II SA/Ke 220/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Magdalena Niźnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kielce - Wschód w Kielcach na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami uchyla zaskarżoną decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...], po rozpatrzeniu odwołania K.K. od decyzji Starosty z [...], orzekającej o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami wg kategorii B prawa jazdy wydanego [...], przez Starostę z powodu stwierdzenia na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć, że kierujący pojazdem w okresie 2 lat od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy kierując pojazdem silnikowym popełnił trzy wykroczenia określone w art. 86 § 1 lub 2 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. - Kodeks wykroczeń, nadaniu na podstawie art. 108 § 1 kpa rygoru natychmiastowej wykonalności ze względu na ważny interes społeczny, gdyż dalsze posiadanie uprawnień może spowodować zagrożenie życia i zdrowia uczestników ruchu drogowego oraz niezwłocznym zwrocie dokumentu prawa jazdy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 kpa, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że decyzja organu I instancji została wydana na skutek wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji o cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami w stosunku do K.K.- prawa jazdy kat. B - z tego powodu, że w okresie 2 lat od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy kierując pojazdem silnikowym popełnił on stwierdzone na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć trzy wykroczenia określone w art. 86 § 1 lub 2 ustawy - Kodeks wykroczeń. Następnie Kolegium podniosło, że będący podstawą wydanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia art. 140 ust. 1 pkt 3 a lit. b) ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku - Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1260, ze zm.), dalej w skrócie P.r.d., został dodany na mocy art. 4 pkt 9 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 541), dalej określanej jako ustawa zmieniająca z 20 marca 2015 r., i obowiązuje od 18 maja 2015 r. Tym samym biorąc pod uwagę literalne brzmienie przepisu jak i uwzględniając brak stosownych regulacji intertemporalnych należy rozważyć czy przepis ten ma zastosowanie do kierujących pojazdem silnikowym, którym wydano po raz pierwszy prawo jazdy przed tym dniem. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 27 lipca 2016 r. sygn. akt VIII SA/Wa 837/15, zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, jak i sądów administracyjnych przyjmuje się, że brak stanowiska ustawodawcy w kwestii intertemporalnej (stosowania nowych przepisów w czasie) nie przesądza jednoznacznie o bezpośrednim działaniu nowej ustawy. W sytuacji, gdy sam ustawodawca wyraźnie nie rozstrzyga w ustawie problemów intertemporalnych, nie ma jednoznacznej reguły mającej uniwersalne zastosowanie we wszystkich przypadkach. W ocenie Sądu taką regułą nie może być automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. W istocie bowiem dokonanie swoistego wyboru czy dać pierwszeństwo zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (zob. w tej materii uchwałę NSA z 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06). Zdaniem Kolegium należy mieć ponadto na uwadze, że prawo nie może działać wstecz (zasada lex retro non agit). Z retroaktywnym działaniem prawa mamy zaś do czynienia wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń zamkniętych w przeszłości, zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Z tą ostatnią sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż strona uzyskała po raz pierwszy prawo jazdy [...], a zatem przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z dnia 20 marca 2015 r. Moment popełnienia przez stronę 3 wykroczeń określonych w art. 86 § 1 lub 2 Kodeksu wykroczeń nastąpił już po wejściu w życie tej ustawy (odpowiednio: 19.06.2015 r., 10.12.2016 r. i 4.02.2017 r.). Przyjęcie, że w badanej sprawie znajduje zastosowanie regulacja przewidziana w art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. b) P.r.d., w brzmieniu nadanym mocą art. 4 pkt 9 ustawy zmieniającej z dnia 20 marca 2015 r. prowadzi do naruszenia zasady lex retro non agit. Ponadto odstąpienie od tej zasady w niniejszej sprawie jest tym bardziej nieuzasadnione, jeśli zważy się, że rozwiązanie przewidziane w art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. b) P.r.d. jest elementem szeroko rozumianego nadzoru administracyjnego nad osobami uprawnionymi do kierowania pojazdami, a więc wchodzi ono w sferę podporządkowania jednostek władzy państwowej. Zatem zastosowanie tej regulacji nie poprawia sytuacji tych osób, lecz sytuację tę pogarsza, zdecydowanie ograniczając przysługujące im w tym względzie uprawnienia. Choć przyczynia się to do ochrony życia i zdrowia innych uczestników ruchu drogowego, prowadząc do czasowego wyeliminowania z tego ruchu osób, które naruszają jego reguły w relatywnie krótkim okresie przypadającym po wydaniu prawa jazdy po raz pierwszy, to nie można przyjąć, aby rozwiązanie to, na tle całokształtu systemu reperkusji i związanych z nim konsekwencji prawnych, było dla tej ochrony niezbędne. Organ odwoławczy podzielił również pogląd wyrażony w wyroku z 18 maja 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 210/17, w którym WSA w Gdańsku podniósł, że ww. przepis może mieć zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy wszystkie okoliczności określone w jego dyspozycji zaistniały po 18 maja 2015 r. Argumentację tę zdaniem SKO wzmacnia fakt, że przed 18 maja 2015 r. w systemie prawa polskiego nie obowiązywała taka regulacja. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję, Prokurator Rejonowy w Kielcach, domagając się jej uchylenia, zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. b) P.r.d. i art. 4 pkt 9 ustawy zmieniającej z dnia 20 marca 2015 r. poprzez nieprawidłową ich interpretację i bezzasadne przyjęcie, że art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. b) P.r.d. ma zastosowanie tylko do kierujących pojazdami mechanicznymi, którzy nabyli uprawnienia po raz pierwszy po wejściu w życie ustawy, czyli po 18 maja 2015 r., podczas gdy prawidłowa interpretacja wskazuje, iż przepis ten ma zastosowanie wobec kierującego pojazdem silnikowym, który w okresie 2 lat od dnia wydania mu po raz pierwszy prawa jazdy popełnił trzy wykroczenia drogowe określone tym przepisie, a tym samym decyzja organu I instancji o cofnięciu uprawnień była prawidłowa. W uzasadnieniu skarżący podał, że w niniejszej sprawie należy rozważyć, czy art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. b) P.r.d. ma zastosowanie do kierujących pojazdem silnikowym, którym wydano po raz pierwszy prawo jazdy przed jego wejściem w życie, w sytuacji, gdy do popełnienia wykroczeń doszło po 18 maja 2015 r., czyli już w czasie obowiązywania powołanego przepisu i w okresie 2 lat od dnia wydania mu po raz pierwszy prawa jazdy, mając przy tym na uwadze brak stosownych regulacji intertemporalnych. Auror skargi podkreślił, że problematyka ta była przedmiotem orzecznictwa sądów administracyjnych, a linia orzecznicza nie jest jednolita. Skarżący zgodził się z argumentami wskazanym przez WSA we Wrocławiu w treści wyroku z 25 sierpnia 2017 r., sygn. akt III SA/Wr 432/17, że "cofnięcie uprawnień do prowadzenia pojazdów jest sankcją administracyjną za określone w przepisach prawa zachowania, w tym m.in. za popełnienie określonych wykroczeń drogowych. Oczywistym jest, że - co do zasady - niedopuszczalne jest nałożenie sankcji, jeżeli nie była ona przewidziana w przepisach obowiązujących w dacie określonego naruszenia prawa". Sąd podkreślił ponadto, że "o zakresie praw i obowiązków decydują zatem przepisy prawa materialnego w brzmieniu obowiązującym w dacie powstania określonego zdarzenia. Z datą zdarzenia, którego skutkiem jest sankcja administracyjna, dochodzi bowiem do nawiązania stosunku administracyjnoprawnego pomiędzy stroną a organem administracji publicznej, ponieważ ten moment wyznacza treść obowiązku administracyjnoprawnego - w omawianym przypadku w postaci zwrotu dokumentu prawa jazdy. Decyzja orzekająca zatem o cofnięciu uprawnienia do prowadzenia pojazdów i nakładająca obowiązek zwrotu dokumentu prawa jazdy jest decyzją o charakterze deklaratoryjnym, konkretyzującym stosunek administracyjnoprawny. Decyzja taka i sankcja nią nałożona jest konsekwencją zdarzenia naruszającego prawo". W ocenie skarżącego, w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że do popełnienia wykroczeń drogowych, a więc zdarzeń skutkujących określoną sankcją administracyjną w postaci cofnięcia K.K. uprawnień do kierowania pojazdami, doszło już w dacie obowiązywania art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. b) P.r.d., tj. po 18 maja 2015 r., tak więc przepis ten znajdował wobec niego zastosowanie. Data uzyskania po raz pierwszy uprawnień do prowadzenia pojazdów nie ma znaczenia, albowiem decydujące znaczenie ma tu okoliczność, że do zachowań skutkujących sankcją administracyjną doszło w dacie obowiązywania tego przepisu, w okresie 2 lat od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy. Powyższa argumentacja nie sprzeciwia się zasadzie lex retro non agit, albowiem w takiej sytuacji nie może być mowy o działaniu prawa wstecz, gdyż do zdarzeń skutkujących sankcją administracyjną wskazaną w omawianym przepisie doszło już w dacie jego obowiązywania. Wnoszący skargę podkreślił, że art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. b) P.r.d. ma charakter prewencyjny, dotyczy sytuacji, gdy jest prawdopodobne, że kierowca ze względu na popełnianie wykroczeń drogowych, nie daje rękojmi prawidłowego kierowania pojazdem w sposób niezagrażający bezpieczeństwu ruchu drogowego i nienarażający kogokolwiek na szkodę. Zatem wskazana przez organ w treści zaskarżonej decyzji interpretacja tego przepisu jest nieprawidłowa, a co więcej sprzeczna z duchem prawa i zasadą racjonalnego ustawodawcy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stan faktyczny w sprawie jest