II SA/Ke 228/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kuchta (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk- Moskal, Protokolant Asystent sędziego Dorota Pawlicka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 maja 2007r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji w części odmawiającej przyznania dodatkowej pomocy w kwocie 392 zł; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja w części opisanej w punkcie I wyroku nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy wydaną z upoważnienia Wójta Gminy Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. decyzję z dnia [...] w sprawie udzielenia K. S. pomocy w postaci zasiłku celowego w ramach programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenie skutków suszy w wysokości 1000,00 zł jednorazowo i odmowy przyznania zwiększenia o 392,00 zł. zasiłku celowego. W motywach swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż wnioskiem z dnia 15 września 2006r. K. S. zwrócił się do Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w S. o przyznanie zasiłku celowego w kwocie 1000,00 zł., zwiększonego o 392,00 zł z racji utrzymywania bydła i poniesienia szkód w uprawach rolnych i w użytkach zielonych spowodowanych suszą w 2006r., które przekroczyły średnio 30 %. Organ I instancji uznał, iż K. S. spełnia wymogi określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz. U. nr 155, poz. 1109) i decyzją z dnia 15 listopada 2006r. udzielił mu pomocy w kwocie 1000,00 zł., odmawiając dodatkowej pomocy w kwocie 392,00 zł. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że ze względu na spełnienie przez wnioskodawcę warunków określonych w § 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 29.08.2006r. przyznano pomoc w kwocie 1000 zł, jednocześnie z powodu nie wystąpienia strat w użytkach zielonych, nie przysługuje zwiększenie zasiłku celowego o 392,00 zł. Odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł K. S., wskazując, iż decyzją tą bezpodstawnie nie przyznano mu dodatkowej pomocy w kwocie 392,00 zł. z powodu nie podania do protokołu strat w użytkach zielonych na powierzchni 2,30 ha, które on sam oszacował na 75 %. Dokonując prawnej i merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż decyzja z dnia [...] została wydana bez naruszenia przepisów § 5 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy oraz art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). Kolegium zwróciło uwagę na treść sporządzonego w dniu 4.08.2006r. w obecności K. S. protokołu komisji powołanej przez Wojewodę szacującej skutki suszy na terenie gospodarstwa rolnego. W protokole tym zarówno komisja , jak i K. S. zgodnie stwierdzili, że nie było zniszczeń upraw na użytkach zielonych spowodowanych suszą, a do odwołania nie zostały załączone żadne dowody na potwierdzenie faktu wystąpienie szkód w użytkach zielonych na powierzchni 2,30 ha, w wysokości przekraczającej 75 %. Skargę na decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł K. S., podnosząc, iż w jego gospodarstwie rolnym wystąpiły straty w użytkach zielonych, czego potwierdzeniem było złożenie przez niego ,,materiału źródłowego" w dniu 4.08.2006r. Skarżący podniósł ponadto, iż protokół z oceny gospodarstwa rolnego dotkniętego suszą podpisał jeszcze przed jego wypełnieniem. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269) zadaniem sądu administracyjnego jest sprawowanie kontroli zaskarżonych aktów i czynności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem obowiązującym w dniu ich wydania, nie zaś ocena ich pod względem słuszności i celowości, bądź zasad współżycia społecznego. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei stosownie do art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a, decyzja (lub postanowienie) podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi: - po pierwsze, naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, - po drugie, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, - po trzecie, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd stwierdził, że w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia prawa procesowego, które stanowi podstawę uwzględnienia skargi z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 ust. 1 c ustawy p.p.s.a. Tym samym, kwestionowana przez skarżącego decyzja budzi zastrzeżenia z punktu widzenia jej legalności. Na wstępie rozważań prawnych wskazać należy, iż kwestię udzielania i wysokości pomocy społecznej rodzinom rolniczym, których gospodarstwa rolne