II SA/Ke 218/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 czerwca 2008r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru budowy wiaty oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] wnoszącą sprzeciw w sprawie zamiaru budowy wiaty wolnostojącej o wymiarach 4,10 m x 6,0 m na działkach Nr [...] i [...] przy ulicy [...] w K., objętego zgłoszeniem A.K. złożonym w dniu 9 stycznia 2008 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ ustalił, że A. K. wniósł do organu I instancji zgłoszenie zamiaru budowy wiaty wolnostojącej o wymiarach 4,10 m x 6,0 m (powierzchnia zabudowy 24,60 m²), na działkach Nr [...] i [...] przy ulicy [...] w K., określając jednocześnie zakres i rodzaj robót budowlanych oraz termin przystąpienia do ich wykonania. Następnie Wojewoda ustalił, że organ I instancji wnosząc sprzeciw od tego zgłoszenia stwierdził, że teren na którym ma powstać przedmiotowa wiata znajduje się w strefie ochronnej ujęcia wody podziemnej, ustanowionej rozporządzeniem Nr 5/2005 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia 26 sierpnia 2005 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej Kielce Białogon., gmina Kielce, powiat kielecki, ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego Nr 220, poz. 2610 z dnia 14 września 2005 r. Zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 10 tego rozporządzenia, na obszarze ochrony pośredniej wprowadza się zakaz lokalizowania budynków mieszkalnych, budynków zamieszkania zbiorowego, budynków użyteczności publicznej, budynków gospodarskich lub inwentarskich, budynków rekreacji indywidualnej oraz tymczasowych obiektów budowlanych poza terenami przeznaczonymi na ten cel, przedstawionymi na mapie w skali 1:5000, stanowiącej załącznik nr 2 do rozporządzenia. Zgodnie z treścią tego załącznika przedmiotowa działka inwestora znajduje się na terenie o symbolu z.wz o podstawowej funkcji terenu: "teren urządzeń zaopatrzenia w wodę, zieleń izolacyjna" bez określenia dopuszczalnej funkcji terenu. Z powyższego organ wyciągnął wniosek, że działka na której planowano budowę wiaty znajduje się na terenie nie dopuszczonym do zabudowy, co było podstawą wniesionego sprzeciwu. W tak ustalonym stanie faktycznym organ II instancji stwierdził, że zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, budowa o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2, tj. m. in. budowa wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m², o ile łączna liczba tych obiektów na działce nie przekracza dwóch na każde 500 m² powierzchni działki, wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Według natomiast treści art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. Dla terenu na którym położone są działki inwestora nr [...] i [...] nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Działki te położone są jednak na obszarze pośredniej ochrony ujęcia wody podziemnej określonym we wspomnianym wyżej rozporządzeniu Nr 5/2005 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia 26 sierpnia 2005 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej Kielce-Białogon, gmina Kielce, powiat kielecki. Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 11 tego rozporządzenia, na obszarze o powierzchni 634,6 ha terenu ochrony pośredniej, ze względu na zwiększone zagrożenie wód podziemnych, wprowadzono zakaz wykorzystywania gruntów dla celów innych niż ich dotychczasowe przeznaczenie przedstawione na mapie w skali 1:5000 stanowiącej załącznik nr 2 do rozporządzenia. Według treści tego załącznika przedmiotowa działka inwestora znajduje się na terenie o symbolu z.wz o podstawowej funkcji terenu: "teren urządzeń zaopatrzenia w wodę, zieleń izolacyjna" bez określenia dopuszczalnej funkcji terenu. W świetle takich zapisów wskazanego rozporządzenia Dyrektora RZGW w Krakowie, działki inwestora nie są przeznaczone pod zabudowę innym obiektami niż urządzenia zaopatrzenia w wodę. Dlatego zgłoszona do realizacji wiata narusza przepisy powyższego rozporządzenia, co uzasadniało zgłoszenie sprzeciwu dokonane przez organ I instancji, choć w oparciu o inny przepis, niż to wskazał organ I instancji (tj. w oparciu o przepis § 4 ust. 1 pkt 11, a nie § 4 ust. 1 pkt 10 cytowanego rozporządzenia Nr 5/2005 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia 26 sierpnia 2005 r.). W skardze od powyższego rozstrzygnięcia A. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta jako naruszających przepisy ustawy Prawo wodne dotyczących stref ochrony pośredniej ujęcia wody oraz przepis § 4 rozporządzenia Nr 5/2005 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia 26 sierpnia 2005 r. W ocenie skarżącego wybudowanie wiaty nie naruszy zakazu określonego w § 4 ust. 2 pkt 11 rozporządzenia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie, bo w żaden sposób nie zmieni przeznaczenia tego terenu. Przepis ten bowiem nie oznacza całkowitego zakazu zabudowy. Ponadto organy nie uwzględniły faktu, że działki inwestora nr 365/2 i 366/2 są zabudowane budynkiem mieszkalnym, zaś wnioskowana wiata o pow. 24 m² wobec braku jakiegokolwiek budynku gospodarczego stanowi wyłącznie uzupełnienie istniejącej zabudowy mieszkaniowej. Z żadnego natomiast przepisu ustawy Prawo wodne dotyczącego stref pośrednich ochrony ujęcia wody, ani z przepisów powołanego rozporządzenia Dyrektora RZGW w Krakowie nie wynika konieczność likwidacji istniejącej już zabudowy mieszkaniowej, a jedynie przepisy te wprowadzają ograniczenia dotyczące sytuowania obiektów budowlanych. Równocześnie przepisy § 4 ust. 3 pkt 2 i 3 tego rozporządzenia przewidziały na obszarze o pow. 634,6 ha terenu strefy pośredniej możliwość rozbudowy istniejących budynków mieszkalnych posadowionych na terenach innych niż wyznaczone dla budownictwa mieszkaniowego, a nawet możliwość wymiany istniejących budynków mieszkalnych na nowe. Skarżący zauważył też, że przedmiotowa działka przylega bezpośrednio do ulicy Krakowskiej o bardzo dużym natężeniu ruchu drogowego. Bezpośrednie sąsiedztwo tej ulicy z przedmiotowymi działkami ma wielokrotnie większy negatywny wpływ na strefę pośrednią ochrony ujęcia wody, niż posadowienie na działce skarżącego wiaty o pow. 24,60 m², zadaszonej, z jedną ścianą i trzema słupami drewnianymi – trwale połączonymi z gruntem z nawierzchnią z kostki brukowej. Skarżący powołał się również na pismo Dyrektora RZGW w Krakowie gdzie wskazano, że zgodnie z rozporządzeniem Nr 5/2005 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia 26 sierpnia 2005 r., na terenach innych niż wyznaczone dla budownictwa mieszkaniowego, jak w przypadku przedmiotowych działek, możliwa jest rozbudowa istniejących budynków mieszkalnych, gdy zwiększenie ich powierzchni nie przekroczy 120 m² powierzchni zabudowy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W nawiązaniu do zarzutów skargi Wojewoda zauważył też, że objęta zgłoszeniem z dnia 9 stycznia 2008 r. wiata nie stanowi rozbudowy budynków mieszkalnych, o jakiej mowa w § 4 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Dyrektora RZGW w Krakowie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153/2002 poz. 1269 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji sprawowana jest w granicach sprawy, przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji będącej przedmiotem skargi ( art. 145 § 1 ustawy o p.p.s.a.). Na wstępie należy stwierdzić, że stan faktyczny ustalony przez organy obu instancji nie był kwestionowany i znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Dlatego ustalenia te Sąd w całości podziela, uznając je za niewadliwe. Niewadliwie też organy przyjęły, że zastosowanie w sprawie miały przepisy art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, czego skarżący także nie kwestionował. Istotnie bowiem budowa wiaty wolnostojącej o powierzchni zabudowy do 25 m², z mocy wskazanych przepisów nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, ale wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Skarżący w istocie nie kwestionował również, że podstawą wniesienia sprzeciwu mógł być co do zasady przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego uzależniający możliwość zgłoszenia sprzeciwu od tego, czy budowa objęta zgłoszeniem narusza inne przepisy i że tymi innymi przepisami mogą być przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jednolity Dz. U. Nr 239/05 poz. 2019 ze zm.) i wydane na ich podstawie przepisy rozporządzenia Nr 5/2005 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia 26 sierpnia 2005 r. Nie było też wątpliwości, że działki położone w K. przy ulicy [...], oznaczone numerami [...] i [...], położone są na obszarze ochrony pośredniej ustanowionym tym rozporządzeniem. Spór dotyczył natomiast tego, czy budowa przedmiotowej wiaty istotnie objęta jest zakazem o jakim mowa w § 4 ust. 1 pkt 11 tego rozporządzenia i czy zakaz ten nie jest wyłączony przez dalsze przepisy tego rozporządzenia wprowadzające inne ograniczenia przy realizacji inwestycji budowlanych na terenach przeznaczonych na cele budowlane i innych niż wyznaczone na cele budowlane, położonych na obszarze ochrony pośredniej ustanowionym tym rozporządzeniem. Zgodnie z przywołanymi przepisami strefę ochronną ustanawia, w drodze aktu prawa miejscowego, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, na wniosek i koszt właściciela ujęcia wody, wskazując zakazy, nakazy, ograniczenia oraz obszary, na których one obowiązują, stosownie do art. 52-57 (art. 58 ust. 1 Prawa wodnego). Na podstawie delegacji zawartej w tym przepisie Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie wydał w dniu 26 sierpnia 2005 r. Rozporządzenie Nr 5/2005 w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej Kielce- Białogon, gmina Kielce, powiat kielecki, zwane dalej rozporządzeniem Dyrektora RZGW w Krakowie (Dz. Urz. Województwa Świętokrzyskiego Nr 220/05 poz. 2610). Zgodnie z tym rozporządzeniem ustanowiono strefę ochronną ujęcia wody podziemnej, którą podzielono na teren ochrony bezpośredniej i pośredniej, przy czym teren ochrony pośredniej objął obszar o pow. 2530 ha położony częściowo w granicach miasta K. oraz na terenach gmin P. i S.-N., przedstawiony na mapie w skali 1:40 000 stanowiącej załącznik nr 1 do rozporządzenia oraz w załączniku 1a do rozporządzenia (§ 1 ust. 1 i 2). Zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 11 tego rozporządzenia, na terenie ochrony pośredniej zabrania się wykorzystywania gruntów do celów innych niż ich dotychczasowe przeznaczenie przedstawione na mapie w skali 1:5000 stanowiącej załącznik nr 2 do rozporządzenia. Z treści tego ostatniego przepisu skarżący wyciąga wniosek, że wybudowanie wiaty nie naruszy zakazu określonego w § 4 ust. 2 pkt 11 rozporządzenia Dyrektora RZGW w Krakowie, bo w żaden sposób nie zmieni przeznaczenia tego terenu, który już jest zabudowany. Przepis ten bowiem nie oznacza całkowitego zakazu zabudowy. Rozumowanie takie jest sprzeczne z rzeczywistą treścią normy wyrażonej w tym przepisie. Nie chodzi w nim bowiem o zakaz wykorzystywania gruntów dla celów innych niż ich dotychczasowe, rzeczywiście realizowane na gruncie przeznaczenie, lecz o zakaz wykorzystywania gruntów dla celów innych niż ich dotychczasowe przeznaczenie przewidziane przez przepisy tego rozporządzenia i przedstawione na mapie stanowiącej załącznik do rozporządzenia. Taka wykładnia jest zgodna z celem przepisów o ochronie wód określonym w art. 38 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego. Zgodnie z tym przepisem celem ochrony wód jest utrzymywanie lub poprawa jakości wód, biologicznych stosunków w środowisku wodnym i na terenach podmokłych tak, aby dla jednolitych części wód podziemnych: a) uniknąć niekorzystnych zmian ich stanu ilościowego i chemicznego, b) odwrócić znaczące i utrzymujące się tendencje wzrostowe zanieczyszczenia powstałego w wyniku działalności człowieka, c) zapewnić