II SA/Ke 227/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian,, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Suchenia, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 czerwca 2008r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] znak: [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 66 pkt 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 104 kpa nakazał M. S. wykonanie następujących obowiązków w terminie do dnia 20 marca 2008 r.: 1. obcięcie konstrukcji dachu wraz z pokryciem wystającym za obrys ściany budynku garażowego usytuowanego od strony działki o nr ewid. [...] (działka T. M.), położonej w Ś., gm. S. –Z., 2. zamontowanie rynien i rur spustowych przy połaci dachu, tak aby nie wykraczały poza lico przedmiotowej ściany, a wody były odprowadzane na własny teren nieutwardzony, 3. zamontowanie elementów uniemożliwiających zsuwanie się śniegu z połaci dachu. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożyła M. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Odwołująca się wskazała, że dach przedmiotowego budynku jest wyposażony w nieprzeciekające rynny, rury spustowe oraz elementy uniemożliwiające zsuwanie się śniegu z połaci dachu na posesję sąsiednią. M. S. podała, że budynek garażowy został zbudowany przez jej brata D.P., za zgodą T. M., przy czym dysponuje planami oraz wymaganymi pozwoleniami na budowę, zaś budynek garażowy usytuowany jest w takiej odległości od granicy, aby dach wraz z rynnami nie wykraczał poza granice nieruchomości. Skarżąca podkreśliła, że D. P. wybudował budynek garażowy w granicach działki, zaś odsunięcie lokalizacji ściany budynku sąsiadującej z posesją T. M. nastąpiło, gdyż planowano zbudować dach dwuspadowy, tak aby budynek nie przekraczał granic posesji. M. S. wskazała, że T.M. przez wiele lat nie wnosił do lokalizacji budynku żadnych zastrzeżeń. Ponadto z uwagi na częste doglądanie konstrukcji oraz stanu dachu do chwili obecnej nie występowały żadne zagrożenia osunięcia się śniegu, czy też zalania posesji sąsiedniej. Rozpatrując powyższe odwołanie, Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i nakazał M. S. wykonanie w terminie do 30 maja 2008 r. zabezpieczenia drewnianych otwartych elementów dachu (wystających poza lico ściany północnej) w budynku garażowym położonym na działce o nr ewid. [...] w Ś., gm. S. –Z., tj. nadanie drewnianym elementom tego budynku właściwości materiału niepalnego bądź trudno zapalnego, w celu zapewnienia ograniczenia rozprzestrzeniania ognia i pożaru na sąsiednie budynki, poprzez zastosowanie dostępnego na rynku impregnatu ogniochronnego do drewna, przeznaczonego do zabezpieczenia ogniochronnego oraz wymianę rynien i rur spustowych przy budynku garażowym. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy ustalił, że na skutek interwencji T. M. organ I instancji przeprowadził w dniu 16 kwietnia 2007r. oględziny budynku garażowego znajdującego się na działce o nr ewid. [...] położonej w Ś. gm. S.-Z. W trakcie oględzin ustalono, iż na wskazanej działce znajduje się parterowy budynek garażowy o murowanych ścianach i dwuspadowym dachu pokrytym blachą ocynkowaną o wymiarach 7,0m x 27,60 m usytuowany w odległości 0,7m od linii ogrodzenia z sąsiednią działką. W trakcie oględzin M. S. oświadczyła, że przedmiotowy budynek został wykonany w 1994r. Odnosząc się do powyższych ustaleń T. M. wyjaśnił, iż pozwolenie na budowę przedmiotowego budynku opiewało na jego usytuowanie w odległości 7m od granicy z sąsiednią działką, podczas gdy budynek ten został wybudowany w odległości 0,45m w latach 1995-1996r. Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że z ustaleń organu I instancji dokonanych na podstawie wyjaśnień i dokumentów z Urzędu Gminy wynika, iż w dniu [...] Wójt Gminy wydał decyzję, udzielającą D. P. pozwolenia na budowę szopo-garażu na działce nr [...] położonej w Ś., zaś przedmiotowy budynek powinien posiadać wymiary 6,25m x 27,315m i być usytuowany bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią oraz posiadać dach jednospadowy ze spadkiem na działkę inwestora. Organ I instancji ustalił również, że przedmiotowy budynek został wybudowany po roku 1994. Organ II instancji podkreślił, że na budowę budynku garażowego inwestor otrzymał stosowne pozwolenie, natomiast w trakcie budowy dokonano zmiany jego lokalizacji w stosunku do granicy z działką T. M. oraz poszerzono budynek o 0,75m i zwiększono jego długość o 0,285m, a także wykonano dach dwuspadowy zamiast jednospadowego. Organ odwoławczy podał, że w dniu 8 listopada 2007r. przeprowadzono kontrolę na przedmiotowej działce, w trakcie której stwierdzono nieszczelność oraz przeciekanie wody opadowej przy rynnie budynku gospodarczego od strony działki T. M. W dniu 4 listopada 2007r. T. M. