II SA/Ke 225/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 maja 2023 r. sprawy ze skargi K. J. na czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia 24 listopada 2021 r. w przedmiocie objęcia kwarantanną I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. na rzecz skarżącego K. J. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Ke 225/23 Uzasadnienie W dniu 24 listopada 2021 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny (PPIS) w S. objął K. J. kwarantanną na okres od 21 listopada do 3 grudnia 2021 r. z uwagi na kontakt z osobą zarażona wirusem SARS-Cov-2. Czynność tę zakwestionował K. J. wnosząc 2 lutego 2022 r. skargę do tut. Sądu i zarzucając naruszenie art. 52 ust. 1-3 Konstytucji RP, art. 2 Protokołu nr 4 z dnia 16 września 1963 r. do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez ograniczenie wolności poruszania się o terytorium RP i swobody opuszczania terytorium RP bez podstawy ustawowej. Wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, uznanie uprawnienia do swobodnego poruszania się po terytorium RP i swobodnego opuszczania terytorium RP w dniu 24 listopada 2021 r, a nadto o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że zgodnie z danym zawartymi w Systemie Ewidencji Państwowej Inspekcji Sanitarnej (SEPIS) 24 listopada 2021 r. pracownica Państwowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej (PSSE) A. P. podjęła o godz. 7:54 zgłoszenie w celu opracowania. O godz. 8:29 rozwiązała zgłoszenie, podając w komentarzu, że poinformowała o nałożeniu obowiązkowej kwarantanny na uczniów wskazanych w zgłoszeniu Dyrektora II LO w S . O godz. 11:26 A. P. wpisała w SEPIS, że po otrzymaniu informacji od Dyrektora II LO kwarantanna została zdjęta. W toku postępowania skargowego przed Świętokrzyskim Wojewódzkim Państwowym Inspektorem Sanitarnym w Kielcach okazało się, że osoba wskazana przez Dyrektora II LO jako zarażona wirusem SARS-Cov-2, z którą skarżący miał kontakt 23 listopada 2021 r., nie widnieje w systemie Ewidencji Wjazdu do Polski (EWP) jako osoba z pozytywnym wynikiem badania laboratoryjnego w kierunku ww. choroby. W systemie EWP przy dacie 24 listopada 2021 r. godz. 7:17 widnieje w odniesieniu do tej osoby zapis "wynik negatywny". "Zdjęcie" kwarantanny 24 listopada 2021 r. o godz. 11:26 nastąpiło na skutek interwencji skarżącego. Bezpodstawna kwarantanna trwała więc 3 godz. i 10 minut. W jej rezultacie skarżący utracił możliwość udziału w próbnym egzaminie dojrzałości oraz swobodnego poruszania się po terytorium RP i swobodę opuszczania terytorium RP. Zgodnie ze stanowiskiem skarżącego bezpodstawne objęcie kwarantanną na podstawie § 7 ust. 3 rozporządzenia z dnia 25 lutego 2021 r. w sprawie chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych oraz obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego było wynikiem braku weryfikacji z systemu EWP. Zdaniem skarżącego, czynność objęcia kwarantanną stanowi czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ("Ppsa"). Termin do wniesienia skargi nie został uchybiony, ponieważ skarżący dopiero 23 stycznia 2022 r. dowiedział się z rozstrzygnięcia Świętokrzyskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (ŚPWIS) w Kielcach, że nałożenie kwarantanny nastąpiło w formie czynności materialno-technicznej a nie decyzji. W rozmowie telefonicznej 24 listopada 2021 r. pracownica PSSE S. przekonywała, że wydaje ustną decyzję administracyjną. W związku z zakończeniem czynności odwoławczych oraz wnioskiem do Rzecznika Praw Obywatelskich, zdaniem skarżącego termin 30-dniowy należy liczyć od 23 stycznia 2022 r. W odpowiedzi na skargę PPIS w S. wniósł o jej odrzucenie z powodu uchybienia terminu. Według organu termin do wniesienia skargi w niniejszej sprawie upłynął, stosownie do treści art. 53 § 2 Ppsa, 24 grudnia 2021 r. W rozmowie telefonicznej 24 listopada 2021 r. skarżący został poinformowany, że decyzji się nie wydaje. Odnosząc się merytorycznie do zarzutów skargi organ potwierdził, ze kwarantanna została nałożona na skarżącego niesłusznie, ponieważ w istocie nie miał on kontaktu z osobą chorą na Covid-19. Nałożenie kwarantanny nastąpiło na skutek zgłoszenia Dyrektora II LO w S., umieszczonego w systemie SEPIS 23 listopada 2021 r. o godz. 20:56, o konieczności objęcia kwarantanną kilku uczniów z powodu kontaktu z chorą na Covid-19 uczennicą. Organ nie sprawdził w systemie, czy osoba wskazana w zgłoszeniu była faktycznie zakażona. W tym przypadku okazało się, że ta osoba nie była zakażona. Kwarantanna została zniesiona niezwłocznie po wyjaśnieniu sprawy. Jak podkreślił PPIS w S., od początku stanu zagrożenia epidemicznego, a następnie stanu epidemii, do 28 lutego 2022 r. organ nałożył kwarantannę na 21.240 osób. Błędne nałożenie kwarantanny miało miejsce tylko