równowagę pomiędzy poborem i zasilaniem wód podziemnych, d) zachować lub osiągnąć dobry stan ilościowy i chemiczny. Z przepisu tego wynika, że ochrona wód podziemnych nakierowana jest nie tylko na utrzymanie dotychczasowego stanu ilościowego i chemicznego wód podziemnych, ale również na jego poprawę. Jeżeli taka ochrona ma być rzeczywiście skuteczna, to nie może być skrępowana dotychczasowym, rzeczywistym sposobem użytkowania gruntów na terenach objętych ochroną pośrednią ujęcia wody, gdyż może on być szkodliwy, czy niekorzystny dla jakości chronionych zasobów wody podziemnej. Musi natomiast odwoływać się do przemyślanych i obowiązujących kompleksowo standardów ochrony takich zasobów. Specyfika zasobów wodnych jest bowiem taka, że ich zanieczyszczenie w jednym tylko miejscu, może negatywnie rzutować na jakość całego zasobu. Uzasadnia to rygorystyczną i przedstawioną wyżej wykładnię przepisów dotyczących ochrony ujęcia wody podziemnej. Ponieważ dotychczasowym (w podanym wyżej znaczeniu), przeznaczeniem terenu, na którym skarżący planował budowę wiaty, jest wykonywanie urządzeń zaopatrzenia w wodę oraz umieszczanie zieleni izolacyjnej bez określania innej funkcji dopuszczalnej, nie może być wątpliwości, że budowa wiaty, jest objęta zakazem o jakim mowa w § 4 ust. 1 pkt 11 rozporządzenia Dyrektora RZGW w Krakowie. Zasadnie zatem organ administracji architektoniczno-budowlanej drugiej instancji uznał przepis § 4 ust. 1 pkt 11 tego rozporządzenia za inny przepis o jakim mowa w art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, którego naruszenie przy objętej zgłoszeniem budowie, powoduje konieczność wniesienia sprzeciwu. Nie można zgodzić się również z zarzutami skargi sprowadzającymi się do twierdzenia, że z przepisów § 4 ust. 3 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia Dyrektora RZGW w Krakowie wynika, iż na przedmiotowych działkach dopuszczalna jest budowa wiaty. Przepisy te wprowadzają ograniczenia obowiązujące przy realizacji inwestycji budowlanych na gruntach przeznaczonych na cele budowlane (§ 4 ust. 3 pkt 1) oraz na terenach innych niż wyznaczone dla budownictwa mieszkaniowego (§ 4 ust. 3 pkt. 2 i 3). Ponieważ przedmiotowe działki są położone na terenach innych niż wyznaczone dla budownictwa mieszkaniowego, ograniczenie o jakim mowa w § 4 ust. 3 pkt 1 nie ma w sprawie zastosowania. Natomiast pozostałe ograniczenia o jakich mowa w § 4 ust. 3 pkt 2 i 3 dotyczą wyłącznie istniejących budynków mieszkalnych i dopuszczają zwiększanie w ograniczonym zakresie ich powierzchni oraz wymiany istniejących budynków na nowe. Przepisy te nie dotyczą więc ani budynków innych niż mieszkalne, ani też budynków wolnostojących. Nie mogą więc mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Kolejne argumenty skargi dotyczące wielokrotnie większego negatywnego wpływu na strefę pośrednią ochrony ujęcia wody, jaki ma bezpośrednie sąsiedztwo ruchliwej ulicy z przedmiotowymi działkami, nie mogły zmienić rozstrzygnięcia Sądu, gdyż nie mają związku z niniejszą sprawą. Stanowisko zawarte w piśmie Dyrektora RZGW w Krakowie z dnia [...], znak: [...], na które powołał się skarżący stanowi powtórzenie treści przepisu § 4 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Dyrektora RZGW w Krakowie, który został wyżej poddany analizie i oceniony jako nie mający w sprawie zastosowania. Jeżeli natomiast skarżącemu chodzi o to, że w piśmie tym stwierdzono, iż przedmiotowe działki położone są na terenach innych niż wyznaczone dla budownictwa mieszkaniowego, to jest to całkowicie zgodne z ustaleniami poczynionymi w sprawie i nie wpływa na jej ocenę, skoro przedmiotowe zgłoszenie nie dotyczyło rozbudowy istniejących budynków mieszkalnych, ale budowy wolnostojącej wiaty. Uwzględniając powyższe uwagi należy stwierdzić, że podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Ponieważ jednocześnie brak jest okoliczności, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).