II SA/Ke 217/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 maja 2026 r. sprawy ze sprzeciwu E. sp. z o.o. od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 23 lutego 2026 r., znak: SKO.PZ-71/5059/864/2025 w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala sprzeciw. II SA/Ke 217/26 Uzasadnienie Postanowieniem z 23 lutego 2026 r., znak: SKO.PZ-71/5059/864/2025, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, po rozpatrzeniu zażaleń T. sp. z o.o. oraz C. sp. z o.o., na postanowienie Prezydenta Miasta Kielce z 28 listopada 2025 r., znak: IA-III.6730.1.143.2024.BM, którym zawieszono z urzędu do 16 marca 2026 r. postępowanie w sprawie ustalenia, na wniosek T. sp. z o.o., warunków zabudowy dla inwestycji pn.: budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami (w tym usługi handlu o powierzchni sprzedaży do 2000 m²) z garażem podziemnym na działkach nr ewid. [...], obr. [...], przy al. S. w Kielcach - działając na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., uchylił w całości zaskarżone postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Prezydent Miasta Kielce wydając, na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("u.p.z.p.") w zw. z art. 101 § 1 k.p.a., opisane na wstępie postanowienie z 28 listopada 2025 r., wskazał, że teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy znajduje się na obszarze, dla którego Rada Miasta w Kielcach podjęła 12 października 2023 r. uchwałę nr [...], w sprawie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "Kielce Północ – Obszar 11.4.1 [...]". Uznał, że wnioskowana inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami ww. planu, ponieważ teren inwestycji położony jest na obszarze przeznaczonym pod zabudowę usługową, oznaczonym w opracowaniu planu symbolem U1. Postanowieniem z 4 grudnia 2025 r., znak: IA-III.6730.1.143.2024.BM, Prezydent Miasta Kielce sprostował z urzędu oczywistą omyłkę pisarską w ww. postanowieniu własnym z 28 listopada 2025 r. w ten sposób, że na stronie 1 postanowienia w wierszu 24-28 od góry zamiast: "Teren objęty wnioskiem znajduje się na obszarze dla którego Rada Miasta w Kielcach podjęła dnia 12 października 2023 r. uchwałę nr [...], w sprawie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "Kielce Północ – Obszar 11.4.1 [...]" na obszarze Miasta Kielce" winno być: "Teren objęty wnioskiem znajduje się na obszarze dla którego podjęta została uchwała nr [...] Rady Miasta Kielce z dnia 19 września 2019 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "Kielce Północ – Obszar 11.4.1 [...]" oraz uchwała nr [...] Rady Miasta Kielce z dnia 17 września 2020 r. zmieniająca uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "Kielce Północ – Obszar 11.4.1 [...]" dotycząca zmiany granic obszaru objętego opracowaniem ww. planu miejscowego". W zażaleniu obu spółek podniesiono wobec postanowienia z 28 listopada 2025 r. o zawieszeniu postępowania zarzuty naruszenia art. 62 ust. 1 u.p.z.p., art. 7, art. 8 § 1, art. 124 § 2 i art. 12 k.p.a. Dodatkowo obie spółki zakwestionowały zażaleniami postanowienie z 4 grudnia 2025 r. o sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej. Postanowieniem z 23 lutego 2026 r., znak: SKO.PZ-71/5060/865/2025, Kolegium uchyliło w całości postanowienie z 4 grudnia 2025 r. i umorzyło w całości postępowanie pierwszoinstancyjne. W uzasadnieniu postanowienia dotyczącego zawieszenia postępowania Kolegium wskazało, że w aktach sprawy znajduje się pismo Biura Rozwoju Miasta Kielce Urzędu Miasta Kielce z 14 listopada 2025 r., skierowane do Wydziału Inwestycji i Architektury w tym Urzędzie, z którego wynika, że Rada Miasta Kielce podjęła w dniu 19 września 2019 r. uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "Kielce Północ – Obszar 11.4.1 [...]", a w dniu 17 września 2020 r. uchwałę nr [...] zmieniającą ww. uchwałę z 19 września 2019 r. W przywołanym piśmie podniesiono, że kolejne wersje planu miejscowego nie uzyskiwały pozytywnych opinii Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Kielcach, głównie z powodu przekroczenia norm hałasu dla planowanej zabudowy usługowo-mieszkaniowej. Wznowienie prac nad projektem planu miejscowego ma na celu uniemożliwić realizację inwestycji w oparciu o decyzje o warunkach zabudowy, które poprzez swoją funkcję i gabaryty zaburzą strukturą istniejącej zabudowy oraz jednolity biznesowy charakter. Zdaniem Kolegium, w sytuacji gdy prace planistyczne są już zaawansowane, to do czasu uchwalenia planu przez radę gminy, właściwy organ powinien powstrzymać się od określania warunków zabudowy w decyzji administracyjnej wydanej dla jednostkowej nieruchomości i zawiesić