zostały dotknięte suszą w 2006r. reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz. U. Nr 155, poz. 1109), zwane dalej rozporządzeniem, wydane z upoważnienia zawartego w art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593, z późn. zm.). Podkreślić trzeba, iż przedmiotową pomoc przyznaje się na wniosek osoby zainteresowanej złożony w ośrodku pomocy społecznej właściwej gminy (§ 4 ust. 1 rozporządzenia) sporządzonym według wzoru określonym w załączniku do rozporządzenia (§ 4 ust. 3 rozporządzenia). Dlatego też zasadnym jest przyjęcie, iż granice sprawy dotyczącej udzielania pomocy społecznej rodzinom rolniczym, których gospodarstwa rolne zostały dotknięte suszą w 2006r. wyznacza wniosek osoby zainteresowanej. Natomiast kwestię warunków i wysokości udzielanej pomocy określają powołane poniżej przepisy. Zgodnie z § 2 rozporządzenia, pomocy udziela się rodzinie rolniczej, jeżeli: - co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, który podlega temu ubezpieczeniu z mocy ustawy (ust. 1), - w gospodarstwie rolnym w rozumieniu przepisów ustawy o podatku rolnym, w którym szkody w uprawach rolnych spowodowane suszą, oszacowane przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 20, ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 r. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji (Dz.U. Nr 16, poz. 82; z późn. zmianami), wynoszą średnio powyżej 30% (ust. 2). Z kolei stosownie do § 5 ust. 1 rozporządzenia w przypadku rodziny rolniczej prowadzącej gospodarstwo rolne o powierzchni do 5 ha użytków rolnych pomoc przysługuje w wysokości 500 zł (pkt 1), zaś w przypadku rodziny rolniczej prowadzącej gospodarstwo rolne o powierzchni powyżej 5 ha użytków rolnych pomoc ta wynosi 1.000 zł (pkt 2). Pomoc ta zwiększa się o 392 zł w przypadku rodziny rolniczej prowadzącej gospodarstwo rolne, w którym utrzymuje się bydło, owce, kozy lub konie, jeżeli szkody w użytkach zielonych tego gospodarstwa spowodowane suszą wynoszą powyżej 30% (§ 5 ust. 2). Mając na uwadze zarówno dyspozycję powołanych powyżej przepisów § 2 i § 5 rozporządzenia jak i treść złożonego według stosownego wzoru wniosku, wskazać należy, iż obowiązkiem organu I instancji było rozpoznanie przedmiotowego wniosku pod kątem wymagań i przesłanek koniecznych - w myśl w/w przepisów - dla uzyskania pomocy społecznej przez skarżacego, którego gospodarstwo rolne zostało dotknięte suszą w 2006 r. oraz określenia jej wysokości. Stosownie bowiem do przepisów art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z przepisów ustawy o pomocy społecznej oraz rozporządzenia wynika, że zasiłek celowy ma charakter pomocy doraźnej ukierunkowanej na zrekompensowanie straty, która musi być przez wnioskodawcę szczegółowo wykazana. We wniosku z dnia 15.09.2006r.r. skarżący określił wielkość strat w uprawach rolnych, którą miałaby zrekompensować pomoc, o którą się zwrócił do organu pomocy społecznej. Skarżący wskazał również w tym wniosku, iż w związku z suszą w 2006r. straty w użytkach zielonych na powierzchni 2.30 ha w jego gospodarstwie rolnym wyniosły 75 %. W sprawie istotną okolicznością było zatem wykazanie przez skarżącego wielkości szkód w uprawach rolnych i użytkach zielonych, które poniósł w rzeczywistości. Skarżący dokonał na piśmie zgłoszenia szkód, które to zgłoszenie nie spełniało co prawda wymogu wniosku według cyt. rozporządzenia stanowiło jednakże podstawę do ujęcia w protokole komisji w rubryce ,,uprawy", rodzaju, powierzchni upraw rolnych i użytków zielonych dotkniętych skutkami suszy. Skarżący konsekwentnie twierdzi w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz w skardze, iż w jego gospodarstwie rolnym skutki suszy w 2006r. dotknęły: użytki zielone na powierzchni 2.30 ha w wysokości 75 %, pszenżyto na powierzchni 4,50 ha w wysokości 75 %, pszenicę na powierzchni 1 ha w wysokości 50%, jęczmień na powierzchni 7,70 ha w wysokości 50 %, ziemniaki na powierzchni 0,50 ha w wysokości 50 %. Podczas gdy w protokole z dnia 4.08.2006r. komisja, wykorzystując dane zawarte w zgłoszeniu, wpisała tylko rodzaj i powierzchnię upraw rolnych dotkniętych skutkami suszy, pomijając użytki zielone. Zważywszy na przyjęty tryb postępowania w sprawach tego rodzaju złożenie przez skarżącego pisma bez daty zawierającego zgłoszenie szkód w uprawach spowodowanych suszą było podstawą podjęcia przez komisję powołaną przez Wojewodę prac w zakresie szacowania szkód w gospodarstwie rolnym. W ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje na to, iż użytki zielone nie