II SA/Ke 221/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi M. B., M. B., H. G. i A. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 lutego 2017r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. B., M. B., H. G. i A. C. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych – tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokata K. R. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym VAT w kwocie 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania [...], utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] odmawiającą [...] wydania nakazu rozbiórki chodnika zlokalizowanego po północnej stronie ul [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Podaniem z dnia 6 lipca 2016r. właściciele posesji przy ul. [...] 2, 4, 6 i 8 w [...] poinformowali, że ul. [...] nie spełnia wymagań zawartych w rozporządzeniu z dnia 2 marca 1999r. Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. (Dz. U. z 2016 r. poz. 124) w zakresie szerokości ulicy w liniach rozgraniczających oraz że chodnik usytuowany po północnej stronie stanowi samowolę budowlaną wobec czego żądają przywrócenia stanu poprzedniego sprzed 2005r. tj. wykonanie utwardzonego pobocza np. z kostki brukowej. Organ I instancji przeprowadził w dniu 30 sierpnia 2016r. oględziny, podczas których ustalono, że po północnej stronie ul. [...] wykonany jest chodnik o szerokości od 1.50 m do 1.58 m z kostki betonowej. Na chodniku zlokalizowane są słupy energetyczne i oświetleniowe zawężające chodnik do szerokości 1,05 m. W toku prowadzonego postępowania ustalono, że chodnik powstał w latach 2005-2009 jednak inwestor– Gmina [...] nie posiada żadnych dokumentów dotyczących jego budowy. Ustalono natomiast, że chodnik był remontowany w 2005r. na podstawie zgłoszenia do Starostwa Powiatowego w [...], które obejmowało wymianę nawierzchni na kostkę betonową chodników oraz wymianę obrzeży i krawężników. Mając na uwadze, że roboty budowlane związane z budową przedmiotowego chodnika wykonane zostały w pasie drogowym oraz nie naruszają przepisów zawartych w rozporządzeniu z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, decyzją z dnia 21 grudnia 2016r. organ I instancji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016r. poz. 290 ze zm.) odmówił wydania nakazu rozbiórki chodnika zlokalizowanego po północnej stronie ul. [...] w [...] przy posesjach nr 2, 4, 6, 8. Organ odwoławczy, utrzymując w mocy zakwestionowaną odwołaniem decyzję, wskazał, że z pozostałych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że w 1990r. w dniu sporządzenia metryki ulicy [...] powierzchnia chodników zajmowała 207 m² a szerokość jezdni wynosiła 6.04 m, w związku z tym organ uznał, że w 1990r. w ulicy [...] istniał chodnik jednostronny o długości 138 m i szerokości 1,50 m. Jednak ze szkicu przekroju poprzecznego znajdującego się na stronie 7 tej metryki wynika, że jezdnia ma szerokość 5 m z obustronnymi krawężnikami, jednostronnym chodnikiem z płyt betonowych 50 x 50 cm oraz zieleńcem z drugiej strony wyniesionym do poziomu wierzchu krawężnika. Tym samym metryka ulicy zawiera rozbieżność co do jej szerokości, gdyż w części opisowej szerokość jezdni wynosi 6.04 m, natomiast w części rysunkowej szerokość jezdni wynosi 5.0 m. Organ II instancji stwierdził, że brak ustalenia jednoznacznej daty budowy chodnika nie pozwala na zastosowanie procedury sprawdzającej legalność budowy. Jeżeli budowę zakończono przed 1 stycznia 1995r., to wówczas zastosowanie miałyby przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974r., jeżeli natomiast zakończono budowę po 1 stycznia 1995r., to wówczas należy zastosować ustawę aktualnie obowiązującą. Właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany przechowywać przez okres istnienia obiektu dokumentację dotyczącą obiektu budowlanego dopiero pod rządami obecnie obowiązującego prawa. Natomiast brak jakichkolwiek dokumentów potwierdzających fakt budowy chodnika uprawnia do podjęcia decyzji nakazującej jego rozbiórkę, z pominięciem całego zebranego w sprawie materiału dowodowego. Z metryki sporządzonej w 1990r. wynika, że ulica [...] została oddana do użytkowania w 1973r. i nie istniało utwardzone pobocze (przywrócenia którego domagają się skarżący) lecz wyniesiony na wysokość krawężnika zieleniec, który prawdopodobnie w późniejszym okresie został zastąpiony chodnikiem. Nakaz rozbiórki jest sankcją prawną najdalej idącą w ramach przepisów Prawa budowlanego, rodzącą nieodwracalne bądź trudne do odwrócenia skutki. Z tego względu nie można nadużywać tego przepisu bądź stosować go w sytuacjach, w których istnieje możliwość doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. Należy jednak podkreślić, że PINB w [...] wobec braku dokumentów dotyczących budowy kontynuował postępowanie wyjaśniające w tym zakresie wzywając inwestora do przedstawienia innych informacji i dokumentów dotyczących czasu prowadzenia budowy przedmiotowego chodnika np. metryki drogi i książki drogi. Ponieważ inwestor nie posiadał projektu budowlanego ani innych dokumentów