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wydanie M. S. nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku garażowego. Decyzją z dnia [...], organ I instancji odmówił wydania M. S. nakazu rozbiórki budynku garażowego usytuowanego na działce nr ewid. [...] (od strony działki T. M.) położonej w m. Ś. gm. S.-Z. uzasadniając, że stwierdzone odstępstwa od pozwolenia na budowę nie dają podstaw do wydania decyzji nakazującej jego rozbiórkę. Organ II instancji wskazał, że w dniu 27 lutego 2008r,. po uzgodnieniu z organem II instancji, pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego przeprowadzili kontrolę rynien odprowadzających wody opadowe z połaci dachu usytuowanej od strony działki T. M., w trakcie której stwierdzono, że przy połaci dachu od strony działki T. M. są zamontowane rynny i rury spustowe w dolnych częściach przebarwione, stwierdzono także przeciekanie wody. Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że w niniejszej sprawie organ I instancji zasadnie zastosował przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z treścią cyt. przepisu, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Organ odwoławczy wyjaśnił, że stwierdzenie nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu przez właściwy organ powinno zostać udokumentowane wynikami kontroli jego stanu technicznego. Protokół kontroli z dnia 8 listopada 2007r. potwierdził, że rynny przy budynku garażowym są nieszczelne oraz, że przecieka z nich woda opadowa. Przytaczając treść wyroku NSA w sprawie o sygn. akt IV SA 1103/99, organ II instancji wskazał, że organ nadzoru budowlanego może uznać za nieodpowiedni stan techniczny wówczas, gdy ujawniony stan obiektu narusza wymagania wynikające z obowiązujących przepisów i tylko w takim przypadku organ nadzoru budowlanego może nałożyć obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W przekonaniu organu odwoławczego, decyzja organu I instancji musiała ulec reformacji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. W celu doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami, w tym przepisami bezpieczeństwa pożarowego niezbędne jest m.in. zapewnienie w razie pożaru ograniczenia rozprzestrzeniania ognia i pożaru na sąsiednie budynki, o czym stanowi przepis § 207 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przy drewnianych elementach tego budynku ograniczenie rozprzestrzeniania ognia i pożaru można uzyskać jedynie przez nadanie tym drewnianym elementom właściwości materiału niezapalnego bądź trudno zapalnego. Zbędne natomiast pozostaje obcinanie konstrukcji dachu wystającej poza lico ściany budynku. Niezasadnie również nakazano w decyzji organu I instancji zamontowanie elementów uniemożliwiających zsuwanie się śniegu z połaci dachu, gdyż takie elementy istnieją już na dachu. W celu zabezpieczenia przed zalewaniem terenu działki T.M., M. S. musi wykonać obowiązek wymiany istniejących zniszczonych rynien i rur spustowych przy budynku garażowym, tak aby wody były odprowadzane na własny teren nieutwardzony. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach T. M., zarzucając, że zaskarżona decyzja jest zła i nie może być przez niego zaakceptowana. Skarżący wskazał, że przedmiotowe rozstrzygnięcie jest stronnicze, gdyż dotyczy jedynie budynku M. S., nie uwzględnia natomiast skutków jakie wywołuje. Przedmiotowy budynek został wzniesiony niezgodnie z zasadami sztuki budowlanej i bezpieczeństwa powodując, że T. M. nie może swobodnie korzystać ze swojej działki budowlanej. Autor skargi podał, że niniejszy garaż został wybudowany w latach 1995-1996, zaś inwestor uzyskał komplet dokumentów i pozwolenie na budowę, lecz w trakcie budowy dokonał istotnych zmian mających negatywne skutki. Wbrew zaleceniom, D. P. zmienił wymiary oraz usytuowanie budynku- budynek odsunięty jest od granicy o 45 cm, ściana wzdłuż granicy i ściana północna miały istnieć jako ściany oddzielenia przeciwpożarowego, tj. miały być wyższe o minimum 30 cm i nie zawierać otworów, ponadto wbrew ustaleniom, wybudowano dwuspadowy dach oraz inne niż uprzednio projektowane ściany- w ścianie północnej znajduje się otwór okienny, podczas gdy projektowany był dach jednospadowy ze spadkiem w kierunku własnego podwórka. T. M. wyjaśnił, że w latach 2003- 2005 dobudował swoje budynki gospodarcze do ściany przedmiotowego budynku, jednakże na skutek zmian dokonanych w trakcie budowy budynku garażu na działce o nr ewid. 1038, należące do autora skargi budynki gospodarcze zawaliły się z powodu osuwania się śniegu z wyższego dachu sąsiedniego garażu. Skarżący zarzucił, że rynny garażu należącego do M. S. wystają 5 cm nad jego działką, a co więcej przeciekają. Właścicielka nie reagowała na jego interwencje, a z uwagi na fakt, że zamieszkuje w C. nie ma możliwości doglądania i usuwania śniegu z dachu. T. M. wskazał, że gdy odbuduje swoje budynki gospodarcze, na dachu przedmiotowego garażu będą się gromadzić zaspy śniegu, a z uwagi na fakt, że budynek M. S. ma okap i rynny, woda będzie lać się po murze odbudowanych budynków zalewając je. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, należy stwierdzić, że skarga jest zasadna, ale nie z przyczyn, jakie w niej wskazano. Jako podstawa prawna reformatoryjnej decyzji wydanej w sprawie przez Inspektora Nadzoru Budowlanego, został wskazany przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Wbrew nakazowi wynikającemu z treści art. 107 § 3 kpa (który zobowiązuje do powołania w treści decyzji pełnej podstawy prawnej), nie został natomiast wskazany w podstawie prawnej tej decyzji przepis prawa materialnego, będący podstawą merytorycznego, reformatoryjnego rozstrzygnięcia przez organ II instancji. Skoro bowiem treścią zaskarżonej decyzji było orzeczenie co do istoty sprawy, to konieczne było powołanie materialnoprawnej podstawy takiego rozstrzygnięcia. Przepis mogący, co do zasady, stanowić taką podstawę, tj. art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. Nr 156/06 poz. 1118 ze zmianami), został natomiast wskazany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przez co zasygnalizowane naruszenie przepisów postępowania nie mogło mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, a więc i – gdyby było jedynym – nie mogłoby spowodować uchylenia zaskarżonej decyzji. Przywołany przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego stanowi, że w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Przepis ten znajduje się w rozdziale 6 tej ustawy dotyczącym utrzymania obiektów budowlanych. Stosownie do treści art. 61 Prawa budowlanego, obowiązki dotyczące utrzymywania i użytkowania obiektów budowlanych obciążają właściciela lub zarządcę obiektu. W związku z tym również nakazy o jakich mowa w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego mogą być kierowane do właściciela lub zarządcy obiektu. Jeżeli właścicieli jest więcej niż jeden, a nie został wyznaczony zarządca, to nakaz taki musi być skierowany do wszystkich współwłaścicieli. W niniejszej sprawie organy administracji obu instancji nie poczyniły żadnych ustaleń co do osoby lub osób, będących właścicielami przedmiotowego obiektu budowlanego. Nie ustaliły też aby został ustanowiony zarządca nieruchomości zabudowanej przedmiotowym garażem. Z akt sprawy wynika natomiast, że właścicielem nieruchomości położonej w Ś., gm. S.-Z., oznaczonej numerem [...], na której zlokalizowany jest przedmiotowy obiekt budowlany, był od 24 stycznia 1994 r. brat M. S.– D. P. (kserokopia wypisu aktu notarialnego Rep. A Nr 447/94 w aktach organu II instancji). W aktach sprawy znajduje się również oświadczenie M.S., z którego wynika, że przejęła ona całe gospodarstwo rolne po zmarłym w 2001 r. bracie D. P. Nie wynika natomiast znikąd, w jakim trybie doszło do przejęcia tego gospodarstwa przez M. S., ani też nie zostały dołączone do akt sprawy dokumenty potwierdzające taką domniemaną okoliczność. Nie wiadomo w szczególności, czy nastąpiło to w trybie dziedziczenia, czy może w trybie czynności prawnej dokonanej jeszcze za życia D. P. Jeżeli w trybie dziedziczenia to należy pamiętać, że fakt nabycia spadku po D. P. musi być potwierdzony postanowieniem sądu o stwierdzeniu nabycia spadku. Brak wskazanych ustaleń koniecznych do rozstrzygnięcia sprawy stanowi naruszenie ogólnej zasady postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 7 kpa. To naruszenie przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ w razie ustalenia, że właścicielami nieruchomości na której stoi przedmiotowy budynek garażowy są inne niż M. S. osoby, nakaz o jakim mowa w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego musi być nałożony na wszystkie takie osoby. Wszyscy też ewentualni współwłaściciele tej nieruchomości muszą być stronami postępowania prowadzonego w trybie powołanego przepisu (por. wyrok NSA we Wrocławiu z dnia 14 maja 1996 r., SA/Wr 2096/95, Prok.i Pr. 1997/6/45). Organ nadzoru budowlanego II instancji dopuścił się również dalszych naruszeń przepisów postępowania. Zastosowany w sprawie przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, przewiduje możliwość nałożenia nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w przypadku wykazania, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku. Powołując w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji te tylko przepisy, organ II instancji stwierdził, że protokół z kontroli