były przedmiotem szacowania przez komisję. Wobec powyższego dodatkowego ustalenia wymagać będzie wielkość strat w użytkach zielonych w gospodarstwie rolnym K. S., skoro fakt, iż takie straty wystąpiły wykazał dowodem w postaci dokumentu zawierającego zgłoszenie szkód. Jak wynika z adnotacji z dnia 5.03.2007r. dokonanej przez organ I instancji na kserokopii zgłoszenia (k. 4 akt sądowych), oryginał tego dokumentu powinien znajdować się przy protokole z oceny stanu gospodarstwa rolnego. Akta administracyjne przedstawione Sądowi wraz ze skargą nie zawierają co prawda tegoż dokumentu, jednakże zważywszy na treść ww. adnotacji należy przyjąć, iż powinien być on znany zarówno komisji jak i organowi I instancji przed wydaniem decyzji. Zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że sprawa wymaga przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w istotnym dla jej rozstrzygnięcia zakresie, dotyczącym przede wszystkim ustalenia rzeczywistej powierzchni użytków zielonych i wielkości strat w tych użytkach spowodowanych suszą w 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny równocześnie zauważa, iż prowadzenie postępowanie w celu uzupełnienia materiału dowodowego w wymaganym przepisami, a wskazanym wyżej zakresie, może napotkać trudności, ponieważ powołana przez Wojewodę komisja do oszacowania szkód zaprzestała swojej działalności, a na gruntach gospodarstwa rolnego istnieje obecnie zupełnie inny stan niż w okresie letnim 2006r., kiedy szkody były szacowane. Ponadto w protokole z dnia 4.08.2006r. komisji szacującej skutki suszy w gospodarstwie rolnym zgodność umieszczonych w nim informacji ze stanem faktycznym potwierdził skarżący własnoręcznym podpisem obok podpisów członków komisji powołanej przez Wojewodę . W ocenie Sądu mimo zgodnego stwierdzenia przez komisję i skarżącego, że szkody powstałe w jego gospodarstwie rolnym dotknęły tylko uprawy rolne, należy przyjąć, iż w świetle zarzutów skargi oraz zebranego materiału dowodowego istnieją uzasadnione wątpliwości wymagające wyjaśnienia, czy rzeczywiście wszystkie szkody zgłoszone przez skarżącego zostały ujęte przez komisję, czy też faktycznie nie stwierdzono strat w użytkach zielnych, a jeśli tak to na jakiej podstawie. Ponadto należy mieć na względzie, że organ nie powinien rozstrzygać na niekorzyść strony wszelkich niejasności czy też wątpliwości dotyczących oceny stanu faktycznego. Mając powyższe na uwadze, przyjąć należy, że w niniejszej sprawie organ dopuścił się istotnych naruszeń podstawowych i bezwzględnie obowiązujących go zasad postępowania, a naruszenia te miały istotny wpływ na sytuację skarżącego, dlatego właśnie zaskarżane decyzje nie powinny funkcjonować w obrocie. Tak więc w oparciu o zarzuty przedstawione przez skarżącego i udokumentowane niniejsza skarga zasługuje na uwzględnienie. Organ odwoławczy w wyniku rozpatrywania odwołania powinien dogłębnie przeanalizować przesłanki materialnoprawne i procesowe decyzji pierwszej instancji, rozpoznając sprawę ponownie niejako od nowa. Tego najwyraźniej nie uczynił w tej sprawie organ drugiej instancji, skoro nie miał żadnych uwag do merytorycznej treści decyzji organu I instancji, ani też nie miał wątpliwości co do dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych. Powyższe oznacza, iż stan sprawy nie został należycie wyjaśniony. W tej sytuacji, kierując się zasadą rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, wskazanym byłoby rozważenie możliwości odniesienia wielkości szkód w uprawach rolnych i użytkach zielonych w gospodarstwie rolnym, podanych przez skarżącego w zgłoszeniu, do wielkości strat ujętych w protokole komisji, a następnie dokonanie ponownej oceny stanu faktycznego sprawy. Przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia normującego kwestię zwiększenia pomocy w celu złagodzenia skutków suszy o kwotę 392 złotych formułuje kryteria, od których spełnienia uzależniona jest ta pomoc, a mianowicie warunek utrzymywania bydła w gospodarstwie rolnym oraz wystąpienia szkód w użytkach zielnych. Skarżący twierdzi, iż w gospodarstwie rolnym w 2006r. posiadał bydło, a zatem w przypadku ustalenia, iż w użytkach zielonych wystąpiły straty i przekroczyły 30 % obowiązkiem organu będzie również ustalenie pozostałych koniecznych przesłanek do przyznania skarżącemu pomocy zwiększonej o 392 zł. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały bez wyjaśnienia okoliczności istotnych dla wyniku sprawy i dlatego działając na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku.