II SA/Ke 228/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 maja 2026 r. sprawy ze sprzeciwu Zakładów Usługowych P. sp. z o.o. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 25 lutego 2026 r., znak: SKO.PZ-71/5029/858/2025 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw. Decyzją z 25 lutego 2026 r., znak: SKO.PZ-71/5029/858/2025, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (Kolegium), po rozpatrzeniu odwołania R. L. od decyzji Prezydenta Miasta Kielce z 13 listopada 2025 r., znak: IA-IV.8730.1.117.2024.ASU, którą ustalono na wniosek Zakładów Usługowych "P." Sp. z o.o. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych (o dwóch segmentach każdy) z funkcją usługowo-handlową (usługi handlu o powierzchni sprzedaży do 900m2 w każdym budynku) wraz z garażami podziemnymi, na działkach nr ewid. [...], obręb [...], w granicach oznaczonych na załączniku graficznym literami ABCDEFGHIJKLŁ-A przy ul. Ł. w Kielcach, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej k.p.a.), uchyliło w całości zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu organ wskazał, że niniejsza sprawa była już przedmiotem rozpoznania zarówno przez organ pierwszej instancji, jak i przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, które decyzją z 10.02.2025 r. uchyliło w całości uprzednio wydaną decyzję Nr 239/2024 Prezydenta Miasta Kielce z 26.09.2024 r. znak: IA-IV.6730.1.117.2024.ASU, którą ustalono, na wniosek Zakładów Usługowych "P." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, z siedzibą w K., warunki zabudowy dla ww. inwestycji. Analizując sprawę na skutek złożonego odwołania, w ponownie prowadzonym postępowaniu Kolegium oceniło złożony przez Spółkę wniosek jako prawidłowy i kompletny. Organ odwoławczy podniósł natomiast, że uzasadnione wątpliwości budzi wyznaczenie obszaru analizowanego co powoduje, że nie można przyjąć wyników analizy za podstawę ustalenia parametrów i cech wnioskowanej zabudowy. Granice obszaru analizowanego ustalono wokół terenu inwestycji oznaczonego literami ABCDEFGHIJKLŁ-A w odległości od 50,00m do 108,00m. Wyznaczony w niniejszej sprawie obszar analizowany w kierunku wschodnim w odległości 50,00m od tej strony tj. minimalnej wymaganej odległości, obejmowałby jedynie część nieruchomości bez istniejących na niej budynków lub części tych budynków. Zatem organ w tym kierunku objął analizą działki po granicach ich własności. W kierunku południowym obszar analizowany przebiega w odległości 50,00m, tj. po granicy z pasem drogowym ul. G. W kierunku północnym obszar analizowany wyznaczono również w odległości 50,00m, bowiem nie występuje tu zabudowa. Natomiast w kierunku zachodnim granicami obszaru analizowanego objęto ponadto działkę nr ewid. [...] wraz z usytuowanym na niej budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym będącą wspólną obsługą komunikacyjną dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr ewid.: [...], znajdującego się w odległości 50,00m od terenu inwestycji i tworzącymi zespół budynków o funkcji jak wnioskowana. W ocenie Kolegium, granica obszaru analizowanego od północnej strony została wyznaczona w mniejszym zakresie niż trzykrotność szerokości frontu. Organ podał wprawdzie, że teren ten nie jest zabudowany, jednak nie zwalniało to organu od obowiązku przedstawienia w całości, przepisem prawa określonych, granic obszaru analizowanego ze wskazaniem aktualnego sposobu zagospodarowania, sposobu użytkowania i przeznaczenia terenu objętego analizą. Prowadząc granice obszaru analizowanego po linii ulicy G. autor analizy ominął cztery kolejne działki znajdujące się przy tej ulicy, zabudowane zabudową mieszkalną oraz gospodarczą. W analizie nie wyjaśniono przyczyny takiego odstępstwa. Nadto, część obszaru analizowanego została wyeliminowana z analizy - z uwagi na nałożenie na tę część mapy plakietki z opisem mapy i legendą. Dalej podniesiono, że z analizy nie wynika, aby w obszarze analizowanym występowała zabudowa, którą charakteryzuje funkcja handlowa o powierzchni ok. 900m2, nie ma także budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi i z funkcją handlową o znacznej powierzchni handlowej. Okoliczność ta wymaga pogłębionej analizy, ewentualnie stosownego udokumentowania i wyczerpującego uzasadnienia, czego w niniejszej sprawie zabrakło. Kolegium przyznało rację skarżącemu, że nie uwzględniono stosownie wielkości budynków magazynowych i usługowych stanowiących bezpośrednie sąsiedztwo wnioskowanej zabudowy. Nie dokonano także analizy wielkości oddziaływania funkcji usługowo-magazynowej na teren wnioskowanej inwestycji. Kolegium nie zgodziło się ze stanowiskiem organu I instancji w kwestii ustalenia parametru szerokości elewacji frontowej (od strony ul. Ł.) każdego z segmentów – od 14,00m do 17,50m. Wskazało, że w obszarze analizowanym występują budynki o szerokości elewacji frontowej od 5,00m do 55,00m. Średnia szerokość dla