jeden raz. Postanowieniem z 3 sierpnia 2022 r., sygn. II SA/Ke 104/22, tut. Sąd odrzucił skargę K. J. uznając, że została wniesiona po upływie terminu określonego w art. 53 § 2 Ppsa. Postanowienie to, na skutek zażalenia skarżącego, zostało uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 9 lutego 2023 r., sygn. II GZ 17/23. W uzasadnieniu NSA stwierdził, że w niniejszej sprawie nie było podstaw do odrzucenia skargi, z uwagi na zastosowanie art. 53 § 2 zd. drugie Ppsa. Zgodnie z tym przepisem sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. NSA wskazał, że skarżący o obowiązku objęcia kwarantanną został zawiadomiony jedynie w rozmowie telefonicznej, w której dowiedział się o wydaniu przez organ decyzji ustnej w tym przedmiocie. Już w tej samej dacie, tj. 24 listopada 2021 r. wniósł odwołanie od decyzji PPIS w przedmiocie skierowania go na kwarantannę. W wyniku jego rozpoznania organ stwierdził niedopuszczalność odwołania. Następnie skarżący, w celu zakwestionowania zasadności nałożonej kwarantanny, korzystał ze wszystkich dostępnych środków prawnych, składając kolejno: skargę na PPIS i pracownika PSSE w S. do ŚPWIS w Kielcach; wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji; odwołanie od decyzji; wniosek do Rzecznika Praw Obywatelskich; propozycję ugodowego zakończenia sprawy ugodowe zakończenie sprawy oraz skargę do WSA. W świetle przedstawionych działań skarżącego, w ocenie NSA nie sposób było uznać jego postawy za bierną, w której do uchybienia terminu złożenia właściwego środka zaskarżenia dochodzi na skutek zaniechania obrony własnych praw. Zasadnie także skarżący powołał się na brak pouczenia go przez organ o terminie i sposobie wniesienia skargi. Z różnorodności składanych przez stronę środków odwoławczych w niniejszej sprawie, wobec braku pouczenia skarżącego o właściwym i jedynym możliwym środku zaskarżenia, z którego należało na ówczesnym etapie postępowania skorzystać, nie można zaś czynić stronie zarzutu wadliwości podejmowanych działań, a tym bardziej winy w uchybieniu terminowi do złożenia skargi do sądu administracyjnego. NSA uznał, że w sytuacji, gdy skarżący w postępowaniu przed organem administracji miał wątpliwość co do tego, czy objęcie go kwarantanną nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, czy też czynności materialno-technicznej organu, z jakiego trybu zaskarżenia powinien skorzystać w przypadku niezgadzania się tą czynnością oraz w sytuacji, gdy nie był pouczony przez organ o prawie, terminie i trybie zaskarżenia przedmiotowej czynności, to nie sposób przypisać mu zawinionego działania w złożeniu skargi z przekroczeniem ustawowego terminu. W konsekwencji NSA stwierdził, że skarżący dostatecznie uprawdopodobnił okoliczności wskazujące na brak winy w uchybieniu terminu do wniesienia skargi w rozpoznawanej sprawie. Po powrocie akt z NSA sprawa ze skargi K. J. została zarejestrowana pod sygn. II SA/Ke 225/23. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest czynność objęcia skarżącego kwarantanną z uwagi na jego kontakt z osobą zarażoną wirusem SARS-Cov-2. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej "Ppsa", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd w rozpoznawanej sprawie podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w postanowieniu z 11 października 2022 r., sygn. II GSK 1146/22, zgodnie z którym rozstrzygnięcie prowadzące do objęcia kwarantanną podlega kognicji sądu administracyjnego niezależnie od tego czy powinno to nastąpić w formie decyzji administracyjnej czy czynności materialnotechnicznej. Instytucja kwarantanny została wyczerpująco uregulowana w ustawie z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2021 r., poz. 2069 ze zm.), dalej jako "ustawa epidemiczna". Zgodnie z art. 33 ust. 1 tej ustawy, państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny może, w drodze decyzji, nałożyć na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, obowiązki określone w art. 5 ust. 1, w tym poddanie się kwarantannie (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f). Stosownie do treści art. 32 ust. 1 cyt. ustawy, w przypadku uzyskania danych lub innych informacji o podejrzeniach lub przypadkach zakażeń, zachorowań lub zgonów z powodu choroby zakaźnej państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny, kierując się opartą na wiedzy medycznej własną oceną stopnia zagrożenia dla zdrowia publicznego oraz wytycznymi państwowego inspektora sanitarnego wyższego stopnia, niezwłocznie weryfikuje uzyskane informacje, przeprowadza dochodzenie epidemiologiczne, a następnie, w razie potrzeby, podejmuje czynności mające na celu zapobieganie oraz zwalczanie szerzenia się zakażeń i zachorowań na tę chorobę zakaźną. W ust. 2 wskazano, że dane i informacje, o których mowa w ust. 1, uzyskuje się na podstawie: 1) zgłoszeń, o których mowa w art. 27 ust. 1 i 8 oraz art. 29 ust. 1 pkt 1; 2) danych uzyskanych z indywidualnego nadzoru epidemiologicznego; 3) danych przekazanych przez punkty kontaktowe wspólnotowych i międzynarodowych systemów wczesnego ostrzegania; 4) danych i informacji pochodzących z innych źródeł, w szczególności dotyczących ognisk epidemicznych zakażeń i zachorowań na chorobę zakaźną. Na podstawie § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 lutego 2020 r. w sprawie zakażenia koronawirusem SARS-CoV-2 (Dz.U. poz. 325), zakażenie koronawirusem SARS-CoV-2 zostało objęte przepisami o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Podstawę do wykrywania i diagnozowania przypadków ww. zakażenia stanowią wyniki badań laboratoryjnych wykonanych metodą RT-PCR przekazywane następnie do systemu teleinformatycznego Ewidencji Wjazdów do Polski (EWP), który został udostępniony przez jednostkę podległą ministrowi właściwemu do spraw zdrowia właściwą w zakresie systemów informacyjnych ochrony zdrowia, tj. Centrum e-Zdrowia (CeZ). System ten integruje dane o osobach chorych i zakażonych z innymi danymi, m.in. o osobach przebywających w kwarantannie oraz izolacji, o zleceniach badań wystawianych przez lekarzy. Zgodnie z kolejnymi rozporządzeniami Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, dane o dodatnich wynikach testów w kierunku SARS-CoV-2 są przetwarzane w systemie EWP. W oparciu o art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy epidemicznej wydane zostało, obowiązujące w dacie podjęcia zaskarżonej czynności, rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021 r., poz. 861 ze zm.). Przepis § 5 ust. 1 tego rozporządzenia stanowił, że w przypadku objęcia przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2, izolacją albo izolacją w warunkach domowych, informację o tym umieszcza się w systemie teleinformatycznym, o którym mowa w § 2 ust. 4 pkt 1. Decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się. Zgodnie z § 5 ust. 2 cyt. rozporządzenia, informacja o objęciu osoby kwarantanną, izolacją albo izolacją w warunkach domowych może być przekazana tej osobie ustnie, za pośrednictwem systemów teleinformatycznych lub systemów łączności, w tym przez telefon. Okoliczność, że w niniejszej sprawie skarżący został 24 listopada 2021 r. objęty kwarantanną niesłusznie, jest w sprawie bezsporna. Przyznał to wyraźnie sam organ, wskazując, że nie zweryfikował odpowiednio zgłoszenia od Dyrektora II LO w S . W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie osoba uznana za źródło ewentualnego zakażenia dla skarżącego otrzymała ujemny wynik badania w kierunku SARS-Cov-2, o czym informacja została zamieszczona w systemie EWP 24 listopada 2021 r. o godz. 7:17. PPIS przed nałożeniem kwarantanny nie sprawdził w systemie (chociaż z oczywistych względów powinien takie działania podjąć), czy osoba wskazana w zgłoszeniu jako chora, faktycznie była zarażona wirusem SARS-CoV-2. W rezultacie doszło do bezpodstawnego objęcia skarżącego kwarantanną na podstawie § 5 ust. 1-2 rozporządzenia z 6 maja 2021 r. Niezależnie od powyższego należy wskazać, że w orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym wprowadzone w § 5 ust. 1 zd. drugie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, odstępstwo od ustawowej zasady nakładania obowiązku poddania się kwarantannie na podstawie decyzji administracyjnej nie mieści się w zakresie pojęcia ustanowienia obowiązku poddania się kwarantannie użytego w art. 46a i art. 46b pkt 5 ustawy epidemicznej. Podnosi się, że zmiana zasadniczej konstrukcji ustawowej realizującej funkcje gwarancyjne – w tym wypadku polegająca w istocie na wprowadzeniu, nieznanej dotychczas ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, instytucji "kwarantanny ex lege" – wymagała zmiany regulacji ustawowej, a nie wprowadzenia takiej instytucji w drodze aktu podustawowego (por. wyroki WSA: w Poznaniu z 25 lutego 2022 r., sygn. IV SA/Po 1022/21; w Olsztynie z 20 kwietnia 2022 r. sygn. II SA/Ol 192/22; w Łodzi z 27 kwietnia 2022 r. sygn. III SA/Łd 8/22). Rozstrzygnięcie powyższej kontrowersji w realiach rozpoznawanej sprawy nie ma jednak wpływu na jej wynik. Objęcie kwarantanną było bowiem w niniejszej sprawie nieuzasadnione, ponieważ osoba uznana za źródło ewentualnego zakażenia dla skarżącego otrzymała ujemny wynik badania w kierunku SARS-Cov-2. W tym stanie rzeczy należało stwierdzić, że zaskarżona czynność materialno-techniczna naruszała prawo, a zatem była bezskuteczna, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 146 § 1 Ppsa w punkcie I wyroku. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi w kwocie 200 zł rozstrzygnięto jak w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 Ppsa.