postępowanie na czas określny w art. 62 ust. 1 u.p.z.p., tj. nie dłuższy niż 18 miesięcy. Natomiast gdy prace nad planem miejscowym znajdują się dopiero na początkowym stadium, brak jest argumentów za odraczaniem w czasie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Rozważenie wstrzymania toku prowadzonego postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest dopuszczalne i celowe, gdy mogłoby zachodzić prawdopodobieństwo sprzeczności postanowień tej decyzji z projektowanymi ustaleniami planu, jak również gdy zachodzi realne prawdopodobieństwo, że prace planistyczne zostaną zakończone w okresie, na jaki maksymalnie można zawiesić postępowanie, tj. 18 miesięcy. W przeciwnym razie skorzystanie z instytucji zawieszenia jest nieuprawnione i stanowi naruszenie granic uznania administracyjnego. Organ II instancji wskazał, że w niniejszej sprawie pismo Biura Rozwoju Miasta z 14 listopada 2025 r. nie określa, kiedy w ogóle plan miejscowy mógłby wejść w życie, co nie uzasadnia zajętego w postanowieniu Prezydenta Miasta stanowiska dopuszczającego możliwość zawieszenia postępowania. Organ I instancji nie przedstawił analizy stanu faktycznego i prawnego kolejnych etapów postępowania nad planem miejscowym, jakie są konieczne do przeprowadzenia, nie określił, kiedy te prace mogą zostać zakończone i jak to się ma do zawieszenia postępowania. Dalej Kolegium wskazało, że organ I instancji wadliwie wpisał jako podstawę zawieszenia postępowania nieistniejącą uchwałę z 12 października 2023 r., w miejsce uchwały z 19 września 2019 r. Omyłka powyższa nie stanowi oczywistej omyłki pisarskiej w rozumieniu art. 113 k.p.a i nie podlega wyeliminowaniu w procedurze sprostowania. W świetle powyższego, zdaniem Kolegium uzupełnienia wymaga materiał dowodowy w sprawie, konieczna jest analiza stanu faktycznego i prawnego etapów prac na planem miejscowym, określenie kiedy prace te mogą zostać zakończone i jak się to ma do zawieszenia postępowania. Dodatkowo organ I instancji nie odniósł się do pisma strony postępowania, E. sp. z o.o., z 24 listopada 2025 r., w którym wniesiono o wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy z uwagi na niespełnienie wymogu kontynuacji zabudowy. Ponadto, organ I instancji doręczył postanowienie ww. spółce bezpośrednio na jej adres, a nie jej pełnomocnikowi, co stanowi naruszenie art. 40 § 2 k.p.a. Kolegium ustosunkowując się do wniosku o ustalenie warunków zabudowy przez organ II instancji wyjaśniło, że stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a. W sprzeciwie do tut. Sądu od ww. postanowienia kasacyjnego Kolegium E. sp. z o.o. zarzuciła organowi: • niezastosowanie art. 136 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a. i nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie przez organ odwoławczy albo brak zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi I instancji, podczas gdy zakres danych do ustalenia był niewielki, w łatwy sposób mógł zostać uzupełniony poprzez zwrócenie się przez Kolegium do Prezydenta Miasta o udzielnie informacji o stanie prac nad planem miejscowym i przewidywanym terminie jego uchwalenia; • niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p., z których wynika, że co do zasady kształtowanie ładu przestrzennego dokonuje się poprzez plany miejscowe, a jedynie wyjątkowo w drodze decyzji o warunkach zabudowy; Kolegium powinno więc przyznać pierwszeństwo procedurze uchwalenia planu miejscowego; • nieprawidłowe zastosowanie art. 113 k.p.a. poprzez uznanie, że prezydent nie mógł sprostować oczywistej omyłki, choć treść postanowienia Prezydenta i pisma Biura Rozwoju Miasta z 14 listopada 2025 r. jednoznacznie wskazywały, że uchwała dotyczy przystąpienia do opracowania planu miejscowego terenu "Kielce Północ – Obszar II.4.1. – [...]"; • naruszenie art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie przesłanek, którymi Kolegium kierowało się przy załatwieniu sprawy, w tym niewyjaśnienie, dlaczego organ przyjął wykładnię art. 62 ust. 1 u.p.z.p. przewidującą konieczność wykazania sprzeczności planowanej inwestycji z projektowanym planem, jak również ustalenia stopnia zaawansowania prac; niedopuszczalne jest jak to uczyniło Kolegium ograniczenie się do wskazania, że takie stanowisko jest prezentowane w orzecznictwie, organ powinien szczegółowo wyjaśnić, dlaczego nie przyjął wykładni językowej cyt. przepisu; • nieprawidłowe zastosowanie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ I instancji nie przeprowadził w wystarczającym zakresie postępowania wyjaśniająco-dowodowego, podczas gdy organ I instancji zbadał dokładnie stan faktyczny, ustalił istotną okoliczność – istnienie uchwały inicjującej przystąpienie do sporządzania planu miejscowego, przyznał tej okoliczności prawidłowe znaczenie i na tej podstawie sformułował swoje wnioski, które prawidłowo umotywował, a drobna omyłka w oznaczeniu uchwały nie miała żadnego wpływu na sprawę. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca spółka wniosła o uchylenie w całości postanowienia Kolegium i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podkreślono m.in., że Kolegium nie wskazało, aby organ I instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia. W konsekwencji, nie udowodniło wystąpienia w sprawie przesłanek, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Nawet gdyby Kolegium uznało, że jakaś kwestia w sprawie nie jest dostatecznie wyjaśniona, to w pierwszej kolejności organ ten powinien rozważyć zastosowanie art. 136 § 1 k.p.a. Dalej spółka wskazała, powołując się na stosowne orzecznictwo, że art. 62 ust. 1 u.p.z.p. nie przewiduje żadnych dodatkowych wymagań co do przesłanek zawieszenia. Organ może zawiesić postępowania nawet jeśli jeszcze nie podjęto uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu. Ponadto, art. 62 ust. 1 u.p.z.p. powinien być stosowany łącznie z art. 62 ust. 3 tej ustawy, a z pisma Biura Rozwoju Miasta z 14 listopada 2025 r. wynika, że od 6 czerwca 2022 r. do 8 lipca 2022 r. przeprowadzono pierwsze wyłożenie projektu planu miejscowego. Prezydent Miasta mógłby więc przedłużyć zawieszenie na dodatkowy czas, nie dłuższy niż 6 miesięcy. Realne jest więc uchwalenie planu miejscowego z uwzględnieniem dodatkowych 6 miesięcy. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zakwestionowanej sprzeciwem decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 64f ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", od postanowienia, do którego odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści postanowienia może wnieść od niego sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od postanowienia". Przepisy art. 64b-64e stosuje się odpowiednio. I tak, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej ww. unormowaniem, a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., sąd uwzględnia sprzeciw (art. 151a § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie, przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z treści cyt. przepisu jasno wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, czy w taki sposób, że wadliwość ta miała istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2, jest natomiast równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, bądź też z przeprowadzeniem go w sposób niezgodny z podstawowymi zasadami tego postępowania, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Brak poprawnie przeprowadzonego przez organ niższej instancji postępowania uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, ponieważ w celu naprawienia błędu musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12). Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy powinien był podjąć rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7) uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne (por. wyrok NSA z 16 października 2019 r., sygn. II OSK 3080/19). Nie ulega też wątpliwości, że koniecznym warunkiem podjęcia rozstrzygnięcia, o którym mowa art. 138 § 2 k.p.a., jest uprzednie zrekonstruowanie normy prawa materialnego, adekwatnej dla danej sprawy administracyjnej (przedmiotu postępowania) i następcze dokonanie jej interpretacji. Dopiero wówczas możliwe bowiem będzie poprawne zidentyfikowanie faktów prawotwórczych dla danej sprawy administracyjnej, których niewyjaśnienie w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy będzie przesłanką rozstrzygnięcia kasacyjnego. Innymi słowy, w uzasadnieniu decyzji istotne są nie tyle wskazania co do okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a.), ale nieobarczone błędem wytyczne w zakresie interpretacji przepisów, mogących znaleźć zastosowanie w sprawie (art. 138 § 2a k.p.a.), gdyż to właśnie te normy prawa materialnego konkretyzują przedmiot postępowania administracyjnego i wiążąco kształtują sytuację prawną jej adresata. W świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy więc oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie, co oznacza, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego, mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (por. wyrok NSA z 26 listopada 2019 r., sygn. II OSK 3311/19). Mając powyższe na względzie nie można jednocześnie pominąć, że przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (kasacyjnego), nie zaś kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ uznał, że sprawa wymaga przekazania do ponownego rozpatrzenia, w ramach kryteriów zakreślonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji/postanowienia i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny i służy wyłącznie sprawdzeniu, czy kasacyjne rozstrzygnięcie organu II instancji oparte zostało na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie organ II instancji dopatrzył się konieczności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. w tym, że organ I instancji nie dokonał analizy stanu faktycznego i prawnego etapów prac na planem miejscowym, nie określił kiedy prace te mogą zostać zakończone i jak się to ma do zawieszenia postępowania. Zgodnie bowiem z art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.), dalej "u.p.z.p.", postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. W przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przedłużyć zawieszenie postępowania na dodatkowy czas, nie dłuższy niż 6 miesięcy, jeżeli w okresie zawieszenia postępowania dokonano wyłożenia projektu planu miejscowego (ust. 3). Przywołany przepis ma wprawdzie charakter procesowy, jednak w okolicznościach niniejszej sprawy konieczna jest jego rekonstrukcja jak w przypadku normy prawa materialnego. Nie ulega wątpliwości, że opisane zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy opiera się na uznaniu administracyjnym, o czym świadczy użycie zwrotu "można zawiesić". Tym samym skorzystanie z tego rozwiązania nie jest oparte na swoistym automatyźmie, jak zdaje się wywodzić autor sprzeciwu. Zawieszenie postępowania, jako wyjątek od zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), powinno być uzależnione od okoliczności konkretnej sprawy. Celem zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. jest ograniczenie nieracjonalności wydawania decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy przed uzyskaniem na jej podstawie pozwolenia na budowę, decyzja ulegałaby wygaśnięciu w związku z uchwaleniem planu miejscowego, którego ustalenia byłyby inne niż w wydanej decyzji (art. 65 § 1 pkt 2 u.p.z.p.). Uzasadnieniem zawieszenia postępowania jest więc wysokie prawdopodobieństwo, że plan miejscowy, o treści sprzecznej z postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy, zostanie uchwalony przed upływem 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy (por. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze 2004, s. 201 i 213). Nie można interpretować art. 62 ust. 1 u.p.z.p. w ten sposób, że przepis ten nie daje podstaw, by zawieszenie postępowania uzależniać od dodatkowych kryteriów, w szczególności szacunków co do terminu zakończenia procedury planistycznej. Autor sprzeciwu przy wykładni omawianego przepisu pomija, że ustanowiono w nim granice czasowe zawieszenia postępowania, co świadczy o potrzebie uwzględnienia stanu prac planistycznych zmierzających do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Taką też ocenę potwierdza art. 62 ust. 3 u.p.z.p., z którego właśnie wynika kryterium zaawansowania prac nad planem miejscowym (por. wyrok NSA z 22 października 2025 r., sygn. II OSK 2704/24). W świetle powyższego, organ przed zastosowaniem art. 62 ust. 1 u.p.z.p. z powołaniem się na toczące się prace planistyczne, powinien ustalić, na jakim etapie jest procedura sporządzania planu, w jakim tempie się toczy i uprawdopodobnić w uzasadnieniu postanowienia o zawieszeniu postępowania, że plan może zostać uchwalony przed upływem terminu zawieszenia. Za niezasadne uznaje się zawieszanie postępowania w sprawie warunków zabudowy, jeśli procedura planistyczna jest na wstępnym etapie albo została dawno temu przerwana (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego. Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018, s. 640-641). W przypadku, gdy zachodzi realne prawdopodobieństwo, że prace planistyczne nie zostaną zakończone w okresie, na jaki maksymalnie można zawiesić postępowanie, to skorzystanie z instytucji zawieszenia jest nieuprawnione i stanowi naruszenie granic uznania administracyjnego (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod red. M. Wierzbowskiego, A. Plucińskiej-Filipowicz. Wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 600). W rozpoznawanej sprawie organ I instancji ograniczył się w istocie jedynie do wskazania, że została podjęta uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego dla terenu wnioskowane inwestycji i inwestycja ta jest sprzeczna z ustaleniami procedowanego planu. Zabrakło natomiast jakichkolwiek ustaleń co prawdopodobnej daty uchwalenia planu, nie oceniono zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, czy