II SA/Ke 222/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kuchta,, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Dziubińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 czerwca 2007r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewody z dnia [...]znak:[...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od Wojewody na rzecz J. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] znak: [...] odmawiającą na wniosek J. S. wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania B. i J. C. pozwolenia na dobudowę klatki schodowej do istniejącego budynku usługowego na działce nr 1699/10 oraz 1699/11 przy ul. P. w S. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż w dniu 05.04.2006r. B. i J. C. wystąpili do Starostwa Powiatowego z wnioskiem o wydanie pozwolenia na dobudowę klatki schodowej do istniejącego budynku usługowego na działce nr 1699/10 oraz 1699/11 przy ul. P. w S. Do wniosku załączono wymagane prawem dokumenty, w tym projekt budowlany, z którego jednoznacznie wynika lokalizacja planów dobudowy na działce nr 1699/10, przy granicy z działką nr 1699/11, od strony zachodniej budynku usługowego. Projekt ten wskazuje, że inwestycja stanowić będzie dobudowę klatki schodowej do istniejącego budynku usługowego, zlokalizowanego na działce Nr 1699/11, od strony zachodniej tego budynku. Działka Nr 1699/12 - stanowiąca własność J. S. znajduje się od strony wschodniej istniejącego obiektu usługowego. Decyzją Nr [...]Znak: [...]z dnia [...] Starosta zatwierdził przedmiotowy projekt budowlany i wydał dla B. i J. C. pozwolenie na dobudowę klatki schodowej do istniejącego budynku usługowego od strony zachodniej, z rozbudową wewnętrznej instalacji elektrycznej, na działkach Nr 1699/10,1699/11 przy ul. P. w S. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zostało skierowane do inwestorów, Inspektoratu Nadzoru Budowlanego oraz Burmistrza Miasta. Natomiast przy rozstrzyganiu zagadnienia wstępnego, jakim jest ustalenie warunków zabudowy w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), jak również w prowadzonym postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na dobudowę klatki schodowej do budynku usługowego nie brała udziału J. S. Wynika to z faktu, iż organy nie uznały właścicielki działki Nr 1699/12 za stronę w prowadzonych postępowaniach administracyjnych. W dniu 15.11.2006r. J. S. zwróciła się do Starostwa Powiatowego o wydanie odpisu decyzji udzielającej pozwolenia na rozbudowę budynku J. C., podnosząc, iż przedmiotowego rozstrzygnięcia nie otrzymała – pomimo, iż jest stroną w postępowaniu jako właścicielka sąsiedniej nieruchomości. Wobec braku odpowiedzi na w/w pismo wnioskodawczyni pismem z dnia 15.12.2006r. skierowanym do Urzędu Wojewódzkiego zwróciła się o interwencję w sprawie nieuznania jej jako stronę w postępowaniu. Postanowieniem z dnia [...] znak: [...] Wojewoda, działając na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., przekazał w/w pismo według właściwości Staroście, traktując je jako wniosek o wznowienie postępowania. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Starosta, działając na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) - odmówił wznowienia postępowania administracyjnego na wniosek J. S. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu. Natomiast podanie o wznowienie postępowania złożyła osoba nie będąca stroną postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na dobudowę klatki schodowej na działkach Nr 1699/10 i 1699/11. Ponadto działka Nr 1699/12, której właścicielka jest J. S. nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Planowana dobudowa zlokalizowana jest bowiem na działce nie graniczącej bezpośrednio z działką wnioskodawczyni, stanowi odrębną niezależną całość techniczną i w stosunku do tej nowej inwestycji prowadzone jest niezależne postępowanie administracyjne. Brak jest także podstaw do łączenia przedmiotowej sprawy z prowadzonym w stosunku do istniejącego na działce Nr 1699/11 budynku usługowego postępowaniem przez organy nadzoru budowlanego. Odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji wniosła J. S. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Wojewoda utrzymał w mocy w/w decyzję Starosty z dnia [...]. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na obowiązującą w prawie administracyjnym generalną zasadę stabilności decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.), podkreślając jednocześnie, iż wznowienie postępowania stanowi wyjątek od tej zasady i dopuszczalne jest tylko i wyłącznie w przypadkach wskazanych i szczegółowo opisanych w rozdziale 12 k.p.a. Zdaniem Wojewody organ I instancji, wydając zaskarżoną decyzję, przeprowadził postępowanie w zakresie ustalenia, czy w rozpatrywanym przypadku zostały spełnione formalne przesłanki do wznowienia postępowania, nie uznając J. S. za stronę w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji Starosty z dnia [...]. Ponadto, prawidłowo oceniono, że działka J. S. znajduje się poza obszarem oddziaływania inwestycji w myśl art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia okoliczność, iż przedmiotowy obszar określony został na podstawie przepisów techniczno-budowlanych, zawierających regulacje odnoszące się do odległości obiektów i urządzeń budowlanych oraz innych obiektów i granic nieruchomości, zaś lokalizacja dobudowy jest zgodna z przepisami warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. z 2002r. Nr 75 poz. 690 ze zm.) Natomiast projektowana dobudowa klatki schodowej do budynku usługowego do strony zachodniej, nie utrudni w żaden sposób zagospodarowania działki J. S. położonej od jego strony wschodniej. Organ odwoławczy wskazał, iż w fazie pierwszej wznowienia postępowania - właściwy organ (organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji - art. 150 § 1 k.p.a.), bada czy zachodzą łącznie formalne przesłanki do wydania, na podstawie art. 149 § 1 k.p.a., postanowienia o wznowieniu postępowania, to jest: - czy wniosek o wznowienie postępowania pochodzi od strony, - czy decyzja, której dotyczy wniosek, jest ostateczna, - czy podanie o wznowienie postępowania złożone zostało z zachowaniem terminów określonych przepisem art. 148 § 1 i 2 k.p.a., - czy żądanie wznowienia oparte jest na powołaniu enumeratywnie wyliczonych przepisem art. 145 § 1 k.p.a. podstaw wznowienia. Natomiast ze względu na fakt, iż wniosek nie pochodzi od strony organ odwoławczy wskazał, iż w niniejszej sprawie nie zaszła jedna z głównych przesłanek formalnych dających podstawę do wznowienia postępowania. Tym samym brak jest możliwości zaistnienia łącznie wszystkich czterech koniecznych przesłanek do wznowienia postępowania. Mając na uwadze powyższe organ II instancji stwierdził, że wszelkie argumenty zawarte we wniosku J. S. wskazują na jej uzasadniony interes faktyczny - a nie prawny. Dlatego też brak jest podstaw do przyznania tej osobie przymiotu strony w przedmiotowej sprawie. Z kolei podmiot nie będący stroną postępowania nie może skutecznie domagać się wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Wojewoda wskazał, iż zasady uznawania osób jako strony postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę są jednoznacznie określone przepisem art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Natomiast sprawa dotycząca zrealizowanego na działce Nr 1699/11 budynku usługowego jest przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego, w sprawie istniejącego budynku usługowego przy ul. P. w S. prowadzone będzie postępowanie wyjaśniające i wydana będzie merytoryczna decyzja administracyjna, od której J.S. będzie przysługiwać odwołanie na prawach strony. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosła J. S., zarzucając, iż decyzja została wydana z naruszeniem: - art. 28 k.p.a., ponieważ została pozbawiona prawa strony w postępowaniu dotyczącym rozbudowy budynku oraz - przepisów o ochronie środowiska, z których wynika, że działalność gospodarcza winna znajdować się w odległości 50 m od zabudowy jednorodzinnej. Warunku tego budynek inwestorów nie spełnia, zatem przedmiotowy budynek znajduje się w strefie oddziaływania na budynek skarżącej jak również sąsiednie budynki jednorodzinne. Skarżąca podniosła nadto, że inwestor dokonał samowoli budowlanej budując blok czteropoziomowy w całości przeznaczony na działalność gospodarczą wśród domów jednorodzinnych. Jednocześnie podniosła, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie uchylono decyzje legalizacyjne Nadzoru Budowlanego, a sąd "wskazał art. 48 Prawa budowlanego, czyli rozbiórkę do stanu wydanego pozwolenia". W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a., decyzja (lub postanowienie) podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi: - po pierwsze, naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, - po drugie, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, - po trzecie, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż w toku postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7 i 77 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 lit. c ustawy p.p.s.a.). Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały podjęte przedwcześnie, bez należycie wyjaśnionego stanu faktycznego sprawy. Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zwanej dalej ustawą, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Stosownie natomiast do treści art. 3 pkt. 20 przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Takie brzmienie przepisów oznacza, że stronami w sprawach pozwolenia na budowę będą oprócz inwestora, właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości położonych w zasięgu takiego oddziaływania inwestycji, które ma określony wpływ na nieruchomości w otoczeniu tej inwestycji. Nie ma przy tym znaczenia sąsiedztwo ani to czy jest ono bezpośrednie, gdyż obszar oddziaływania obiektu może obejmować tereny dalej położone. Natomiast istotne jest aby oddziaływanie było powiązane z przepisami odrębnymi (w tym również przepisami wykonawczymi do ustawy Prawo budowlane). Skoro wskazane przepisy stanowią o obszarze oddziaływania obiektu tj. terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, to kluczowe dla niniejszej sprawy ma ustalenie ( którego organy nie poczyniły) czy: 1/ na podstawie ostatecznej decyzji z dnia [...] udzielającej pozwolenia na "dobudowę klatki schodowej do istniejącego budynku usługowego" - udzielono inwestorom pozwolenia na wykonywanie budynku lub budowli w rozumieniu art. 3 pkt. 1 lit. a i b ustawy, czy też 2/ decyzją tą w istocie udzielono pozwolenia na rozbudowę istniejącego obiektu budowlanego - budynku usługowego, zwłaszcza, jeśli się zważy, iż w opisie technicznym inwestycji zawartym w projekcie budowlanym jego autor zamiennie posługuje się pojęciem "dobudowa" i " rozbudowa " ( por. pkt.III opisu technicznego – "Zakres projektowanej rozbudowy"). Również z orzeczenia o stanie technicznym istniejącego budynku i możliwości dobudowy wynika, że ingerencja w stan techniczny istniejącego budynku polegać będzie na przebiciu w ścianie zewnętrznej dwóch otworów drzwiowych w poziomie piętra i poddasza w celu połączenia komunikacyjnego na istniejących kondygnacjach budynku. Podkreślenia wymaga, że przepisy prawa budowlanego nie zawierają definicji legalnej " dobudowy", którym to pojęciem posługuje się ostateczna decyzja Starosty z [...]. Należy w tym miejscu wskazać, że zgodnie z brzmieniem art. 3 pkt. 6 ustawy - ilekroć w ustawie jest mowa o budowie - należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Pojecie "budowa" zostało zdefiniowane jako "wykonywanie obiektu budowlanego", czyli podejmowanie działania w celu zrealizowania (powstania, zaistnienia) obiektu budowlanego, który ma być zlokalizowany w "określonym miejscu". Z kolei pojęcie wykonywania obiektu budowlanego odnosi się do sytuacji, w której inwestor tworzy nowy obiekt budowlany ("od nowa"). Natomiast przez rozbudowę należy rozumieć zmianę innych charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość ( wniosek a contrario z definicji legalnej "przebudowy"- art. 3 pkt. 7a ustawy). Wyjaśnienia wymaga także czy skarżąca była stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę budynku usługowego. O ile bowiem z ustaleń organów, poczynionych w zakresie wskazanym na wstępie rozważań, wynikać będzie, iż ostateczna decyzja organu I instancji udzielająca pozwolenia na "dobudowę klatki schodowej" jest w istocie pozwoleniem na rozbudowę istniejącego obiektu usługowego, to ponownego określenia wymagać będzie obszar oddziaływania obiektu. Byłoby niekonsekwencją prezentowanie stanowiska, że obiekt w postaci budynku usługowego oddziaływuje na nieruchomości sąsiednie, natomiast jego rozbudowa oddziaływania takiego nie wykazuje. Oczywiście obszar oddziaływania obiektu, jak słusznie zauważa organ II instancji w odpowiedzi na skargę, jest rekonstruowany indywidualnie dla każdej inwestycji, na podstawie cech indywidualnych obiektu oraz jego przeznaczenia, co oznacza, że na gruncie rozpoznawanej sprawy obszar oddziaływania związany z budową budynku usługowego nie musi być tożsamy z obszarem oddziaływania obiektu w postaci klatki schodowej, ale tylko w sytuacji, gdy z niewadliwych ustaleń organów wynikać będzie, że decyzja organu I instancji udzielająca pozwolenia na "dobudowę klatki schodowej" nie jest w istocie pozwoleniem na rozbudowę istniejącego obiektu usługowego, a pozwoleniem na budowę budynku lub budowli stanowiącej całość techniczno - użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. W przeciwnym wypadku obszar oddziaływania obiektu należałoby bowiem odnieść do obiektu usługowego rozbudowanego o klatkę schodową. Rozpatrując ponownie sprawę organy orzekające poczynią ustalenia we wskazanym wyżej zakresie, wyeliminują stwierdzone naruszenie przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. i podejmą stosowne rozstrzygnięcie, które uzasadnią według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy p.p.s.a. orzekł jak w pkt. I wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt. II wyroku uzasadnia art. 152 ustawy p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.