II SA/Ke 221/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Asesor WSA Agnieszka Banach, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 października 2020 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. Ż. na decyzję Wojewody z dnia 18 grudnia 2019 r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. Ż. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 18 grudnia 2019 r., znak: [...], Wojewoda , po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. Ż. , utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 20 września 2019 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą S. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i wewnętrznymi instalacjami wody, kanalizacji sanitarnej, gazu, wentylacji, mechanicznej i elektrycznej, na działce nr ewid. 776, obr. [...], przy ul. J. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W odwołaniu od decyzji organu I instancji Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. Ż. zarzuciła rażące naruszenia prawa, tj. § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz § 3 pkt 15 ww. rozporządzenia w zw. z § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na wezwanie organu odwoławczego o uszczegółowienie analizy nasłonecznienia i przesłaniania o rysunki, które ilustrując "cień" rzucany przez projektowany budynek w dniach równonocy wiosennej i jesiennej, inwestor w piśmie z dnia 21 listopada 2019 r., złożył stosowne wyjaśnienie. Organ odwoławczy ustalił, że przedmiotem inwestycji jest 14 mieszkań w budynku o 4 kondygnacjach nadziemnych, 14 miejsc postojowych w garażu usytuowanym w kondygnacji podziemnej i 2 miejsca parkingowe na poziomie terenu, w tym jedno dla osób niepełnosprawnych. Wypełniając obowiązki z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ("Pb") organ stwierdził, że projekt budowlany jest zgodny z decyzją Prezydenta Miasta z dnia 1 marca 2019 r., nr [...], ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. W odniesieniu do nasłonecznienia budynków mieszkalnych na działkach sąsiednich Wojewoda uznał, że nie został naruszony przepis § 60 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. We wszystkich analizowanych przypadkach pokoje mieszkalne posiadają nasłonecznienie minimum 3 godz. w godzinach 7-17 a odległość obiektu przesłanianego od krawędzi obiektu przesłaniającego jest większa lub równa wysokości przesłaniania. Organ odwoławczy stwierdził, że projekt budowlany jest kompletny, został sporządzony i sprawdzony przez projektantów posiadających wymagane uprawnienia budowlane, uzgodniony bez uwag przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Zgodnie ze stanowiskiem Wojewody, definicja wysokości budynku zawarta w § 6 rozporządzenia z dnia 12 kwietna 2002 r. nie określa, że należy mierzyć wysokość budynku od poziomu istniejącego terenu, ponieważ taki teren przestaje istnieć po zrealizowaniu inwestycji. Wręcz przeciwnie, wysokość należy mierzyć od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującego się na pierwszej kondygnacji nadziemnej. Zarówno wejście, jak i teren przy nim są elementami projektu budowlanego, a nie stanu istniejącego. Zdaniem organu odwoławczego, inne wymagania dotyczące określenia wysokości budynku mogą mieć miejsce jedynie wtedy, gdy w decyzji o warunkach zabudowy zostałyby zawarte dodatkowe uwarunkowania, np. określające bezwzględną maksymalną rzędną najwyżej położonego punktu lub przekrycia budynku lub konieczność zachowania istniejącego ukształtowania terenu z określoną tolerancją wprowadzonych niezbędnych zmian. Decyzja o warunkach zabudowy nie zawiera takiego zapisu. Odnosząc się do kwestii nasłonecznienia organ wskazał, że jak wynika z załączonej analizy nasłonecznienia i przesłaniania, która uwzględnia projektowane rzędne terenu, wymogi § 60 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. zostały zachowane (s. 46 projektu budowlanego). We wszystkich analizowanych przypadkach pokoje mieszkalne posiadają nasłonecznienie minimum 3 godz. w godzinach 7-17, cień projektowanego budynku o godz. 7 "wchodzi" na elewację istniejącego budynku Wspólnoty Mieszkaniowej na działce nr 775, a po godz. 10 "schodzi" z tej elewacji. W godzinach późniejszych stopniowo się od niej oddala. Budynek odwołującej się Wspólnoty Mieszkaniowej będzie więc zacieniany, ale nie oznacza to, że doszło do naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich. W skardze do tut. Sądu Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. Ż. zarzuciła powyższemu rozstrzygnięciu rażące naruszenie: – art. 7 w zw. z art. 77 § 1 Kpa poprzez uznanie, że znajdująca się w projekcie budowlanym analiza dopływu światła naturalnego i nasłonecznienia istniejących budynków mieszkalnych na działkach sąsiednich