II SA/Ke 222/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi S. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę. Postanowieniem z [...] , znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpatrzeniu wniosku S. S. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej własnym postanowieniem z dnia [...] r., którym odmówiono stwierdzenia nieważności postanowienia Kolegium z 31 grudnia 2013 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma Dyrektora Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. z [...] r. dotyczącego przekazania wg właściwości pisma S. S. z [...] r. do Miejskiego Zarządu Budynku w K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 kpa utrzymało w mocy własne postanowienie z 19 listopada 2014 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że S. S. pismem z 4 listopada 2013 r. skierowanym do Wojewody Świętokrzyskiego i przekazanym do Kolegium przy piśmie Świętokrzyskiego Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia 19 listopada 2013 r., wniósł o stwierdzenie nieważności pisma Dyrektora Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. z dnia 14 września 2010 r. w przedmiocie przekazania, według właściwości, pisma S. S. z dnia 8 września 2010 r. do Miejskiego Zarządu Budynków w K. W ww. piśmie S. S. podniósł, iż pomimo tego, że przywołane przez niego postanowienie jest w istocie pismem, w sprawie winien zostać wydany akt administracyjny w formie postanowienia. Wniósł zatem o stwierdzenie nieważności pisma Dyrektora Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. z dnia 14 września 2010 r., które, zdaniem wnioskodawcy, w sposób rażący naruszyło art. 156 § 1 kpa, gdyż wydane zostało z naruszeniem przepisów o właściwości oraz bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z 31 grudnia 2013 r. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma Dyrektora Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. z dnia 14 września 2010 r. Wobec nie zaskarżenia ww. postanowienia stało się ono ostateczne. Następnie pismem z 17 lutego 2014 r. S. S. wystąpił do Kolegium o dokonanie oceny zgodności z prawem własnego postanowienia z dnia 31 grudnia 2013 r. Postanowieniem z 19 listopada 2014 r. Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności tego postanowienia. Pismem z 1 grudnia 2014 r. w ustawowym terminie S. S. wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia Kolegium z dnia 31 grudnia 2013 r. W uzasadnieniu wniosku wskazał, iż na stronie 4 wers 21-34 postanowienia Kolegium z dnia 19 listopada 2014 r., przywołując przepisy art. 61a kpa stwierdzono, że nie jest on stroną, co jest przyczyną odmowy wszczęcia postępowania. Tymczasem WSA w Warszawie zajął inne stanowisko uznając, że był stroną w prowadzonych przez organy administracji publicznej postępowaniach. S. S. podniósł, że podjęta przez Dyrektora Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. decyzja była niezgodna z art. 19 i art. 65 kpa, dlatego na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 i 2 kpa powinna być wyłączona z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności nie tylko na wniosek strony, ale też z urzędu. Zatem wniosek jest zasadny i zasługuje na uwzględnienie. Rozpoznając wniesione zażalenie Kolegium podkreśliło, że wszczęte na żądanie skarżącego postępowanie w sprawie oceny zgodności z prawem postanowienia SKO z 31 grudnia 2013 r. toczyło się w trybie nadzoru, a nie w tzw. trybie instancyjnym. Organ zauważył, że S. S. w swoim wniosku z dnia 17 lutego 2014 r. jak też w uzupełnieniu wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia Kolegium z 31 grudnia 2013 r. nie wskazał żadnej przesłanki stwierdzenia nieważności wymienionej w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa, zarzucił natomiast, iż Kolegium bezprawnie uznało, iż nie jest stroną postępowania - a co za tym idzie nie posiada uprawnienia do żądania stwierdzenia nieważności pisma z dnia 14 września 2010 r. W ocenie Kolegium, kwestionowane przez S.a S.ego postanowienie z 31 grudnia 2013 r. nie jest dotknięte żadną z wad stanowiących podstawę stwierdzenia jego nieważności, gdyż nie zostało wydane przez organ nieuprawniony, tj. nie narusza przepisów o właściwości, zawiera podstawę prawną i nie zostało wydane wbrew zakazowi lub nakazowi wynikającemu z przepisów ustawy (a zatem nie wydano go z rażącym naruszeniem prawa), nie dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej innym ostatecznym postanowieniem, nie zostało skierowane do osoby nie będącej stroną w sprawie, nie było niewykonalne w dniu jego wydania, nie zawiera także wady powodującej jego nieważność z mocy prawa, bowiem żaden z przepisów obowiązującej ustawy kpa nie