II SA/Ke 225/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Detka po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu G. S. od decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 3 listopada 2025 r. znak: IR.I.7840.9.4.2025 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: odrzucić sprzeciw. G. S. 18 marca 2026 r. wniosła sprzeciw od decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z 3 listopada 2025 r. uchylającej, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., decyzję nr 245/2025 Starosty Sandomierskiego z 12 września 2025 r. o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej P4 o nr SN3308B wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, tj. wewnętrzną linią zasilającą oraz kanalizacją techniczną, na działkach nr ewid. [...] i [...] w S. P. , i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie. Zaskarżona sprzeciwem decyzja nie została doręczona G. S., co przyznała strona skarżąca w uzasadnieniu sprzeciwu (pkt II – Termin do wniesienia sprzeciwu). Okoliczność ta została także potwierdzona przez Wojewodę Świętokrzyskiego (notatka urzędowa z 22 kwietnia 2026 r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Instytucja sprzeciwu od ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. stanowi odstępstwo od zasady, zgodnie z którą od ostatecznych decyzji administracyjnych przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Sprzeciw i postępowanie sądowe wywołane jego wniesieniem, uregulowane w rozdziale 3a działu III ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), ma charakter szczególny. Jego odrębność przejawia się zarówno w ograniczonym zakresie przedmiotowym, obejmującym wyłącznie jedną kategorię decyzji organu odwoławczego, jak i w specyficznych rozwiązaniach procesowych odróżniających je od postępowania ze skargi. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.u. z 2017 r. poz. 935) wprowadzenie instytucji sprzeciwu było podyktowane przede wszystkim względami ekonomiki procesowej, w szczególności potrzebą zwiększenia efektywności działania organów administracji publicznej oraz ograniczenia praktyki nadużywania decyzji kasatoryjnych przez organy odwoławcze. Zamierzeniem ustawodawcy było stworzenie szybszego i mniej sformalizowanego mechanizmu kontroli tego rodzaju rozstrzygnięć, eliminującego konieczność prowadzenia długotrwałego sporu co do zasadności uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Realizacji tego celu służy konstrukcja postępowania ze sprzeciwu, oparta na rozwiązaniach zapewniających jego sprawność i przyspieszony charakter. W szczególności ustawodawca wprowadził krótkie, zawite terminy procesowe. Zgodnie z art. 64c § 1 p.p.s.a. sprzeciw od decyzji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji skarżącemu, zaś organ administracji publicznej - stosownie do art. 64c § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. - przekazuje sprzeciw wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy sądowi w terminie czternastu dni od dnia jego otrzymania. Przyspieszony charakter tego trybu znajduje również potwierdzenie w art. 64d § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozpoznaje sprzeciw na posiedzeniu niejawnym w terminie trzydziestu dni od dnia jego wpływu. Jednocześnie ustawodawca ograniczył zakres podmiotowy i przedmiotowy postępowania, wyłączając stosowanie przepisów o uczestnikach postępowania (art. 64b § 3 p.p.s.a.) oraz zawężając zakres kontroli sądowej wyłącznie do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.), co oznacza, że sąd nie dokonuje oceny materialnoprawnych aspektów sprawy. Z art. 64a p.p.s.a. wynika, że uprawniona do wniesienia sprzeciwu jest strona niezadowolona z treści decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że uprawnienie do złożenia sprzeciwu przysługuje wyłącznie temu podmiotowi, którego za stronę uznał organ II instancji, co przejawia się m.in. w doręczeniu stronie decyzji kasacyjnej. W ocenie Sądu, badanie na etapie postępowania sądowego wywołanego sprzeciwem, czy podmiotowi wnoszącemu sprzeciw przysługuje status strony w znaczeniu materialnoprawnym w sytuacji, gdy podmiot ten nie został za stronę uznany przez organ II instancji, mijałoby się z celem tego postępowania i naruszałoby zakres sądowej kontroli w tego typu sprawach, przewidzianej w art. 64e p.p.s.a. Przypomnieć należy, że w sprawach sądowoadministracyjnych stronami są wyłącznie strona wnosząca sprzeciw i organ administracji, który wydał decyzję kasacyjną. W opisanej wyżej sytuacji rozstrzyganie materialnoprawnego uprawnienia podmiotu wnoszącego sprzeciw do bycia stroną postępowania administracyjnego, naruszałoby prawa pozostałych stron, które nie mogą brać udziału w postępowaniu sądowym z uwagi na treść art. 64b § 3 p.p.s.a. Dlatego w celu ustalenia czy sprzeciw złożyła osoba uprawniona Sąd sprawdza jedynie formalnoprawne aspekty statusu strony, a więc bada, czy doręczona jej została zaskarżona sprzeciwem decyzja kasacyjna. Legitymacja do wniesienia sprzeciwu ma zatem charakter formalny i jest powiązana z uczestnictwem w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest decyzja objęta tym środkiem zaskarżenia. W niniejszej sprawie jest bezsporne, że decyzja kasatoryjna z 3 listopada 2025 r. nie została doręczona skarżącej, albowiem organ odwoławczy nie objął jej kręgiem stron postępowania administracyjnego. Ustalenie kręgu stron postępowania stanowiło przy tym element rozstrzygnięcia przekazującego sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W tych okolicznościach brak doręczenia decyzji kasatoryjnej G. S. pozostaje konsekwencją przyjętej przez organ II instancji kwalifikacji procesowej skarżącej jako podmiotu, który na etapie postępowania odwoławczego nie został uznany za stronę. Wprawdzie w znajdującym się w aktach administracyjnych wykazie stron w postępowaniu organu I instancji G. S. została wymieniona, jednak w postępowaniu wywołanym sprzeciwem przedmiotem kontroli sądowej jest wyłącznie postępowanie odwoławcze zakończone decyzją kasatoryjną. W tym konkretnym przypadku w postępowaniu organu II instancji Gmina nie brała udziału i nie została jej doręczona decyzja objęta sprzeciwem. Jednocześnie z akt sprawy wynika, że w następstwie ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji, 2 marca 2026 r. została wydana decyzja, od której G. S. wniosła odwołanie, a organ odwoławczy decyzją z 26 marca 2026 r. umorzył postępowanie odwoławcze z uwagi na brak przymiotu strony po jej stronie. W postępowaniu sądowoadministracyjnym wszczętym skargą Gminy na ww. decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, która została zarejestrowana w tut. Sądzie pod sygn. akt II SA/Ke [...], możliwa będzie kontrola statusu G. S. jako strony w aspekcie materialnoprawnym. Powyższe dodatkowo potwierdza, że postępowanie ze sprzeciwu nie stanowi właściwego trybu do rozstrzygania kwestii legitymacji materialnoprawnej skarżącej, gdyż zagadnienie to podlega weryfikacji w innym, właściwym do tego postępowaniu. W konsekwencji sprzeciw wniesiony przez podmiot nieobjęty postępowaniem administracyjnym jako strona, któremu nie doręczono decyzji kasatoryjnej, jako wniesiony przez podmiot nieposiadający legitymacji z art. 64 § 1 p.p.s.a., podlegał odrzuceniu jako niedopuszczalny na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a.