II SA/Ke 222/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2017r. sprawy ze skargi A. S. i Z. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 lutego 2017r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. S. i Z. S. solidarnie kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 8 lutego 2017 r. znak: [...],Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), po rozpatrzeniu odwołania A. S. i Z. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) z dnia 14 grudnia 2016 r. Nr [...] umarzającej w całości wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie dokonanej w latach ubiegłych nadbudowy części budynku mieszkalnego P. J., usytuowanego na terenie działki nr ewid. 982 położonej przy ul. K. w S., zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W piśmie z dnia 16.08.2016 r. skierowanym do PINB pełnomocnik Z. S. wskazywał, że zarówno okno w ścianie szczytowej budynku mieszkalnego P. J. przy ul. K. 1 w S. jak i część nadbudowy budynku od strony elewacji wschodniej, która odznacza się kolorem żółtym od reszty elewacji budynku, widocznym na załączonym zdjęciu są samowolą budowlaną i zostały wykonane z rażącym naruszeniem prawa budowlanego w lipcu 2002 r. lub po tej dacie. Powyższe stanowisko wynika z dokumentacji architektoniczno-budowlanej z 20 maja 2002 r. sporządzonej przez mgr inż. A. K., zarejestrowanej w Starostwie pod nr AB [...], dotyczącej remontu i modernizacji ganku w istniejącym budynku mieszkalnym zlokalizowanym przy K. 1 w S.. W oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, organ I instancji wydał na podstawie art. 105 § 1 kpa opisaną na wstępie decyzję z dnia 14.12.2016 r., przyjmując, że dobudowa w części budynku od strony północno-wschodniej jako dobudowa piętrowa wzdłuż granicy działki sąsiedniej ze ścianą pełną bez otworów okiennych i drzwiowych została wykonana w ramach rozbudowy budynku na podstawie zatwierdzonego projektu przez Zarząd Miejski w S. w dniu 28.02.1938 r. Ponadto kwestionowana obecnie nadbudowa części budynku, nazwana przez skarżącego jako ganek przy jego granicy, istniała już w latach 40-tych ubiegłego wieku. W odwołaniu od tej decyzji A. i Z. S. zakwestionowali ustalenia faktyczne i ocenę prawną materiału dowodowego. Odwołujący się podnieśli, że projekt rozbudowy domu M. M. z 28.02.1938 r. nie potwierdza, iż sporny ganek i zabudowania gospodarcze na nieruchomości P. J. zostały wykonane w 1938 r. Przeczą temu rysunki techniczne przedstawiające rzut ogólny tej nieruchomości, rzut piwnic, parteru, piętra dachu, przekrój całego budynku, plan sytuacyjny w skali 1: 500. Na żadnym z tych rysunków nie ma jakiegokolwiek ganku. Nie może być zatem mowy o wybudowaniu w tym czasie ganku, a tym bardziej o nadbudowie na istniejącym ganku w 1938 r. Dokumentację sporządzono dokładnie i szczegółowo, z zaznaczeniem miar poszczególnych elementów budynku, ilości i wielkości poszczególnych otworów okiennych i drzwiowych. Wynika z niej, że nieruchomość P. J. nie była wówczas zabudowana ciągiem zabudowań gospodarczych wzdłuż granicy z nieruchomością małż. S.. Istniały na niej jedynie dwa obiekty tj. dom mieszkalny i budynek gospodarczy, ale pomiędzy nimi istniała wolna przestrzeń. Także pomiędzy budynkiem zlokalizowanym na tej nieruchomości a granicą tej nieruchomości z sąsiadem – S. S. istniała niezabudowana przestrzeń. Stan ten oznacza, że organy wadliwie przyjęły, iż wszystkie istniejące na tej nieruchomości zabudowania gospodarcze zostały wybudowane w latach 30-tych XX wieku i w konsekwencji umorzyły postępowanie w tym zakresie. Również dokumentacja sporządzona na użytek postępowania w sprawie [...] zakończonego