i projektowanego budynku jest wystarczająca do przyjęcia, że nie zostały naruszone przepisy § 60 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.; – § 60 ww. rozporządzenia poprzez jego błędne zastosowanie i udzielenie pozwolenia na budowę, podczas gdy jego posadowienie i wysokość skutkować będzie uniemożliwieniem dostępu światła słonecznego do pomieszczeń posadowionych na parterze budynku na działce nr 775; – § 3 pkt 15 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w zw. z § 7 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez przyjęcie, że nasypanie w toku realizacji przedsięwzięcia terenu przed głównym wejściem do budynku pozwala na liczenie wysokości budynku od tak ustalonego poziomu gruntu, podczas gdy poziom gruntu przed głównym wejściem do budynku wyznaczać powinna rzędna terenu z tego miejsca sprzed dokonania sztucznych nasypów. W oparciu o powyższe zarzutu skarżąca Wspólnota wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniesiono, że wyjaśnienia inwestora w odniesieniu do nasłonecznienia i przesłaniania nie mają waloru opinii biegłego w rozumieniu art. 84 Kpa. W oparciu o wyrażone stanowisko nie można stwierdzić, że minimalny czas nasłonecznienia pomieszczeń zostanie zachowany. Zdaniem skarżącej analiza złożona przez inwestora nie jest rzetelna, a analiza organu nie jest merytoryczna. Dalej wskazano, że z uwagi na nieuzasadnione, sztuczne usypanie wzniesienia przy wejściu (elewacja wschodnio-frontowa), mające na celu tylko i wyłącznie umożliwienie budowy obiektu o założonej wysokości, projekt nie spełnia wymagań decyzji o warunkach zabudowy w zakresie wysokości do kalenicy oraz wysokości do okapu. Rozwiązanie polegające na podsypaniu sąsiedztwa wejścia mogłoby pozwolić na budowę budynku znacznie wyższego, a nie było to intencją organu wydającego decyzję. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa). Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym. Skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa zakwestionowała zaskarżoną decyzję w dwóch aspektach: zgodności wysokości budynku do kalenicy i okapu z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy oraz rzetelności analizy dotyczącej nasłonecznienia budynków mieszkalnych na działkach sąsiednich. Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), dalej "Pb", przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4). Z treści art. 35 ust. 1 pkt 1 Pb wynika jednoznacznie, że obowiązkiem organu architektoniczno-budowlanego jest sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. W niniejszej sprawie inwestor uzyskał decyzję Prezydenta Miasta z dnia 1 marca 2019 r. ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W decyzji tej wysokość górnej krawędzi (okapu) elewacji frontowej budynku od 6,7 do 7,5 m oraz wysokość głównej kalenicy dachu do 12,0 m nakazano mierzyć od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (pkt 3 ppkt 4 i 5). Taki sposób mierzenia wysokości, tj. od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku, zgodny jest z dyspozycją § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). W rozpoznawanej sprawie analiza projektu budowlanego w kontekście ustaleń decyzji o warunkach zabudowy wskazuje na brak spójności w odniesieniu do określenia poziomu terenu, od którego należy mierzyć wysokość okapu i głównej kalenicy dachu. Na stronie 68 projektu budowlanego rzędną zera budynku określono na 266,00 m n.p.m. Wskazano, że mierząc od średniego poziomu terenu przy głównym wejściu do budynku, wysokość budynku do okapu wynosi 7,405 m, a wysokość budynku do kalenicy 11,91 m. Takie same wartości wynikają z rzutów elewacji. Nie wyjaśniono jednak w jaki sposób została wyliczona rzędna średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku wynosząca 266,27 m, skoro z projektu budowlanego nie wynika, aby rzędne terenu przed głównym wejściem do budynku pozwalały na ustalenie średniej o takiej wartości. Powyższa okoliczność ma istotne znaczenie, ponieważ gdyby mierzyć wysokość budynku do okapu i kalenicy od niższego średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku niż przyjętego w projekcie budowlanym (266,27 m) to mogłoby dojść do przekroczenia wielkości budynku wynikającej z decyzji o warunkach zabudowy (7,5 m w odniesieniu do okapu i 12 m w odniesieniu do kalenicy). W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji administracji architektoniczno-budowlanej nie wyjaśniły opisanej wyżej wątpliwości, a nadto w odniesieniu do wysokości budynku Wojewoda odwołał się do § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, w którym mowa jest o mierzeniu tej wysokości od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, (...), bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Organowi