II SA/Ke 220/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2017r. sprawy ze skargi A. G. i C. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działek oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...], po rozpatrzeniu odwołania A. G. i C. G. od decyzji Wójta Gminy z [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Wójt Gminy wszczął z urzędu postępowanie w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działek o numerach [...]/1, [...]/2, [...]/1, [...]/2, położonych w obrębie [...], gm. M., a następnie wydał decyzję nakazującą B. K., przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania ww. działek w związku z nawiezieniem mas ziemnych. Powyższa decyzja została uchylona przez Kolegium, które stwierdziło, że organ nie udokumentował i nie ustalił, na czym polegała zmiana sposobu zagospodarowania działki, nie uzyskał żadnych oświadczeń właściciela działek dotyczących poprzedniego sposobu użytkowania oraz nie wskazał różnic w sposobie poprzedniego i obecnego zagospodarowania działek. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji [...] przeprowadził oględziny na ww. nieruchomościach. B. K., do protokołu oględzin oświadczył, że na terenie tej nieruchomości przed nawiezieniem ziemi była łąka, co potwierdziła obecna przy oględzinach A. G.. Dodał, że obecne przeznaczenie nieruchomości to łąka, a ziemia została nawieziona na teren nieruchomości celem dorównania poziomu terenu do działek sąsiednich. Następnie, C. G. w piśmie z 18 lipca 2016 r. poinformował, że sporne działki przed nawiezieniem ziemi, w większości użytkowane były rolniczo, zaś tylko niewielką powierzchnię działki stanowiła łąka. Obecnie jest to nieużytek, ugór, na nawiezionej ziemi rosną chwasty, samosiejki. Z kolei B. K. w piśmie z 19 września 2016 r. wyjaśnił, że część przedmiotowych nieruchomości, od strony drogi krajowej, wiele lat temu użytkowana była jako pole, gdzie sadził zboże, ziemniaki, jednakże od kilku lat cały teren obsiał trawą. Następnie Kolegium zgodziło się z organem I instancji, że przeprowadzone postępowanie nie wykazało, iż nastąpiła zmiana zagospodarowania działki. Zarówno bowiem z oględzin nieruchomości, protokołów przesłuchania świadków, a także oświadczenia strony wynika, że poprzednio teren był użytkowany rolniczo, w części jako pole uprawne, a w części jako łąka. Po nawiezieniu ziemi, teren ten obecnie stanowi ugór. Dodało, że pojęcie "zmiana zagospodarowania terenu" jest pojęciem niedookreślonym, które nabiera precyzyjnej treści dopiero na poziomie stosowania prawa, w zestawieniu z konkretnymi faktami i w odniesieniu do wiedzy pozaprawnej. Przez zmianę sposobu zagospodarowania będzie rozumiane takie przekształcenie przestrzeni (terenu), które prowadzi do zmiany dotychczasowego przeznaczenia. Przez przeznaczenie rozumie się określoną działalność człowieka prowadzoną lub potencjalnie dopuszczoną na nieruchomości (gruncie lub budynku) - wyrok WSA w Gliwicach z 19 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Gl 884/06. W niniejszej sprawie ta działalność człowieka, o jakiej mowa powyżej, zarówno przed nawiezieniem ziemi, jak i po jej nawiezieniu, polegała na działalności rolniczej, szeroko pojętej, nawet w sytuacji gdy obecnie grunty te stanowią ugór. Zgodnie bowiem z załącznikiem nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016r., poz. 1034 tekst jedn.), do gruntów ornych zaliczamy również grunty orne utrzymywane w postaci ugoru i odłogowane. Jak wynikało z akt, grunty o nr [...]/1, [...]/2, [...]/1, [...]/2 przed nawiezieniem ziemi były użytkowane w części jako pola uprawne, a w części jako łąki. Zdaniem organu odwoławczego niezasadny jest zarzut niezastosowania w sprawie art. 29 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. prawo wodne, gdyż postępowanie niniejsze toczyło się w trybie art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto fakt nawiezienia ziemi był przedmiotem postępowania w trybie art. 29 ust. 3 ww. ustawy, w którym organ I instancji wydał decyzję, którą nakazał B. K. stałe utrzymywanie powierzchni terenu nieprzekształconego na działce nr [...]