obszaru analizowanego wynosi 14,00m. Budynki mieszkalne wielorodzinne objęte analizą posiadają szerokość elewacji frontowej od 10,00m do 40,00m. Średnia dla tego rodzaju zabudowy wynosi 17,50m. Inwestor planuje budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych (o dwóch segmentach każdy) z funkcją usługowo-handlową (usługi handlu o powierzchni sprzedaży do 900,00m2 w każdym budynku) wraz z garażami podziemnymi. Wbrew organowi I instancji, nie można zatem przyjąć, że budynki o segmentach o tak ustalonej szerokości elewacji frontowej nie zaburzą istniejącego ładu przestrzennego. Wyznaczona w zaskarżonej decyzji szerokość elewacji frontowej całej bryły obiektu nie będzie wynosiła od 14,00m do 17,50m, ale w istocie od 14,00 x 2= 28,00m do 17,50 x 2=35,00m. Kolegium uznało, że planowane przez inwestora 2 budynki mieszkalne wielorodzinne w zabudowie dwusegmentowej muszą być traktowane pod względem rzeczywiście tworzonej przez nie elewacji frontowej nie jako 2x2 budynki, ale jako dwa obiekty. Ponieważ zwiększa to dwukrotnie ustalony dotychczas parametr szerokości elewacji frontowej, to należy ocenić czy taka szerokość stanowić będzie kontynuację tego parametru na obszarze analizowanym. Tymczasem organ I instancji tego nie uczynił, w konsekwencji czego dopuszczona w zaskarżonej decyzji rzeczywista szerokość elewacji frontowej planowanych budynków, tj. 35,00m, aktualnie nie wynika ze sporządzonej w sprawie analizy. W rezultacie wymóg określony w § 6 ust. 2 rozporządzenia ws. nowej zabudowy - nie jest spełniony. Również średnia szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym wynosząca, według ustaleń organu, 17,50 m, nie została uwzględniona przy wyznaczaniu wielkości tego parametru dla nowej zabudowy, i to nawet przy wzięciu pod uwagę dopuszczonej w § 6 ust. 1 rozporządzenia ws. nowej zabudowy 20% tolerancji. Dlatego wyznaczona w zaskarżonej decyzji dotychczasowa szerokość elewacji frontowej dla planowanej zabudowy, nie znajduje uzasadnienia w analizie. Za wadliwe Kolegium uznało wyznaczenie parametru górnej krawędzi elewacji frontowej, od 6,70m do 16,50m mierzonej od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Wyniki analizy potwierdzają, że w obszarze analizowanym wysokość górnej krawędzi (okapu) elewacji frontowej budynków wynosi od 3,00m do 16,50m, przy czym średnia ta wynosi 6,70m. Górną granicę parametru organ I instancji ustalił kierując się wysokością budynków mieszkalnych wielorodzinnych, będących zespołem tworzącym grupę obiektów o funkcji jak wnioskowana, natomiast w analizie w ogóle nie wzięto pod uwagę parametrów wysokościowych zabudowy najbliżej położonej terenu inwestycji. Tymczasem kwestia ta jest sporna i wymaga przeprowadzenia pogłębionej szczegółowej analizy. Kolegium stwierdziło, że w obszarze analizowanym występują budynki z dachami jednospadowymi, dwuspadowymi i wielospadowymi o kącie nachylenia połaci do 40° oraz z dachami płaskimi. Budynki zwieńczone dachami spadowymi posiadają wysokość głównych kalenic dachów od 7,50m do 18,50m (budynek przeznaczony do rozbiórki), mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Główne kalenice dachów budynków usytuowane są w układzie kalenicowym lub szczytowym w stosunku do frontu działki. Budynki zwieńczone dachami płaskimi posiadają wysokość od 3,00m do 16,50m (budynki mieszkalne wielorodzinne), mierzone od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Ustalono geometrię dachu każdego z segmentów - dach płaski, co znajduje oparcie w analizie. Natomiast ustalona wysokość do 16,50m, mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynków, wymaga zadaniem Kolegium doprecyzowania, poprzez uwzględnienie niskiej zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji. Podniesione wadliwości, zdaniem Kolegium, pozwalają na ocenę, że decyzja organu I instancji została wydana przedwcześnie, z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a., mającym wpływ na rozstrzygnięcie, a także wynikłe z tych naruszeń braki w ustaleniach faktycznych poczynionych w sprawie spowodowały, w ocenie Kolegium, konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw od powyższego rozstrzygnięcia wniosły Zakłady Usługowe "P." Sp. z o.o. zarzucając: naruszenie prawa procesowego, tj. - art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy, tj. art. 7,art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. - art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 2, § 3 ust. 1 i 2 , §4, § 5, § 6, §7 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588) przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przeprowadzeniu analizy urbanistycznej, mimo, że SKO nie jest władne do jej przeprowadzenia, a ewentualne uzupełnienie dowodów i materiałów w tym zakresie, mogło zlecić organowi I instancji bez uszczerbku dla praw stron do postępowania dwuinstancyjnego. W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego na jej rzecz, zgodnie z normami przepisanymi. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że SKO wskazywane przez siebie wątpliwości mogło rozpatrzyć samodzielnie, bez przekazywania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Bezspornie bowiem w niniejszej sprawie została wykonana analiza urbanistyczna w oparciu o którą Prezydent Miasta Kielce decyzją nr 286/2025r., którą ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji. Jeśli organ odwoławczy uznał, że sporządzona w postępowaniu przed organem pierwszej instancji analiza urbanistyczna jest w pewnym zakresie wadliwa i z związku z tym wymaga uzupełnienia - a nawet szerzej: że uzupełnienia wymaga zebrany w tym postępowaniu materiał dowodowy - to winien w pierwszej kolejności rozważyć, czy nie ma możliwości uzupełnienia sporządzonej analizy (odpowiednio: zebranego materiału) we własnym zakresie, w ramach postępowania wyjaśniającego, o jakim mowa w art. 136 § 1 k.p.a., a dopiero w dalszej kolejności - w razie negatywnej odpowiedzi na powyższe pytanie - zdecydować o przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Tymczasem SKO w Kielcach wydając zaskarżoną decyzję nie przeprowadziło postępowania wyjaśniającego i przedwcześnie wydało decyzję uchylającą decyzję Prezydenta Miasta Kielce. Błędne było przyjęcie przez SKO w Kielcach, że decyzja nr 286/2025 r., Prezydenta Miasta Kielce została wydana z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem strony skarżącej, Kolegium w zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie wyjaśniło, na czym miałoby polegać naruszenie w/w przepisów postępowania, poza tym, że naruszenie tych przepisów, miałoby wynikać z naruszenia przepisów prawa materialnego, na które to naruszenia nie można powoływać się w decyzji opartej na art. 138 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie. Zgodnie z art. 64f ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", od postanowienia, do którego odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści postanowienia może wnieść od niego sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od postanowienia". Przepisy art. 64b-64e stosuje się odpowiednio. I tak, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej ww. unormowaniem, a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., sąd uwzględnia sprzeciw (art. 151a § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie, przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z treści cyt. przepisu jasno wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, czy w taki sposób, że wadliwość ta miała istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2, jest natomiast równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, bądź też z przeprowadzeniem go w sposób niezgodny z podstawowymi zasadami tego postępowania, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Brak poprawnie przeprowadzonego przez organ niższej instancji postępowania uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, ponieważ w celu naprawienia błędu musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12). Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy powinien był podjąć rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7) uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne (por. wyrok NSA z 16 października 2019 r., sygn. II OSK 3080/19). Nie ulega też wątpliwości, że koniecznym warunkiem podjęcia rozstrzygnięcia, o którym mowa art. 138 § 2 k.p.a., jest uprzednie zrekonstruowanie normy prawa materialnego, adekwatnej dla danej sprawy administracyjnej (przedmiotu postępowania) i następcze dokonanie jej interpretacji. Dopiero wówczas możliwe bowiem będzie poprawne zidentyfikowanie faktów prawotwórczych dla danej sprawy administracyjnej, których niewyjaśnienie w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy będzie przesłanką rozstrzygnięcia kasacyjnego. Innymi słowy, w uzasadnieniu decyzji istotne są nie tyle wskazania co do okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a.), ale nieobarczone błędem wytyczne w zakresie interpretacji przepisów, mogących znaleźć zastosowanie w sprawie (art. 138 § 2a k.p.a.), gdyż to właśnie te normy prawa materialnego konkretyzują przedmiot postępowania administracyjnego i wiążąco kształtują sytuację prawną jej adresata. W świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy więc oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie, co oznacza, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego, mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (por. wyrok NSA z 26 listopada 2019 r., sygn. II OSK 3311/19). Mając powyższe na względzie nie można jednocześnie pominąć, że przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (kasacyjnego), nie zaś kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ uznał, że sprawa wymaga przekazania do ponownego rozpatrzenia, w ramach kryteriów zakreślonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji/postanowienia i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny i służy wyłącznie sprawdzeniu, czy kasacyjne rozstrzygnięcie organu II instancji oparte zostało na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie organ II instancji dopatrzył się konieczności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. w tym, że organ I instancji nie przeprowadził pełnej analizy stanu faktycznego i prawnego zgodnie z art. 61 ust. 