wydaniem pozwolenia na budowę nie może uzasadniać umorzenia postepowania. Powyższe pozwolenie wydane zostało w oparciu o inwentaryzację budynku mieszkalnego P. J. z 2002 r. przez inż. K.. Z dokumentacji tej nie wynika, aby pozwolenie na remont i modernizację ganku obejmowało możliwość jego nadbudowy w sposób, który obecnie istnieje na nieruchomości P. J.. Z tego względu przedstawiona przez nią dokumentacja fotograficzna, zdaniem odwołujących nie może stanowić wiarygodnego dowodu potwierdzającego stanowisko organu. W piśmie z dnia 12.01.2017 r. P. J. wniosła o oddalenie zażalenia podnosząc, że zarzuty w nim zawarte nie odnoszą się do przedmiotowego postępowania, które dotyczy nadbudowy części budynku, a nie rzekomej nadbudowy ganku oraz budynków gospodarczych. Uznając za prawidłowe ustalenia organu I instancji podkreśliła, że budynki gospodarcze istniały legalnie na mocy pozwolenia z 1935 r., którego kopia znajduje się w aktach sprawy. Stwierdziła, że odległość parterowego ganku, na którego remont i modernizację było wydane pozwolenie przez Starostę S. z dnia 22.07.2002 r. znak: [...] wynosi ok. 11 m od granicy z działką małż. S.. Na tym ganku nie było żadnej nadbudowy. Organ odwoławczy po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany stanowiska. Organ przyjął za prawidłowe ustalenia organu I instancji, że budynek mieszkalny na działce przy ul. K. w S., stanowiący obecnie własność P. J., był rozbudowywany do granicy, od strony północnej budynku, w latach 40-tych XX wieku legalnie, na podstawie pozwolenia na budowę i projektu rozbudowy domu M. M. w S. przy ul. O. 5, zatwierdzonego przez Urząd Miejski w S. w dniu 28 lutego 1938 r. Przedmiotowa nadbudowa części budynku mieszkalnego, określana przez pełnomocnika odwołujących jako nadbudowa ganku to część mieszkalna budynku, w którym znajduje się pomieszczenie kuchni. Okres powstania tej nadbudowy tj. części budynku w poziomie piętra potwierdzają zdjęcia przedłożone przez P. J., które według jej oświadczeń przedstawiają stan faktyczny z lat 1940-1945 oraz zdjęcie lotnicze z 1997 r., na którym widać przedmiotową część obiektu. Te dowody przeczą twierdzeniom skarżących, że nadbudowa powstała po 2002 r. tj. po dacie opracowania projektu budowlanego wraz z inwentaryzacją budynku autorstwa projektanta mgr inż. A. K.. W oparciu o adnotację urzędową z przeprowadzonej rozmowy telefonicznej z A. K. sporządzonej przez PINB w dniu 10.10.2016r. ustalono, że inwentaryzacja w jego projekcie opracowanym w 2002 r. mogła nie być szczegółowa, albowiem projekt dotyczył tylko przebudowy ganku. Z tego względu organ uznał, że inwentaryzacja nie odzwierciedla rzeczywistego stanu tej części obiektu. Dokonując analizy dokumentacji uzyskanej z Archiwum Państwowego tj. projektu rozbudowy domu M. M. w S. przy ul. O. 5, zatwierdzonego przez Urząd Miejski w S. w dniu 28 lutego 1938 r., organ II instancji stwierdził, że projekt ten nie przewidywał wykonania przedmiotowej części obiektu w poziomie piętra, która została wykonana w latach 40-tych ubiegłego wieku, na podstawie udzielonego pozwolenia i zatwierdzonego projektu z 1938 r., lecz w sposób niezgodny z tym projektem. Zdaniem organu, nie oznacza to jednak naruszenia przepisów techniczno-budowlanych rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 kutego 1928 r. jak również nie można stwierdzić naruszenia przepisów obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Rozporządzenie z 1928 r. nie przewidywało katalogu istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę jak również obowiązku przedłożenia projektu zamiennego uwzględniającego dokonane zmiany. W