/2 i [...]/2, w stanie odpowiednim, tj. zapewniającym swobodny spływ wód opadowych i roztopowych od drogi krajowej do cieku naturalnego. Reasumując Kolegium uznało, że nie było podstaw do zastosowania art. 59 ust. 3 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stąd też organ I instancji zasadnie umorzył postępowanie w sprawie. Nie zaszła bowiem taka zmiana zagospodarowania terenu, która skutkowałaby koniecznością zastosowania ww. przepisu. Samo bowiem nawiezienie ziemi nie powoduje zmiany zagospodarowania terenu. Grunt ten zarówno przed, jak i po nawiezieniu ziemi nadal pozostał rolnym i nie zmieniło się jego funkcjonalne przeznaczenie. Zatem nie można w tej sprawie uznać, że zostały spełnione przesłanki warunkujące zastosowanie art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję A. G. i C. G., domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu i instancji, zarzucili naruszenie: - art. 59 ust 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie w następstwie błędnego ustalenia, iż sposób zagospodarowania działek nie uległ zmianie; - art. 29 ust 1 i 3 ustawy prawo wodne poprzez jego niezastosowanie; - art. 84 kpa poprzez nie zwrócenie się do biegłego o wydanie opinii w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało zasięgnięcia wiadomości specjalnych; - art. 80 kpa poprzez sprzeczność poczynionych ustaleń z treścią zebranego materiału dowodowego wskazującego jednoznacznie na zmianę sposobu zagospodarowania terenu; - art. 7 w zw. z 77 § 1 i w zw. z 107 § 3 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego a w szczególności zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, na okoliczność wpływu ukształtowania terenu na odprowadzanie wód gruntowych. W uzasadnieniu autorzy skargi cytując fragment wyrok NSA z 3 września 2015 roku, sygn. II OSK 49/14, w którym Sąd uznał, że nagromadzenie hałd ziemi zmienia dotychczasowy sposób zagospodarowania terenu - stwierdzili, że nieuzasadnione jest twierdzenie SKO, że nawiezienie ziemi na wysokość ponad dwa metry (obecnie hałdy ziemi zarastające chwastami, samosiejkami), w sytuacji gdy przed nawiezieniem grunt stanowił pole uprawne - nie zmienia sposobu jego zagospodarowania. Zdaniem autorów skargi organ błędnie zastosował również art. 29 ust. 1 i 3 ustawy prawo wodne. Co prawda ustalenia organów nie wskazały, aby kierunek odpływu wód z przedmiotowych działek odbywał się ze szkodą dla gruntów sąsiednich, jednak takie ustalenia nie były poprzedzone odpowiednim dowodem z opinii biegłego. Dodali, że organ I instancji błędnie nie zasięgnął opinii biegłego w celu sprawdzenia dokładnego wpływu ukształtowania terenu sąsiedniego na odprowadzanie wód opadowych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Na wstępie podnieść należy, że niniejsze postępowanie zakończone wydaniem przez organ odwoławczy decyzji utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy umarzającą postępowanie w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działek, prowadzone było w oparciu o art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778, ze zm.). Zgodnie z art. 59 ust. 1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. 2. Przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. 2a. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, budowa obiektów budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 2b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. 