przeprowadzonej w dniu 8 listopada 2007 r. potwierdził, iż przedmiotowy obiekt budowlany znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym, w związku z czym w celu doprowadzenia przedmiotowego budynku do zgodności z obowiązującymi przepisami, w tym przepisami bezpieczeństwa pożarowego, niezbędne było zapewnienie ograniczenia rozprzestrzeniania ognia i pożaru na sąsiednie budynki, o czym stanowi przepis § 207 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przytaczanego dalej jako rozporządzenie w sprawie warunków technicznych (Dz. U. Nr 75/2002 poz. 690 ze zmianami). Jak z tego uzasadnienia widać, organ nakładając obowiązki usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości zastosował w istocie przepis art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, którego ani w sentencji decyzji, ani też w jej uzasadnieniu w ogóle nie powołał. Kolejne naruszenie przepisów postępowania, którego dopuścił się organ II instancji dotyczy nieprecyzyjnego i dwuznacznego sformułowania obowiązków nałożonych w celu zapewnienia ograniczenia rozprzestrzeniania ognia i pożaru na sąsiednie budynki. INB nakazał wykonanie w terminie do 30 maja 2008 r. zabezpieczenia drewnianych otwartych elementów dachu przedmiotowego budynku (wystających poza lico ściany północnej), tj. nadania drewnianym elementom tego budynku właściwości materiału niepalnego bądź trudno zapalnego, w celu zapewnienia ograniczenia rozprzestrzeniania ognia i pożaru na sąsiednie budynki. Takie sformułowanie uniemożliwia jednoznaczne stwierdzenie, czy nakazane zabezpieczenie dotyczy tylko tych drewnianych elementów dachu przedmiotowego budynku, które wystają poza lico ściany północnej, czy też wszystkich drewnianych elementów tego budynku, czy też może wszystkich drewnianych elementów dachu tego budynku. Ponieważ decyzja nakładająca na stronę wykonanie określonych obowiązków musi nadawać się do wykonania, jej sformułowanie w sposób uniemożliwiający jednoznaczne określenie zakresu tych obowiązków narusza ogólną zasadę postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 8 kpa. To naruszenie przepisów postępowania ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wskazany brak precyzji w sformułowaniu decyzji sprawia, że nie wiadomo jaka jest jej treść we wskazanej części. Odnosząc się do zasadniczego zarzutu skargi dotyczącego odstąpienia przez inwestora przedmiotowego garażu i jego poprzedniego właściciela, D. P., od warunków udzielonego pozwolenia na budowę należy stwierdzić, że nie mógł on mieć wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Postępowanie zakończone kontrolowaną decyzją toczyło się bowiem w trybie przepisów art. 61 i n. Prawa budowlanego dotyczących utrzymania obiektów budowlanych. Natomiast kwestia istotnych odstępstw od warunków udzielonego pozwolenia na budowę nie podlega badaniu w niniejszej sprawie, lecz w osobnym postępowaniu dotyczącym etapu realizacji inwestycji. Ubocznie tylko można dodać, że postępowania takie dotyczące wskazanych w skardze odstępstw od warunków udzielonego pozwolenia na budowę – zostało przeprowadzone i doszło w jego toku do wydania decyzji odmawiającej wydania M. S. nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku garażowego. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c u.p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Zgodnie natomiast z treścią art. 135 u.p.p.s.a. Sąd uchylił również poprzedzającą zaskarżony akt decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Została ona bowiem wydana w toku postępowania prowadzonego w granicach sprawy, której dotyczy skarga, a wskazane wyżej naruszenie prawa dotyczące braku ustaleń co do osoby lub osób, na które mogą być w sprawie nałożone obowiązki w trybie art. 66 Prawa budowlanego, dotyczyły również postępowania prowadzonego przez organ I instancji. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji, w oparciu o stosowne dokumenty urzędowe ustali na wstępie, kto jest właścicielem nieruchomości, na której położony jest przedmiotowy budynek. W razie stwierdzenia, że są nimi inne jeszcze, oprócz M. S. osoby, zapewni im wszystkim udział w postępowaniu. W przypadku stwierdzenia istnienia wskazanych w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego nieprawidłowości, organ ten nałoży jednoznacznie sformułowane i mające oparcie w szczegółowych przepisach prawa obowiązki na wszystkich współwłaścicieli tej nieruchomości. Swoje rozstrzygnięcie organ ten wyda mając na względzie wszystkie przedstawione wyżej uwagi i eliminując dotychczasowe naruszenia prawa, a także należycie je uzasadni pamiętając o treści art. 107 § 3 kpa. Orzeczenie zawarte w punkcie II wyroku oparte zostało na przepisie art. 152 u.p.p.s.a.