niesporny. Mianowicie K.K. otrzymał prawo jazdy [...], a następnie w dniach 19 czerwca 2015 r., 10 grudnia 2016 r. oraz 4 lutego 2017 r. spowodował zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego – kolizję drogową, co zostało stwierdzone prawomocnymi rozstrzygnięciami. Spór sprowadza się do tego, czy skoro przepis art. 140 ust. 1 pkt 3a lit.b) P.r.d. wszedł w życie w dniu 18 maja 2015 r., to czy może mieć on zastosowanie wobec kierowcy, który po raz pierwszy prawo jazdy otrzymał przed tą datą (w tej konkretnej sprawie [...]). Ustawa zmieniająca z 20 marca 2015 r., która wprowadziła tę nową sankcję, nie zawiera żadnych przepisów intertemporalnych. Zgodnie z art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. b P.r.d., decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie stwierdzenia, na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć, że kierujący pojazdem silnikowym w okresie 2 lat od dnia wydania mu po raz pierwszy prawa jazdy popełnił trzy wykroczenia określone w art. 86 § 1 lub 2, art. 87 § 1, art. 92a w przypadku przekroczenia dopuszczalnej prędkości o ponad 30km/h lub art. 98 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. – Kodeks wykroczeń – przy czym decyzja jest wydawana na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji. Na tle stosowania tego przepisu wyłoniły się w orzecznictwie sądów administracyjnych dwa stanowisko. Według pierwszego, prezentowanego w wyrokach WSA w Gdańsku (III SA/Gd 210/17) i w Białymstoku (II SA/Bk 866/17), przepis ten nie ma zastosowania do kierowców, którzy po raz pierwszy otrzymali prawo jazdy przed 18 maja 2015 r., a więc przed jego wejściem w życie. Według drugiego stanowiska, prezentowanego w wyroku WSA we Wrocławiu w sprawie III SA/Wr 432/17, do takich kierowców przepis ten ma zastosowanie, oczywiści o ile dopuścili się oni naruszeń już po wejściu w życie art. 140 ust. 1 pkt 3a lit.b). Wszystkie przywołane wyroki (dostępne w bazie orzecznictwa sądów administracyjnych) są prawomocne. W tym miejscu zauważyć należy, że wyrok w sprawie o sygnaturze VIII SA/Wa 837/15, na który powołał się organ odwoławczy i którego znaczny fragment przytoczył, dotyczył innego przepisu (art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy zmieniającej z 20 marca 2015 r.) oraz przede wszystkim innej sytuacji (do wszystkich naruszeń przepisów drogowych, skutkujących przypisanie punktów karnych doszło w tamtej sprawie przed wejściem w życie tej ustawy). Skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku WSA we Wrocławiu III SA/Wr 432/17. W zaskarżonej decyzji SKO wskazało, że z retroaktywnym działaniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń zamkniętych w przeszłości, zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów i że taka właśnie sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Tymczasem podkreślenia wymaga, że w sytuacji, gdy K.K. dopuścił się wszystkich trzech naruszeń przepisów kodeksu wykroczeń już w dacie obowiązywania art. 140 ust. 1 pkt 3a lit.b) P.r.d., brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że "stan prawny i zdarzenia miały miejsce i zostały zakończone przed datą wejścia w życie ustawy". Ponadto, zdaniem Sądu, wydanie po raz pierwszy prawa jazdy nie jest zdarzeniem, z którym ustawodawca łączy sankcję w postaci cofnięcia uprawnień, lecz jedynie określeniem początkowej daty biegu dwuletniego okresu, w czasie którego dopuszczenie się określonych wykroczeń skutkuje taką sankcją. Brak jest jakichkolwiek racjonalnych przesłanek do różnicowania sytuacji kierowców, którzy w ciągu dwóch lat od otrzymania po raz pierwszy prawa jazdy, w tym samym czasie, to jest po 18 maja 2015 r. dopuszczają się takich samych naruszeń; różnicowania polegającego na tym, że w zależności od daty otrzymania prawa jazdy jednym z nich zostałyby cofnięte uprawnienia a drugim nie. Sytuacja kierowców, którzy prawo jazdy otrzymali przed 18 maja 2015 r. i tak była relatywnie korzystniejsza, gdyż automatycznie skróceniu podlegał 2-letni okres o czas pomiędzy datą wydania prawa jazdy, a wejściem w życie ustawy zmieniającej z 20 marca 2015 r. O naruszeniu zasady lex retro non agit można by mówić tylko wówczas, gdyby uczestnikowi cofnięto uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku dopuszczenia się przez niego chociaż jednego z trzech wykroczeń przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 20 marca 2015 r. Z taką jednak sytuacją w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia. Wszystkie zdarzenia, z którymi ustawodawca wiąże tę sankcję (a więc stwierdzone prawomocnym rozstrzygnięciem wykroczenia) miały miejsce już w dacie obowiązywania art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. b) P.r.d., w związku z czym przepis ten miał do niego zastosowanie. Mając powyższe na uwadze, uwzględniając skargę należało zaskarżoną decyzję uchylić, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) ustawy z dna 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.). Rozpoznając ponownie sprawę Kolegium powinno uwzględnić przedstawioną wyżej wykładnię.