3. W przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Z powyższej regulacji wynika, że warunkiem zastosowania art. 59 ust. 3 pkt 2 jest dokonanie zmiany zagospodarowania terenu. W rozpatrywanej sprawie istotne było zatem w pierwszej kolejności ustalenie, czy nastąpiła taka zmiana zagospodarowania terenu, która uzasadniałaby podjęcie decyzji zgodnie z tym przepisem. W tym miejscu należy podnieść, że przez zmianę sposobu zagospodarowania będzie rozumiane takie przekształcenie przestrzeni (terenu), które prowadzi do zmiany dotychczasowego przeznaczenia. Poprzez przeznaczenie rozumie się natomiast określoną działalność człowieka prowadzoną lub potencjalnie dopuszczoną na nieruchomości - gruncie lub budynku (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 19 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Ke 884/06 dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpatrywanej sprawie zarówno organ I jak i II instancji wykazał, że zmiana zagospodarowania terenu, o której mowa w cytowanym wyżej przepisie nie nastąpiła i z takim poglądem organów należy się zgodzić. Jak bowiem wynika z ustaleń organu I instancji, grunty objęte położonymi w K. działkami o numerach [...]/1, [...]/2, [...]/1 i [...]/2, przed nawiezieniem ziemi były użytkowane rolniczo w części jako pola uprawne, a w niewielkiej części jako łąki. Natomiast po nawiezieniu ziemi obecnie stanowią nieużytek – ugór, na którym rosną chwasty, samosiejki. Zgodnie z § 68 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn. Dz.U.2016.1034), grunty rolne dzielą się na: użytki rolne, do których zalicza się grunty orne oraz, jak stanowi ust. 2 § 68 - nieużytki. Z kolei z lp. 1.4 załącznika nr 6 do tego rozporządzenia wynika, że grunty rolne ze względu na sposób ich użytkowania dzielą sią na grunty utrzymywane w postaci ugoru lub odłogowane. W związku z powyższym nie można nie zauważyć, że zarówno grunty utrzymywane w postaci ugoru jak i grunty orne stanowią grunty rolne. Zatem nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie samo nawiezienie ziemi nie spowodowało zmiany sposobu zagospodarowania przedmiotowego terenu, gdyż jego przeznaczenie jest wciąż takie same stanowi on grunt rolny. Natomiast jedynie przy nie zmienionym sposobie zagospodarowania terenu, zmienił się sposób użytkowania gruntu rolnego – z pola uprawianego na ugór. Skoro więc, jak wynika z akt sprawy i powyższych wywodów, nawiezienie ziemi nie prowadziło do zmiany zagospodarowania terenu w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to brak było podstaw do wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania spornych działek. Słusznie zatem organ odwoławczy utrzymał w mocy wydaną na podstawie art. 105 § 1 kpa decyzję o umorzeniu postępowania w tym przedmiocie, gdyż stało się ono bezprzedmiotowe. Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, należy zwrócić uwagę, że ich naruszenie autorzy skargi upatrują głównie w braku dopuszczenia dowodu z opinii biegłego, celem ustalenia, czy kierunek spływu wód opadowych ze spornych działek odbywał się ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz sprawdzenia dokładnego wpływu ukształtowania terenu sąsiedniego na odprowadzanie wód opadowych. Stwierdzić należy, że zarzut ten nie ma znaczenia w niniejszym postępowaniu, które miało na celu ustalenie, czy doszło do zmiany zagospodarowania terenu i jak wspomniano na wstępie było prowadzone w oparciu o art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tak sformułowany zarzut skarżący mogliby podnosić w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, które zostało jednak już przeprowadzone i zakończyło się wydaniem ostatecznej decyzji z dnia [...] nie nakładającej na B. K. obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego, a tylko nakazującej B. K. stałe utrzymywanie powierzchni terenu nieprzekształconego na działce nr [...]/2 i [...]/2, w stanie odpowiednim, tj. zapewniającym swobodny spływ wód opadowych i roztopowych od drogi krajowej do cieku naturalnego (k. 91 – 93 akt administracyjnych). Odnośnie wskazanego w skardze wyroku NSA z 3 września 2015 r., sygn. akt II OSK 49/14, to Sąd orzekający w niniejszej sprawie podtrzymuje swoje stanowisko, że w rozpatrywanym przypadku nie doszło do zmiany zagospodarowania terenu, a jedynie do przekształcenia jego funkcji z pola uprawnego na ugór. Ponadto Sąd orzekający nie jest związany wskazanym wyrokiem, gdyż zgodnie z art. 269 § 1 p.p.s.a., takie związanie sądu administracyjnego dotyczy tylko stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekła jak w sentencji wyroku.