przypadku nadbudowy budynki mogły być odebrane do użytku jeśli zostały wzniesione w sposób niezagrażający bezpieczeństwu, nienaruszający ówczesnych przepisów i nie było podstaw do wzywania właściciela do dokonania zmian lub przeróbek w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z planem zabudowania i przepisami obowiązującymi. W okolicznościach faktycznych sprawy w ocenie organu brak podstaw do prowadzenia postępowania w trybie przepisów art. 51 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Nie mają również zastosowania przepisy art. 37, 40 i 42 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. z uwagi na realizowanie budynku w ramach legalnie prowadzonej rozbudowy budynku mieszkalnego. W zaistniałej sytuacji organ I instancji z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania na podstawie art. 105 par. 1 kpa, zasadnie umorzył niniejsze postępowanie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A. S. i Z. S. wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia PINB. Zaskarżonej decyzji zarzucili błędne ustalenia faktyczne i błędną ocenę prawną. Nie do zaakceptowania zdaniem skarżących jest ustalenie daty wykonanej nadbudowy ganku (pomieszczenia kuchni) w oparciu o przeprowadzenie rozmowy telefonicznej z A. K. – autorem inwentaryzacji budynku P. J., potwierdzonej adnotacją urzędową, która nie stanowi dowodu w sprawie. Nie przesłuchanie A. K. przy zapewnieniu udziału stronom postępowania narusza art. 7, 8, 10 par. 1 i art. 75 par 1 kpa zwłaszcza, że jego zeznania i sporządzona przez niego inwentaryzacja mają kluczowe znaczenie w sprawie. Zgodnie ze stanowiskiem skarżących, z inwentaryzacji wynika, że stan spornego budynku w 2002 r. jeśli idzie o przedmiotową nadbudowę był zupełnie inny niż obecnie. Świadczy o tym m.in. liczba i lokalizacja otworów okiennych w miejscu wykonanej w tym budynku przebudowy w stosunku do liczby i lokalizacji okien uwidocznionych w inwentaryzacji. Okoliczność ta zaś jest niemożliwa do ustalenia w oparciu o dokumentację lotniczą z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Ponadto organy administracji nie przeprowadziły dokładnej analizy zgromadzonej dokumentacji w sprawie [...] Starosty S. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym będącym odpowiedzią na skargę, uczestniczka P. J. wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 kpa organ administracji stojąc na straży praworządności, ma obowiązek podjęcia z urzędu lub na wniosek wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Realizację zasady prawdy obiektywnej zapewniają przede wszystkim gwarancje procesowe zawarte w przepisach regulujących postępowanie dowodowe. Według art. 77 § 1 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ocena czy dana okoliczność została udowodniona następuje na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 kpa). W realiach niniejszej sprawy, wskazanym wymogom zarówno organ odwoławczy jak i organ I instancji nie sprostał. Dokumentacja projektu rozbudowy spornego budynku mieszkalnego realizowanego w oparciu o udzielone pozwolenie na budowę i zatwierdzony projekt z 28 lutego 1938 r. oraz dokumentacja projektu budowlanego remontu i modernizacji ganku w istniejącym budynku mieszkalnym z 20 maja 2002 r. nie potwierdzają zmian w zakresie nadbudowy budynku od strony elewacji wschodniej, która odznacza się kolorem żółtym od reszty elewacji budynku, stwierdzonych w wyniku dokonanych oględzin na działce nr 982 położonej przy ul. K. w S.. Z inwentaryzacji budynku P. J. wynika, że stan tego budynku w 2002 r. – w zakresie przedmiotowej nadbudowy – był inny od stanu obecnego. Świadczy o tym