dotyczących jego budowy organ I instancji winien oprzeć swoje ustalenia na pozostałych dowodach w sprawie. Twierdzenie, iż przedmiotowy chodnik mógł powstać w latach 2005-2009 stoi w sprzeczności z faktem przeprowadzenia jego remontu w 2005r. – na co wskazują zgromadzone w aktach dokumenty. Organ odwoławczy zgodził się natomiast z konkluzją organu I instancji, że ocena zebranego materiału dowodowego nie daje podstaw do przyjęcia, iż przedmiotowy obiekt budowlany jest samowolą budowlaną, pomimo nieodnalezienia dokumentów, na podstawie których został on wybudowany. Skoro nie ustalono daty budowy chodnika nie można bowiem dokonać oceny jego zgodności z przepisami ww. rozporządzenia z dnia 2 marca 1999r., które zaczęły obowiązywać z dniem 29 maja 1999r. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że chodnik na pewno istniał w 2005r., czyli przed dokonaniem jego remontu, a powstał prawdopodobnie po 1990r. – czyli po dniu sporządzenia metryki ulicy. Ponadto przepisy ww. rozporządzenia nie mają w przedmiotowej sprawie zastosowania. Zgodnie bowiem z § 2 tego rozporządzenia cyt.: "Przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, wykonywaniu dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanym także ich odbudowie, rozbudowie, przebudowie oraz przy remontach objętych uzyskaniem pozwolę na budowę". W omawianej sprawie nie jest znana data budowy chodnika, a jedynie znana jest data przeprowadzenia jego remontu, polegającego na wymianie krawężników, obrzeży i kostki betonowej został przeprowadzony (2005r.) na podstawie zgłoszenia do Starostwa Powiatowego Busku-Zdroju. Zakres remontu nie wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, a więc przepisy rozporządzenia nie mają tutaj zastosowania. W związku z tym, że wykonane na podstawie zgłoszenia roboty w 2005r. polegające na remoncie chodnika zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną, co zostało potwierdzone przez PINB w protokole z oględzin oraz protokole odbioru robót, brak jest podstaw prawnych do wydania nakazu rozbiórki chodnika zlokalizowanego po północnej stronie ulicy [...], którego remont zrealizowano na podstawie zgłoszenia przyjętego bez sprzeciwu. Reasumując organ stwierdził, że skoro strony żądały rozbiórki użytkowanego od lat chodnika, w przypadku braku stwierdzenia by został wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującym w dacie jego budowy, prawidłowym było orzeczenie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego o odmowie wydania nakazu rozbiórki obiektu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosły [...], zarzucając decyzji organu odwoławczego: 1. naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a., polegające na niewyjaśnieniu wszystkich istniejących okoliczności sprawy; 2. "poświadczenie nieprawdy w decyzjach organów obu instancji". Skarżące wniosły nadto o powołanie w charakterze świadków osób, które wniosły podanie z dnia 6 lipca 2016r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji. Na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2017r.: - skarżąca [...] popierając skargę, oświadczyła, że cofa swój wniosek o dopuszczenie dowodu z zeznań świadków wskazanych w skardze i dodała, że oczekiwaniem skarżących względem organu było to, aby doszło do obniżenia chodnika do poziomu jezdni i jego przekwalifikowania na pobocze, - pełnomocnik skarżącej [...] poparł skargę i dodał, że w sytuacji, gdy remont chodnika zmienia szerokość pasa drogowego mamy do czynienia z rozbudową drogi publicznej, co do której koniecznie jest uzyskanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji, a zgłoszenie takich robót powinno skutkować wniesieniem przez organ sprzeciwu w trybie art. 30 ust. 6 - Prawa budowlanego; z tych względów wniósł o uchylenie obu decyzji i zobowiązanie organu do wydania decyzji o rozbiórce chodnika, ewentualnie o wydanie decyzji na podstawie właściwych przepisów prawa, jak również o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, oświadczając, że koszty te nie zostały uiszczone w żadnej części. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Skarga podlegała uwzględnieniu z uwagi na naruszenie przez organy obu instancji art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu który miał istotny wpływ na wynik sprawy, a konsekwencją tych uchybień było naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez przedwczesne jego zastosowanie. Decyzje organów obu instancji należy uznać za co najmniej przedwczesne, wydane bez należytego wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności. Nie przesądzając o końcowym wyniku postępowania, należy zwrócić uwagę, że brak jednoznacznego ustalenia w sposób należyty daty budowy przedmiotowego obiektu budowlanego ma kluczowe znaczenie dla zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego. Z uzasadnienia organu I instancji wynika, że przedmiotowy chodnik powstał w latach 2005-2009. Inwestor – Gmina [...] nie posiada żadnych dokumentów dotyczących jego budowy. W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że chodnik był remontowany w 2005r. na podstawie zgłoszenia do Starostwa Powiatowego w [...], które obejmowało wymianę nawierzchni na kostkę betonową chodników oraz wymianę obrzeży i krawężników. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji organ odwoławczy wskazał z kolei, że brak ustalenia jednoznacznej daty budowy chodnika nie pozwala na zastosowanie procedury sprawdzającej legalność budowy. W ocenie organu odwoławczego, "twierdzenie, że przedmiotowy chodnik mógł powstać w latach 2005-2009 stoi w sprzeczności z faktem przeprowadzenia jego remontu w 2005r., na co wskazują zgromadzone w aktach dokumenty". Organ odwoławczy zgodził się przy tym z konkluzją organu I instancji co do tego, że ocena materiału dowodowego zebranego w sprawie nie daje podstaw do przyjęcia, że przedmiotowy obiekt budowlany jest samowolą budowlaną, pomimo nieodnalezienia dokumentów, na podstawie których został wybudowany. Wskazał przy tym, że chodnik istniał w 2005r., a powstał prawdopodobnie po 1990r. W końcowej części uzasadnienia organ stwierdził cyt.: " (...) skoro skarżąca strona żąda rozbiórki chodnika, w przypadku braku stwierdzenia by został wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie jego budowy i jest użytkowany od lat, to prawidłowym było orzeczenie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego o odmowie wydania nakazu rozbiórki obiektu". W świetle stanowisk organów obu instancji wskazać należy, że bez jednoznacznego ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności nie można mówić, w ocenie Sądu o prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy. Ustalenia organu jasno powinny bowiem wynikać z decyzji i jej uzasadnienia ( art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.). Tych wymogów nie spełnia zarówno decyzja organu odwoławczego jak i decyzja organu I instancji. Z uzasadnienia decyzji nie da się w sposób jednoznaczny wywieść, kiedy powstał przedmiotowy obiekt oraz czy jest samowolą budowlaną, czy też został zrealizowany legalnie. Ustalenie w sposób należyty daty budowy przedmiotowego obiektu budowlanego ma kluczowe znaczenie dla zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego. Z ustaleń organów obu instancji w powiązaniu z lekturą materiału dowodowego zebranego w sprawie nie da się w sposób jednoznaczny przyjąć, czy przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany przed dniem 1 stycznia 1995r., tj. pod rządami ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974r., czy też po dniu 31 grudnia 1994r. Nadto z uzasadnień organów obu instancji nie wynika, jakie konkretnie dowody zebrane w sprawie pozwoliły organom rozstrzygnąć sprawę co do istoty i wydać decyzje na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Rolą organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w sprawie niniejszej było jednoznaczne ustalenie czy mamy do czynienia z samowolą budowlaną, a jeśli tak, to kiedy powstała. Zauważyć również trzeba, że podnoszone przez strony zastrzeżenia i uwagi co do materiału dowodnego zebranego w sprawie (k-I-16) nie zostały przez organ w żaden sposób zweryfikowane oraz ocenione. Należy przypomnieć, że w sytuacji braku zachowanych dokumentów związanych z budową danego obiektu konieczne jest sięgnięcie przez organ po wszelkie dostępne środki dowodowe przewidziane w procedurze administracyjnej pomocne dla rozstrzygnięcia sprawy. Końcowo podnieść należy, że zadaniem uzasadnienia decyzji – jest takie wyjaśnienie stronie jej dyspozytywnej części, którą jest rozstrzygnięcie, aby jasne były motywy, jakimi kierował się organ przy jej wydaniu. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji ma istotne znaczenie dla stosowania zasad postępowania administracyjnego tj. zasady przekonywania (art. 11 K.p.a.), jak również zasady pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 K.p.a.) – realizowanych na podstawie art. 107 § 3 K.p.a. W kontekście przedstawionych rozważań stwierdzić należy, że organy naruszyły powołane wyżej przepisy postępowania, co skutkować musiało wyeliminowaniem z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Rozpoznając sprawę ponownie organ, zgodnie z art. 153 ustawy p.p.s.a., uwzględni przedstawione wyżej rozważania. W ramach ponownie prowadzonego postępowania organ przede wszystkim wszechstronnie zbada sprawę, jednoznacznie ustalając czy mamy do czynienia z samowolą budowlaną, a następnie - w zależności od wyniku tych ustaleń - podejmie dalsze czynności przewidziane w obowiązujących przepisach prawa i wyda stosowne rozstrzygnięcie, które uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a.. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł, jak w pkt I wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy p.p.s.a. O kosztach postępowania na rzecz skarżących orzeczono jak w pkt II wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. O wynagrodzeniu pełnomocnika z urzędu orzeczono jak w pkt III wyroku na podstawie art. 250 ustawy p.p.s.a. w związku z § 4 ust. 1 i 3 i § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2016 r., poz. 1714 ).