zakazywał wydania takiego postanowienia. SKO podniosło, że zarzuty wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności postanowienia oraz wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, jakoby Kolegium uznało w stosunku do niego o braku przymiotu strony są całkowicie niezasadne, ponieważ to właśnie na wniosek S. S., uznanego za stronę, Kolegium wszczęło i przeprowadziło postępowanie, o czym poinformowano pismem z dnia 14 kwietnia 2014 r. W sytuacji gdy Kolegium nie uznałoby skarżącego za stronę, tak jak to dowodzi wnioskodawca, odmówiłoby wszczęcia postępowania w sprawie z uwagi na brak interesu prawnego. Tymczasem Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania, ale z powodu "innych uzasadnionych przyczyn", o których mowa w art. 61a kpa. Nie znajduje zatem oparcia w aktach sprawy stwierdzenie S. S., zawarte we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, iż Kolegium nie uznało jego osoby za stronę postępowania. Dokonana przez Kolegium ocena akt sprawy wskazuje, że przywołane przez S. S. pismo Dyrektora Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. z dnia 14 września 2010 r. nie stanowi w istocie postanowienia - jak twierdzi wnoszący, lecz pismo w przedmiocie przekazania pisma S. S. z dnia 8 września 2010 r. do Miejskiego Zarządu Budynków w K., celem załatwienia według właściwości. Regulamin Organizacyjny Urzędu Miasta K. stanowi, że Miejski Zarząd Budynków w K. jest jednostką organizacyjną Miasta K.. Zatem pismo S. S. nie zostało przekazane do innego organu, lecz do jednostki organizacyjnej Miasta K.. Nie stanowi ono aktu administracyjnego. Organ wskazał, że przepis art. 65 § 1 kpa, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania pisma Dyrektora Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. z dnia 14 września 2010 r. stanowił, iż jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie powinien niezwłocznie przekazać je do organu właściwego. Natomiast przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Kolegium zauważyło, że ww. przepis skonstruowany został w taki sposób, że wskazuje, iż w sprawie występują dwa organy, tj. organ do którego wpłynęło podanie - organ niewłaściwy oraz organ właściwy do rozpoznania sprawy. Pismem z dnia 14 września 2010 r. nie przekazano sprawy do innego organu lecz do jednostki organizacyjnej Miasta K., zatem jego podstawy nie stanowił art. 65 kpa. Organ podniósł, że skoro w sprawie nie został wydany żaden akt administracyjny, lecz pismo, które nie nosi znamion aktu administracyjnego, to brak jest także możliwości poddania go ocenie w trybie stwierdzenia nieważności. W piśmie z dnia 14 września 2010 r. nie przywołano żadnej podstawy prawnej. W ocenie Kolegium nie ma podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w sprawie oceny zgodności z prawem ww. pisma. Przepisy prawa nie przewidują możliwości stwierdzenia nieważności pisma, skierowanego do jednostki organizacyjnej organu, zatem brak było normy prawnej umożliwiającej wszczęcie postępowania w sprawie, zgodnie z wnioskiem S. S. W badanym w trybie nadzwyczajnym własnym postanowieniu z dnia 31 grudnia 2013 r. Kolegium nie doszukało się naruszenia prawa mogącego stanowić podstawę do stwierdzenia jego nieważności. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. skardze S. S. wniósł o stwierdzenie nieważności postanowień SKO w K. z 31 grudnia 2014 r., 31 grudnia 2013 r. oraz postanowienia Dyrektora Wydziału Architektury i Urbanistyki UM K. z dnia 14 września 2010 r. Skarżący podniósł, że czynność A. K.Dyrektora Wydziału Architektury i Urbanistyki UM K. była bezprawna dlatego, że: a. nie miał uprawnień do uznania się niewłaściwym organem czym w sposób rażący naruszył art. 19 kpa, b. wydanego w dniu 14 września 2010 r. postanowienia nie przekazał do właściwego organu lecz do jednostki (MZB), która jest jednostką budżetową Gminy K., a w związku z tym nie posiadała uprawnień określonych w art. 1 ust. 1 pkt 2 kpa, c. zamiast wydać postanowienie, od którego służy zażalenie, skierował do MZB w K. zwykłe pismo naruszając tym samym art. 65 § 1 zdanie drugie. Pismo to było aktem administracyjnym, gdyż posiadało minimum elementów decyzji (postanowienia). Skarżący podniósł, że SKO odmawiając uchylenia postanowienia (pisma) Dyrektora Wydziału Architektury i Urbanistyki UM w K. w sposób rażący naruszyło art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Postanowienie to ma nadal charakter aktu administracyjnego, gdyż wynika to także z Regulaminu i zakresu czynności w tym Urzędzie. Zarzucił, że A. K. zamiast przekazać wniosek do właściwego organu, przekazał go do niewłaściwego i to nie postanowieniem, jak to wynika z art. 65 § 1 kpa, ale zwykłym