faktycznie istnieje realna, dająca się przewidzieć perspektywa zakończenia prac nad ww. aktem prawa miejscowego w przewidzianym przez ustawodawcę terminie. Podobnych ustaleń nie ma również w piśmie Biura Rozwoju Miasta z 14 listopada 2025 r. Mając na uwadze, że Rada Miasta nie jest w stanie uchwalić przedmiotowego planu od 2019 r., brak jest rozważań, jakie konkretnie okoliczności przemawiają za tezą, że nastąpi to terminie określonym w postanowieniu o zawieszeniu. Niezasadne jest oczekiwać od Kolegium jako organu II instancji poczynienia ww. ustaleń w ramach postępowania zażaleniowego. Ewentualne przeprowadzenie uzupełniającego postępowania przez ten organ (art. 136 k.p.a.) nie może dotyczyć kwestii kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z 26 września 2019 r., sygn. II OSK 2465/19). Jeżeli zakres uzupełniającego postępowania dowodowego wskazuje, że organ II instancji musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść rozstrzygnięcia, sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji. To pozbawiałoby natomiast stronę postępowania prawa do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy przez dwa różne organy administracji publicznej (por. wyrok NSA z 4 czerwca 2019 r., sygn. I OSK 1088/19). Tak właśnie stałoby się w realiach niniejszej sprawy, gdzie organ I instancji nie poczynił jakichkolwiek ustaleń faktycznych co do prawdopodobieństwa uchwalenia planu miejscowego w terminie wskazanym w postanowieniu. W ocenie Sądu stanowisko Kolegium jest więc trafne. Niewątpliwie organ I instancji nie dokonał wszechstronnego i wnikliwego rozważenia zebranego materiału pod kątem realnej, dającej się przewidzieć perspektywy zakończenia prac nad planem miejscowym w przewidzianym przez ustawodawcę terminie. Przepis art. 136 § 1 k.p.a. nie służy zastępowaniu organu I instancji w prowadzeniu postępowania wyjaśniającego, lecz umożliwia jedynie przeprowadzenie dowodów uzupełniających w sprawie. Nie ulega wątpliwości, że w przeciwnym razie doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. W niniejszej sprawie braki w zgromadzonym materiale dowodowym, które zostały wytknięte przez Kolegium nie dawały możliwości merytorycznego orzekania przez ten organ. Kolegium w sposób prawidłowy zwróciło uwagę na to jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podsumowując, postępowanie organu I instancji obarczone jest istotnym brakiem wynikającym z braku wyczerpujących ustaleń, oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w kontekście przesłanek zawieszenia postepowania z art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Tym samym organ I instancji dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Brak ten nie mógł być naprawiony na etapie postępowania odwoławczego w trybie art. 136 k.p.a., ponieważ są to kwestie o zasadniczym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy, a czynności, które musiałyby być podjęte przekraczają zakres uzupełniającego postępowania dowodowego, co stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP). Zasada ta oznacza obowiązek ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozpatrzonej przez organ I instancji. W sytuacji gdy organ I instancji w istocie nie poczynił ustaleń co do prawdopodobnej daty uchwalenia planu miejscowego, nie ocenił zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, czy faktycznie istnieje realna, dająca się przewidzieć perspektywa zakończenia prac nad ww. aktem prawa miejscowego w przewidzianym przez ustawodawcę terminie, trudno mówić o ponownym rozpoznaniu sprawy. Nie uzasadniałyby natomiast wydania postanowienia kasacyjnego same tylko uchybienia polegające na błędnym oznaczeniu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, brak odniesienia się do pisma spółki E., czy też doręczenia postanowienia bezpośrednio na adres spółki, a nie jej pełnomocnikowi. Skoro wiadomo było o jaką uchwałę chodzi, to organ II instancji mógł naprawić błąd w jej oznaczeniu w swoim postanowieniu w ramach ogólnych kompetencji jako organ rozpatrujący sprawę merytorycznie po raz drugi. Jeśli chodzi o pominięcie przy doręczeniu pełnomocnika strony, to z akt sprawy nie wynika, aby to uchybienie wpłynęło negatywnie na prawa strony w postępowaniu. Trudno zaś czynić zarzut organowi I instancji, że nie odniósł się do wniosku ww. spółki o wydanie decyzji merytorycznej odmownej, skoro postanowił zawiesić postępowanie z powołaniem się na wszczęcie procedury uchwalenia planu miejscowego. W świetle powyższego, organ II instancji był uprawniony do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w sprzeciwie zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.