mierząc od poziomu terenu) wykonanej z pustaków żużlobetonowych gr. 19cm, 2.wschodniej ściany budynku (części nadbudowanej) do wysokości 2,53m (mierząc od poziomu terenu) wykonanej z pustaków żużlobetonowych gr. 19 cm, 3.ścian szczytowych południowej i północnej (do wysokości 2,71 - część zachodnia oraz do wysokości 2,53m - część wschodnia), 4.rozbudowy części budynku z wykonanym wjazdem na długości 1,22m i szerokości 4,31m, 5.więźby dachowej oraz pokrycia dachu. Jak wynika z akt sprawy skarżący w dniu 26.09.2005r. dokonał zgłoszenia w Starostwie Powiatowym zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na wymianie pokrycia dachowanego, bez zmiany konstrukcji dachu. Tymczasem z ustaleń poczynionych przez organy orzekające (z którymi zgodził się inwestor podpisując protokół z oględzin w dniu 18.10.2006r.) wynika, iż w 2005r. dokonał podwyższenia ściany usytuowanej w granicy o około 1,50m, ściany przy okapie o około 80cm oraz rozbudował budynek o istniejący wjazd o wymiarach 4,31 x 1,22m. Wykonał również nową konstrukcję więźby dachowej i poszycie. Na powyższe roboty budowlane inwestor nie posiadał pozwolenia na budowę, co oznacza, iż dopuścił się samowoli budowlanej. Nie może bowiem budzić wątpliwości, iż zakres i rozmiar robót zrealizowanych przez skarżącego wymagał uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. W myśl art. 3 pkt 6 ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o budowie należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Z kolei stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 tej ustawy. Wskazane przepisy art. 29 zawierają wyliczenie obiektów i robót, na które nie jest wymagane pozwolenia na budowę, zaś art. 30 określa roboty i obiekty wymagające zgłoszenia ( art. 31 dotyczy zwolnienia od obowiązku uzyskania pozwolenia na rozbiórkę). Wykonane przez skarżącego roboty nie są ujęte w katalogu robót zwolnionych od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, a skoro tak, to organy w tak ustalonym stanie faktycznym sprawy, zasadnie zastosowały przepis art. 48 ustawy, który w aktualnym brzmieniu ( po uwzględnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20.12.2007r., sygn. akt P 37/06, ogłoszonego w Dz. U. nr 247, poz. 1844) przewiduje możliwość legalizacji obiektów wzniesionych samowolnie. Zgodnie z w/w przepisem właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z kolei stosownie do art. 48 ust. 2 pkt 1, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: - ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo - ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, i nie narusza przepisów, w tym techniczno – budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem (art. 48 ust. 2 pkt 2), właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Jak wynika natomiast z art. 48 ust. 3 ustawy w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1. zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2. dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno - budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Z kolei w myśl art. 48 ust. 4 cyt. ustawy w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części). Skoro na podstawie prawidłowo dokonanych ustaleń organów roboty budowlane zrealizowane zostały bez pozwolenia na budowę, natomiast skarżący nie przedstawił dokumentów, do okazania których został zobowiązany postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19.03.2008r. (sprostowanym postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4.03.2009r. znak: PINB-7141/74/06), zasadnie orzeczono obowiązek rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy. Rację ma skarżący gdy twierdzi, iż nie było podstaw do zamieszczania w postanowieniu obowiązku złożenia łącznie z wymaganymi dokumentami wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Uchybienie to jednak nie miało żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia w sprawie, skoro skarżący w ogóle nie wykonał żadnych obowiązków nałożonych na niego postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19.03.2008r. Odnosząc się natomiast do zarzutów autora skargi, iż nie był w należyty i wyczerpujący sposób informowany o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogłyby mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków, a także, że nie udzielano mu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, a przed wydaniem decyzji nie umożliwiono mu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań - należy stwierdzić, iż jest on bezzasadny. Z akt sprawy wynika bowiem, iż skarżący był informowany o czynnościach podejmowanych przez organy, a także o materiałach i dowodach zebranych w sprawie jak również o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz prawie do wniesienia ewentualnych uwag i wniosków ( por. pismo organu I instancji z dnia 17.11.2008r.). Na odmienną ocenę zaskarżonej decyzji nie mogła mieć wpływu sytuacja finansowa i materialna skarżącego. Kategoryczne brzmienie przepisów prawa budowlanego normujących kwestie samowoli budowlanej ( art. 48 ustawy) nie pozwala organom na zastosowanie instytucji uznania administracyjnego. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.