II SA/Ke 219/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2016r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Wojewody z dnia [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Zaskarżonymi postanowieniem z dnia 11 stycznia 2016 r. Wojewoda po rozpatrzeniu wniosku A. M. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania między innymi od decyzji wydanej z upoważnienia Starosty w dniu 15 października 2015 r., orzekającej o uchyleniu w całości decyzji z dnia 2 lipca 2015 r. w sprawie uznania za osobę bezrobotną od dnia 2 lipca 2015 r. oraz o odmowie uznania A. M. za osobę bezrobotną z dniem 2 lipca 2015 r., postanowił odmówić przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu tego postanowienia Wojewoda wyjaśnił, że w dniu 15 października 2015 r. została wydana wspomniana wyżej decyzja wydana z upoważnienia Starosty, która została doręczona A. M. w dniu 19 października 2015 r. Odwołanie od tej decyzji zostało wniesione w dniu 4 listopada 2015 r., tj. po upływie wymaganych 14 dni do jego wniesienia. W związku z tym Wojewoda postanowieniem z dnia 27 listopada 2015 r. stwierdził, że odwołanie od omawianej decyzji zostało wniesione z uchybieniem terminu do jego wniesienia. To postanowienie Wojewody zostało doręczone pełnoletniemu domownikowi A. M. w dniu 3 grudnia 2015 r. W dniu 15 grudnia 2015 r. do Urzędu Wojewódzkiego wpłynął wniosek A. M. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty z dnia 15 października 2015 r. Wojewoda powołując się na treść art. 129 § 2 k.p.a. oraz art. 58 § 1, 2, i 3 kpa stwierdził, że A. M. prośbę o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania powinna wnieść w terminie 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, jednocześnie z wniesieniem odwołania. Organ II instancji stwierdził ponadto, że złożenie wniosku o przywrócenie terminu nastąpiło po wydaniu ostatecznego postanowienia Wojewody o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Powoduje to, że wniosek strony o przywrócenie terminu nie może być pozytywnie rozpatrzony. W dniu 13 listopada 2015 r. A. M. wniosła skargę na to postanowienie do WSA w Kielcach. Nie sformułowała w niej żadnych zarzutów skupiając się na wykazaniu wadliwości decyzji. Natomiast na rozprawie sądowej w dniu 11 maja 2016 r. A. M. potwierdziła, że popiera skargę na postanowienie odmawiające jej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania wyjaśniając, że jej zdaniem zachowała termin 14-dniowy do złożenia odwołania, ponieważ według jej wiedzy do tego terminu nie wlicza się żadnych sobót i niedziel. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, ale nie z przyczyn w niej wskazanych. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Określony w art. 134 § 1 p.p.s.a. zakres kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny powoduje, że mimo braku w skardze jakichkolwiek zarzutów pod adresem zaskarżonego postanowienia oraz mimo niezasadności wyrażonego przez skarżącą na rozprawie poglądu odnośnie sposobu obliczania terminu do wniesienia odwołania (co wyjaśnia treść art. 57 § 1 zd. 2 kpa) – skarga podlegała uwzględnieniu z powodu naruszeń przepisów postępowania popełnionych przez organ II instancji. Dołączone do akt sprawy dokumenty wskazują, że odwołanie od decyzji Starosty z dnia 15 października 2015 r. zostało złożone przez A. M. po upływie ustawowego terminu 14 dni. W następstwie tego opóźnienia Wojewoda postanowieniem z dnia 27 listopada 2015 r. wydanym na podstawie art. 134 kpa stwierdził, że wskazane odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Postanowienie to było ostateczne, co wynika wprost z treści art. 134 zd. 2 kpa. Po jego doręczeniu skarżącej, co nastąpiło niespornie w dniu 3 grudnia 2015 r., a także w odpowiedzi na nie, A. M. wniosła w tym samym dniu o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania podnosząc, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy, ponieważ jest na rencie socjalnej bez przerwy od 2011 r. (k. 78 akt administracyjnych). Ponieważ wniosek ten nie został podpisany, właściwy do jego rozpatrzenia Wojewoda (art. 59 § 2 kpa) wezwał skarżącą do usunięcia wskazanego braku formalnego tego wniosku przez jego podpisanie (przy