inna liczba i lokalizacja otworów okiennych w nadbudowanej części budynku w stosunku do liczby i lokalizacji okien uwidocznionych w inwentaryzacji. Z tego względu ustalenie przez organy daty powstania nadbudowy – części budynku w poziomie piętra na lata 40 – ste XX wieku, w oparciu o przedłożone przez aktualną właścicielkę zdjęcia oraz wyjaśnienia projektanta opracowującego dokumentację z 2002 r. należy uznać na niewystarczające. Powyższa okoliczność jako mająca istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, albowiem determinuje zastosowanie w sprawie właściwych przepisów prawa materialnego, powinna być szczególnie wnikliwie wyjaśniona. Takim wyjaśnieniem nie może być notatka urzędowa pracownika organu z przeprowadzonej z opracowującym dokumentację z 2002 r. rozmowy telefonicznej wskazująca, że mgr inż. arch. A. K. nie wykluczył, iż przy opracowywaniu inwentaryzacji przedstawił szczegółowo jedynie przedmiot projektu tj. parterowy ganek, natomiast pozostała część budynku w tej inwentaryzacji nie odzwierciedlała jego rzeczywistego stanu. Bezsprzecznie na organie spoczywa ciężar dowodu, w związku z tym to organ powinien wykazać się inicjatywą dowodową jeżeli jakiś aspekt stanu faktycznego wymaga dalszego wyjaśnienia. Wobec dowodów w postaci dokumentacji projektowej dotyczącej rozbudowy spornego budynku z lat 1938 oraz jego remontu i modernizacji z 2002 r. a także zarzutów małżonków S. utrzymujących, że samowolna nadbudowa miała miejsce w 2002 r. lub po tej dacie, niezbędne było przesłuchanie A. K. w charakterze świadka i wyjaśnienie kwestii inwentaryzacji oraz podstaw do odstąpienia odzwierciedlenia w niej rzeczywistego stanu budynku. Nadto należy zauważyć, że sam ogląd załączonych do akt administracyjnych fotografii dostarczonych przez P. J., nie pozwala na kategoryczne stwierdzenie, czy znajdujący się na nich obiekt to budynek obecnie stanowiący jej własność. Organy bezkrytycznie przyjęły twierdzenia P. J. uznając, że przedstawiają one budynek mieszkalny na działce nr 982 przy ul. K. w S. i że zostały wykonane w latach 40 –tych. Tymczasem organy powinny sprawdzić i zweryfikować te okoliczności choćby poprzez przesłuchanie innych osób, które poza P. J. mogłyby je potwierdzić. Nie podejmując wymienionych wyżej czynności organy nie zgromadziły materiału dowodowego, który pozwoliłby na dokonanie prawidłowych ustaleń mających istotne znaczenie w sprawie, czym naruszyły art. 7, 77 § 1, 107 § 3 kpa. Rozpoznając sprawę ponownie organ kierując się stanowiskiem Sądu powinien przeprowadzić postępowanie zgodnie z wymogami procedury administracyjnej, a w szczególności przesłuchać w charakterze świadka A. K. oraz inne osoby, które swoimi zeznaniami umożliwiłyby organowi ustalenie daty powstania spornej nadbudowy. Dopiero po uzupełnieniu materiału dowodowego organ powinien dokonać analizy i oceny zgromadzonych w sprawie dowodów, a następnie przedstawić swoje stanowisko w uzasadnieniu podjętej decyzji. Wymienione wyżej naruszenia prawa procesowego, jako że miały istotny wpływ na wynik sprawy, spowodowały konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Ponieważ uchybienia te dotyczą także rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, Sąd uznał za niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy uchylenie także, w oparciu o art. 135 p.p.s.a., decyzji organu pierwszej instancji z dnia 14 grudnia 2016r. Orzeczenie o kosztach na które składały się: wpis od skargi w kwocie 500 zł, wynagrodzenie adwokata w kwocie 480 zł i opłata skarbowa od udzielonego adwokatowi pełnomocnictwa w kwocie 17 zł zawarte w pkt II wyroku oparto o przepis art. 200 p.p.s.a.