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. 2024 r., poz. 1130 ze zm.), dalej u.p.z.p. Przepis ten określa, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Skarżący nie zakwestionował stanowiska Kolegium, że obszar analizowany został wyznaczony niezgodnie z wymogami wskazanego wyżej przepisu. Obszar ten, jak ustalił organ odwoławczy, w kierunku północnym nie został wyznaczony w minimalnej odległości tj. 50m od terenu inwestycji, w kierunku południowym pominięto cztery kolejne działki wzdłuż ul. G., a nadto część obszaru analizowanego została wyeliminowana z analizy na skutek nałożenia na tę część mapy plakietki z opisem mapy i legendą. W tych okolicznościach, zgodzić należy się z organem odwoławczym, że wyniki analizy opartej na wadliwie wyznaczonym obszarze analizowanym nie mogą być uznane za zgodne z prawem, spełniające wymogi przewidziane art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Sąd podziela dalsze zastrzeżenia odnośnie braku merytorycznego uzasadnienia dla przyjęcia szerokości elewacji frontowej w granicach od 14m do 17,50m. O ile dolny próg tego wskaźnika stanowi średnia wartość dla obszaru analizowanego, o tyle górny próg, wymaga szerszego uzasadnienia. Realizacja inwestycji obejmuje 2 budynki mieszkalne wielorodzinne, ale w zabudowie segmentowej i jak słusznie podnosi Kolegium, muszą być one traktowane pod względem tworzonej przez nie elewacji frontowej nie jako 2 x 2 budynki, ale jako dwa obiekty. To zaś powoduje dwukrotne zwiększenie ustalonego parametru szerokości elewacji frontowej (2 x 17,5m = 35m), a w konsekwencji niezbędna jest ocena, czy taka szerokość stanowi kontynuację tego parametru w obszarze analizowanym i nie narusza istniejącego ładu przestrzennego. Takiej oceny wymaga również kwestia związana z funkcją handlową jaka ma charakteryzować nową zabudowę, zwłaszcza w sytuacji, gdy jak wskazało Kolegium, w obszarze analizowanym nie występuje tak znaczna powierzchnia handlowa. Wreszcie zasadnie podnosi organ odwoławczy, że bezpośrednie sąsiedztwo wnioskowanej zabudowy stanowią budynki magazynowe i usługowe, zaś w analizie pominięto ich wielkości oraz oddziaływanie funkcji usługowo-magazynowej na teren zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej. Merytoryczna ocena, czy planowane przedsięwzięcie spełnia wymogi przewidziane w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. oraz przepisach Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.) możliwa jest jedynie na podstawie pełnej analizy stanu faktycznego i prawnego. Pominięcie niektórych danych oraz brak odniesienia się do istotnych kwestii związanych z ustaleniem parametrów nowej zabudowy tego waloru nie posiada. SKO nie mogło dokonać w tym zakresie samodzielnych ustaleń, ponieważ okoliczności istotne dla sprawy, od których zależy rozstrzygnięcie, nie mogą być przedmiotem rozważań tylko przed organem II instancji. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach skutecznie wykazało, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wadliwości, które dostrzegło Kolegium, a których istnienie zaakceptował Sąd, skutkowały koniecznością przeprowadzenia analizy o jakiej mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p., a która niewątpliwie przekracza kompetencje organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136 k.p.a.) SKO trafnie podniosło, że pełna analiza stanu faktycznego i prawnego stanowi kluczowy dowód w sprawie ustalenia warunków zabudowy, w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyniki analizy pozwalają bowiem stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków dla nowej zabudowy, a w dalszej perspektywie umożliwiają kontrolę prawidłowości działania organów administracji w takim postepowaniu. Konieczne było zatem uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zasada dwuinstancyjności wyrażona w art. 15 k.p.a. wymaga by to organ I instancji dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego w zakresie możliwych do zastosowania podstaw prawnych i wydał stosowne rozstrzygnięcie. Przypomnieć bowiem trzeba, że istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Skoro wykazane zostało uchybienie w postępowaniu organu I instancji, to należało uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. Tak też uczyniono i nie można czynić skutecznego zarzutu w tym zakresie. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w sprzeciwie zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.