czym błędnie wezwał do złożenia podpisu pod odwołaniem, zamiast pod wnioskiem o przywrócenie terminu), w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia sprawy bez rozpoznania (k. 84 akt administracyjnych). Jeszcze przed sporządzeniem tego wezwania, bo w dniu 14 grudnia 2015 r. A. M. wysłała do Powiatowego Urzędu Pracy i do Urzędu Wojewódzkiego ponowny wniosek o przywrócenie terminu (k. 86 akt administracyjnych) stwierdzając w nim, że odwołanie od decyzji nr [...] z dnia 15 października 2015 r. złożyła w terminie 14 dni za pośrednictwem Starosty, ale odwołanie to, bez jej winy, zostało doręczone do Wojewody po terminie. Wniosek ten zawierał już podpis A. M. W załatwieniu tego wniosku Wojewoda wydał w dniu 11 stycznia 2016 r. zaskarżone postanowienie odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, wskazując w jego podstawie błędnie art. 134 kpa, który nie reguluje kwestii przywrócenia terminu oraz art. 58 i 59 kpa. Z uzasadnienia tego postanowienia wynika, że Wojewoda rozpatrywał jedynie wniosek strony o przywrócenie terminu do złożenia odwołania sporządzony i wniesiony w dniu 14 grudnia 2015 r., pomijając całkowicie fakt wcześniejszego sporządzenia i wniesienia w dniu 3 grudnia 2015 r. wniosku o przywrócenie terminu do złożenia tego samego odwołania. Odnośnie natomiast powodów odmówienia przez organ przywrócenia terminu, z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia można się jedynie domyślać (gdyż z naruszeniem art. 107 § 3 i art. 9 kpa nie zostało to jasno i jednoznacznie wyjaśnione), że organ uwzględnił trzy różne okoliczności. Po pierwsze uznał prawdopodobnie, że skoro zainteresowana złożyła wniosek o przywrócenie terminu po wydaniu przez Wojewodę postanowienia z dnia 27 listopada 2015 r. stwierdzającego uchybienie terminu do złożenia odwołania, które jest ostateczne, to uwzględnienie późniejszego wniosku o przywrócenie terminu nie jest już dopuszczalne. Pogląd taki nie jest prawidłowy. Stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w trybie art. 134 kpa nie jest negatywną przesłanką dopuszczalności wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, ale często dopiero powoduje rozpoczęcie biegu siedmiodniowego terminu określonego w art. 58 § 2 zd. 1 kpa do złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Dzieje się tak w szczególności wtedy, gdy przyczyną uchybienia terminu jest brak wiedzy strony o tym, że termin do wniesienia odwołania już upłynął (np. w przypadku zastępczego doręczenia, o jakim mowa w art. 44 § 4 kpa). O tym, że Wojewoda być może uznał, że strona nie zachowała wspomnianego, 7-dniowego terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu, co może być drugą przyjętą przez organ przyczyną odmowy przywrócenia terminu, świadczy stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że "A. M. prośbę o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania winna wnieść w terminie 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu". Wojewoda nie wyjaśnił jednak, co uznał za przyczynę uchybienia terminu, ani kiedy ta przyczyna ustała i w związku z tym kiedy ewentualnie rozpoczął bieg 7-dniowy termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Jeśli natomiast odnotowanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że postanowienie Wojewody z dnia 27 listopada 2015 r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania zostało doręczone skarżącej w dniu 3 grudnia 2015 r. ma oznaczać, że według Wojewody wtedy rozpoczął bieg 7-dniowy termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu i upłynął bezskutecznie w związku ze złożeniem wniosku o przywrócenie terminu dopiero w dniu 15 grudnia 2015 r., to należy organowi przypomnieć, że w przedstawionych sądowi aktach znajdują się dwa wnioski A. M. o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji z dnia 15 października 2015 r. Pierwszy datowany 3 grudnia 2015 r. i drugi nazwany przez samą stronę ponowną prośbą o przywrócenie terminu, datowany na 15 grudnia 2015 r. O ile więc istotnie ten późniejszy wniosek został złożony po upływie 7 dni od daty doręczenia stronie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, to składając wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia tego samego odwołania w dniu 3 grudnia 2015 r. A. M. zachowała określony w art. 58 § 2 kpa 7-dniowy termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Przy takiej ocenie pozostaje jednak jeszcze niewyjaśniona kwestia, czy skarżąca usunęła w terminie brak formalny tamtego wniosku polegający na jego niepodpisaniu, do czego została wezwana przez Wojewodę pismem z 15 grudnia 2015 r. Brak w aktach zwrotnego potwierdzenia odbioru tego wezwania nie pozwala na weryfikację tej wątpliwości. W okolicznościach sprawy można jednak w ocenie Sądu rozważyć przyjęcie, że skarżąca, składając w dniu 15 grudnia 2015 r. ponowny wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, samodzielnie i bez wezwania usunęła brak formalny jej pierwotnego wniosku z dnia 3 grudnia 2015 r. o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Ta przeszkoda do jego merytorycznego rozpatrzenia przy takiej interpretacji intencji organu by więc odpadła. Trzecim domniemanym powodem odmowy przywrócenia terminu do złożenia odwołania, jaki można wyinterpretować z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, jest nie złożenie równocześnie z tym wnioskiem odwołania. Jeżeli rzeczywiście Wojewoda tak uważa, to należy wyjaśnić, że w realiach niniejszej sprawy pogląd ten jest błędny. Wymóg dopełnienia czynności, dla której określony był uchybiony termin jednocześnie z wniesieniem prośby o przywrócenie terminu, wynika z art. 58 § 2 zd. 2 kpa. Wskazany w tym przepisie obowiązek w oczywisty sposób nie jest aktualny, jeżeli czynność, dla której określony był uchybiony termin, została dopełniona jeszcze przed złożeniem wniosku o przywrócenie terminu. Sytuacja taka zachodzi między innymi wtedy, gdy – jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - strona złoży odwołanie po terminie, a następnie wnosi o przywrócenie terminu do wniesienia tego odwołania. Nie istnieją wówczas żadne racje, które wymagałyby od strony ponownego składania już raz złożonego odwołania. Dlatego domniemane oczekiwanie przez Wojewodę, że strona ma dołączyć do wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania również odwołanie, które już wcześniej złożyła – jest całkowicie chybione i nie może być powodem odmowy przywrócenia terminu. Przedstawione wyżej okoliczności świadczą z jednej strony, o niestarannym, a więc sprzecznym z zasadą ogólną postępowania administracyjnego określoną w art. 7 kpa wyjaśnieniu przez Wojewodę stanu faktycznego niezbędnego do załatwienia sprawy, a z drugiej strony o wadliwym rozumieniu przez ten organ reguł przywracania terminów określonych w art. 58 i 59 kpa. Te naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ poprawne ustalenie istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych oraz prawidłowe zastosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego regulujących zasady przywracania terminów do złożenia odwołania, mogą doprowadzić do odmiennego rozstrzygnięcia, niż zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda najpierw wyjaśni, czy złożony przez A. M. w dniu 3 grudnia 2015 r. wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji Starosty z dnia 15 października 2015 r. zawiera jakieś braki formalne, czy też zostały one uzupełnione. Następnie ustali, czy strona złożyła ten wniosek w terminie, o jakim mowa w art. 58 § 2 zd. 1 kpa, ustalając w tym celu, jaka była przyczyna uchybienia przez stronę terminu do złożenia odwołania i kiedy ona ustała. Dopiero po ustaleniu tych okoliczności organ oceni, czy wniosek o przywrócenie terminu zasługuje na uwzględnienie, czy też nie. Sporządzając uzasadnienie orzeczenia kończącego sprawę, Wojewoda będzie pamiętał, że uzasadnienie faktyczne postanowienia powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej postanowienia, z przytoczeniem przepisów prawa ( art. 107 § 3 w zw. z art.126 kpa). Uzasadnienie nie może natomiast, tak jak ma to miejsce w przypadku zaskarżonego postanowienia, powodować wątpliwości co do przesłanek, którymi organ kierował się rozstrzygając sprawę. Po wyjaśnieniu wskazanych wyżej wątpliwości i usunięciu wskazanych naruszeń prawa organ wyda stosowne rozstrzygnięcie mając na względzie wszystkie przedstawione wyżej uwagi.