pismem, pozbawiając skarżącego możliwości wniesienia zażalenia. W ocenie skarżącego wydanie decyzji (postanowienia) bez podstawy prawnej oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań działania tej administracji, polegającego na wydawaniu aktów administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracyjne na zewnątrz. W takiej sytuacji, w sprawie właściwości mają zastosowanie art. 19 kpa w zw. z art. 65 § 1 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności postanowienia objętego skargą (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Przede wszystkim trzeba podkreślić, że niniejsza sprawa dotyczy postanowienia wydanego przez organ w trybie nadzwyczajnym, w wyniku rozpatrzenia wniosku strony o stwierdzenie nieważności postanowienia SKO w K. z dnia 31 grudnia 2013 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma Dyrektora Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. z 14 września 2010 r. dotyczącego przekazania pisma skarżącego do Miejskiego Zarządu Budynków w K.. W odróżnieniu od "zwykłego" toku odwoławczego, stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może i musi mieć miejsce jedynie w razie ustalenia, że decyzja jest dotknięta konkretną wadą kwalifikowaną określoną w art. 156 § 1 kpa. Zasada ta ma też zastosowanie do postanowień (art. 126 kpa). Zdaniem Sądu, organ administracji słusznie przyjął, że taka wada w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła. Stosownie do art. 156 § 1 kpa w zw. z art. 126 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W niniejszej sprawie przyczyną odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. pisma Dyrektora Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. z 14 września 2010 r. dotyczącego przekazania wniosku skarżącego do Miejskiego Zarządu Budynków w K. było to, że pismo to nie stanowi postanowienia czy też decyzji, a więc nie nosi znamion aktu administracyjnego, a tym samym brak jest możliwości stwierdzenia jego nieważności. To z kolei skutkowało zastosowaniem w sprawie art. 61a § 1 kpa stanowiącego, iż gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ocenę tę należy uznać za zgodną z prawem. Jak wyżej wskazano, w oparciu o art. 156 § 1 kpa stwierdza się nieważność decyzji, a w przypadku zastosowania tego przepisu w zw. z art. 126 kpa - również postanowienia. Stosownie do art. 107 § 1 kpa decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Tymczasem pismo Dyrektora Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. z 20 września 2010 r. warunków tych nie spełnia. Brak jest w nim oznaczenia stron (wskazano jedynie adresata – Miejski Zarząd Budynków), powołania podstawy prawnej, rozstrzygnięcia, uzasadnienia, pouczenia o prawie odwołania. Nie sposób więc przyjąć, jak twierdzi skarżący, że ww. pismo stanowiło postanowienie. Skoro, jak wyżej wskazano, art. 156 § 1 kpa przewiduje możliwość stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej bądź odpowiednio postanowienia (art. 126 kpa), nie zaś pisma skierowanego do innej jednostki organizacyjnej tego samego organu, to za właściwe należy uznać stanowisko SKO, iż złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności takiego pisma winno skutkować wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w tej sprawie w oparciu o art. 61a §1 kpa, a przyczynę tego stanowią "inne uzasadnione przyczyny" tj. druga z przesłanek wymienionych w tym przepisie. Przyczyny te nie zostały co prawda w ustawie skonkretyzowane, należy przez nie jednak rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania tj. m.in. brak podstawy prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. W konsekwencji przyjąć należy, iż Kolegium zaskarżonym postanowieniem zasadnie utrzymało w mocy własne postanowienie odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia z 31 grudnia 2013 r. odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma z 14 września 2010 r. Właściwie organ ustalił bowiem, że postanowienie to jest zgodne z prawem i nie jest dotknięte żądną z wad stanowiących podstawię stwierdzenia nieważności, o jakich mowa w art. 156 § 1 kpa. Odnosząc się do treści skargi zauważyć należy, iż zawarte w niej zarzuty dotyczą przede wszystkim pisma z 14 września 2010 r. tj. m.in. formy i zasadności przekazania nim pisma skarżącego z 8 września 2010 r. do innej jednostki organizacyjnej Urzędu Miasta K.. Tymczasem przedmiotem skargi jest postanowienie SKO z 31 grudnia 2014 r. i kwestia zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 kpa w stosunku do postanowienia z 19 listopada 2014 r. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę jako niezasadną oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.