umknęło jednak, że powyższa wysokość służy, jak wyraźnie stanowi omawiany przepis, do przyporządkowania budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia. Tymczasem, sprawdzając zgodność projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy należy mieć na względzie wysokość w rozumieniu rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., tj. od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. W świetle powyższego należy stwierdzić, że organy nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący, czy wskazana w projekcie budowlanym wysokość budynku do okapu i kalenicy jest zgodna z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, przez co dopuściły się naruszenia art. 7 art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa. Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut dotyczący rzetelności analizy dotyczącej nasłonecznienia budynków mieszkalnych na działkach sąsiednich. W ocenie Sądu przedłożona analiza, wraz z uzupełnieniem przy piśmie z dnia 21 listopada 2019 r., nie budzi wątpliwości. Została ona sporządzona przez uprawniony do tego podmiot, a ani organ administracji architektoniczno-budowlanej ani sąd administracyjny nie są władne do sprawdzania jej zgodności z zasadami wiedzy technicznej, ani jej kwestionowania, jeżeli wartość dowodowa tej analizy nie budzi uzasadnionych zastrzeżeń. W okolicznościach niniejszej sprawy takich okoliczności nie wykazano. Z przeprowadzonej analizy wynika, że projektowany budynek nie zacienia znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie istniejących na działkach nr 775 i 821 budynków, a także hipotetycznego budynku na działkach nr 773 i 774 w zakresie, których ograniczałby czas normatywnego nasłonecznienia mieszkań w tych budynkach poniżej przyjętego w rozporządzeniu w sprawie warunkach technicznych. Dla budynku na działce nr 775 mieszkanie na najniższej kondygnacji mieszkalnej nasłonecznione jest w przedziale od godz. 7:00 do 7:51 oraz od godz. 9:49 do 12:34, co zapewnia łączny czas nasłoneczniania 3 godz. i 36 minut, a więc zgodnie z § 60 ww. rozporządzenia. Przepis powyższy stanowi, że pomieszczenia przeznaczone do zbiorowego przebywania dzieci w żłobku, klubie dziecięcym, przedszkolu, innych formach opieki przedszkolnej oraz szkole, z wyjątkiem pracowni chemicznej, fizycznej i plastycznej, powinny mieć zapewniony czas nasłonecznienia wynoszący co najmniej 3 godziny w dniach równonocy w godzinach 800-1600, natomiast pokoje mieszkalne - w godzinach 700-1700 (ust. 1). W mieszkaniach wielopokojowych wymagania ust. 1 powinny być spełnione przynajmniej dla jednego pokoju (ust. 2). Cień projektowanego budynku schodzi z elewacji istniejącego budynku na działce nr 775 około godz. 9:49 a w godzinach późniejszych stopniowo się od niej oddala. Powyższe ustalenia odpowiadają więc dyspozycji § 60 cyt. rozporządzenia. Analiza poparta została stosownym rysunkiem, wykonanym w programie "Linijka Słońca – nakładka dla Autodesk Autocad"). Skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa nie przedstawiła przeciwdowodu w postaci analizy nasłonecznienia, sporządzonej przez inną uprawnioną osobę, z której wynikałby odmienny stan niż przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia. W tej sytuacji jej twierdzenia w tym zakresie należy uznać za gołosłowne. Podkreślić trzeba, że w postępowaniu administracyjnym nie tylko organ ma inicjatywę dowodową, ale również strony tego postępowania. Chcąc udowodnić formułowane tezy lub podważyć twierdzenia strony przeciwnej, należy przede wszystkim oprzeć je na weryfikowalnych dowodach oraz zachować aktywność procesową jako strona tego postępowania, a nie przerzucać ciężar udowadniania swoich twierdzeń wyłącznie na organ (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 2016 r., sygn. II OSK 1462/14). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznając, że organ odwoławczy orzekając w niniejszej sprawie dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa w zakresie oceny zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do wysokości budynku do okapu i kalenicy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach Sąd orzekł zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 Ppsa. Na zasądzoną kwotę składają się: uiszczony wpis od skargi (500zł), wynagrodzenie pełnomocnika ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz.1800) – 480zł. Uchylenie decyzji oznacza konieczność uzupełnienia postępowania celem wyjaśnienia dlaczego wysokość budynku do okapu i kalenicy mierzona jest według projektu od wartości 266,27 m n.p.m., w sytuacji gdy nie zostało wyjaśnione w jaki sposób została określona rzędna średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku.