II SA/Ke 229/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2017r. sprawy ze skargi D. Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 lutego 2017r. znak: [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji w gospodarce odpadami I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz D. Sp. z o.o. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 2 lutego 2017 r. znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania "D." Sp. z o.o., utrzymało w mocy decyzję Starosty z dnia 31 maja 2016 r. znak: [...] którą wygaszono decyzję Starosty z 6.12.2013 r. wraz ze zmianą z 8.08.2014 r. udzielającej Spółce D. zezwolenia na zbieranie odpadów, decyzji Starosty z 12.05.2014 r. wraz ze zmianami z 8.08.2014 r. i 9.06.2015 r. udzielającej Spółce D. sp. z o.o. pozwolenia na wytwarzanie odpadów powstających w związku z eksploatacją instalacji z uwzględnieniem przetwarzania odpadów oraz udzielono Spółce D. sp. z o.o. pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji w gospodarce odpadami dla odpadów innych niż niebezpieczne z wyłączeniem działań realizowanych podczas oczyszczania ścieków komunalnych do odzysku lub kombinacji z odzysku i unieszkodliwiania o zdolności przetwarzania ponad 75 ton na dobę, znajdującej się na terenie zakładu paliw alternatywnych stałych, rozdrobnionych na działce nr ewid. 159 przy ul. G. 87 w J. z zastrzeżeniem zachowania warunków eksploatacyjnych i ochrony środowiska określonych szczegółowo w pkt I – XII. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że w pkt. X organ I instancji wskazał, że w pozwoleniu nie uwzględniono możliwości przetwarzania na paliwo alternatywne odpadów o kodach: 020380, 020382, 020780, 030305, 030310, 040101, 040106, 040107, 070681, 190801, 190805, 191004 oraz 070680, 161104, 190802, 160106. W odwołaniu od tej decyzji D. Sp. z o.o. wniosła o uzupełnienie w zakresie stanowiącego integralną część pkt. 2.1.1. (tabeli zawierającej wyszczególnienie rodzajów oraz określenie masy odpadów poszczególnych rodzajów poddawanych przetwarzaniu poprzez: - podanie jako sumarycznej ilości przetwarzanych odpadów ( w podsumowaniu tabeli) "299 997" (Mg/rok) zamiast "229 300" (Mg/rok), - dopisanie do tabeli następujących odpadów (waz z opisami) 020380, 020382, 020780, 030305, 030310, 040101, 040106, 040107, 070680, 070681,161104, 190801, 190805, 191004, - uzupełnienia i korekty sentencji w zakresie stanowiącego jej integralna część pkt 2.1.2 (tabeli zawierającej wyszczególnienie miejsca i sposobu oraz rodzaju magazynowanych odpadów przewidzianych do przetwarzania) poprzez dopisanie do tabeli następujących kodów odpadów: 020380, 020382, 020780, 030305, 030310, 040101, 040106, 040107, 070680, 070681,161104, 190801, 190805, 191004. Zdaniem odwołującej się spółki, dodając do sentencji niektóre kategorie odpadów, bez wiedzy i zgody wnioskodawcy oraz wprowadzając kilka znaczących modyfikacji niektórych szczegółowych ustaleń i wymogów organ I instancji naruszył art. 104 § 2 oraz art. 8 K.p.a. Organ odwoławczy stwierdzając, że rozpatrzenie zarzutów wymaga wiedzy specjalistycznej na podstawie art. 84 w zw. z art. 136 K.p.a. zlecił organowi I instancji przeprowadzenie postępowania uzupełniającego poprzez przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu gospodarki odpadami na okoliczność ustalenia: czy instalacja IPPC do produkcji paliw alternatywnych stałych, rozdrobnionych o której mowa we wniosku posiada możliwości techniczne i technologiczne do przetwarzania odpadów o kodach: 020380, 020382, 020780, 030305, 030310, 040101, 040106, 040107, 070681, 190801, 190805, 191004, oraz 070680, 161104. Na podstawie opinii z grudnia 2016 r. uzupełnionej w styczniu 2017 r. sporządzonej przez biegłego z listy Sądu Okręgowego w T. mgr inż. M. K. organ odwoławczy ustalił, że wyłączenie z pozwolenia zintegrowanego jest słuszne dla odpadów o kodzie 020380, 020780, 161104 z uwagi na rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz.U. z 2015, poz. 796), które przewiduje pod szczegółowymi warunkami ich przeznaczenie do rekultywacji biologicznej zamkniętych obiektów unieszkodliwiania odpadów wydobywczych i zwałowisk skał płonnych pochodzących z górnictwa węgla kamiennego lub ich części (tzw. okrywy rekultywacyjnej). Odpad o kodzie 161104 cyt. rozporządzenie przewiduje do wypełniania terenów niekorzystnie przekształconych (takich jak zapadliska, nieeksploatowane odkrywkowe wyrobiska lub wyeksploatowane części tych wyrobisk). W przypadku pozostałych odpadów biegły uznał, że pod pewnymi warunkami szczegółowymi nadają się do wykorzystania jako paliwo alternatywne, jednakże analiza dokumentacji udostępnionej przez organ jak i stronę wskazuje, iż brak jest dowodów na to, aby te odpady były poprzedzająco przygotowywane na instalacji IPPC w J. w celu ich dalszego odzysku lub unieszkodliwiania (np. poprzez ich mieszanie z węglem, olejem opałowym czy słomą i.t.p.). Według biegłego odpady te nie są w żaden sposób wprowadzane do procesu technologicznego na instalacji IPPC. Oznacza to, jego zdaniem, że instalacja IPPC w J. w dacie oględzin z 15.12.2016 r. nie posiadała możliwości technicznych i technologicznych do przetwarzania ww. odpadów, co uzasadnia stanowisko organu I instancji. Biegły zwrócił uwagę, że w przypadku dostosowania warunków technicznych i technologicznych przedmiotowej instalacji nie wyklucza wpisania ww. odpadów do pozwolenia zintegrowanego po spełnieniu wymogów. W odniesieniu do odpadów o kodzie 160106 biegły stwierdził, że zbieranie pojazdów wycofanych z eksploatacji zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz.U. z 2015, poz. 140 ze zm.) mogą prowadzić wyłącznie przedsiębiorcy prowadzący punkty zbierania pojazdów i przedsiębiorcy prowadzący stacje demontażu. W ocenie Kolegium, opinia biegłego jest spójna, rzeczowa, logiczna i jasno odpowiada na postawione pytanie. Biegły dokładnie przeanalizował materiał zebrany w sprawie i odniósł się do niego. Wnioski opinii wynikają w logiczny sposób z analizy, którą przeprowadził biegły. Akcentując cel jakiemu służy powołanie biegłego tj. pozyskanie wiadomości specjalnych, których strony lub organ nie posiadają lub nie mogą samodzielnie uzyskać, organ stwierdził, że kwestionowanie przez stronę ustaleń biegłego, który legitymuje się stosownym przygotowaniem zawodowym, powinno mieć merytoryczny charakter i nie może być gołosłowne. W oparciu o powyższe rozważania Kolegium uznało sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził, że nie zasługują na uwzględnienie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach D. Sp. z o.o. wniosło o uchylenie decyzji organu II instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, podnosząc zarzuty naruszenia: a) Przepisów postępowania: - art. 7, 8, 10 § 1, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1, 80, 136 K.p.a. poprzez zaniechanie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy i działanie przez to na szkodę interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a także przeprowadzenie postępowania w sposób niweczący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i z naruszeniem obowiązku wysłuchania stron, jak również ewidentnie sprzeczne z ustawowymi obowiązkami w zakresie postępowania dowodowego, - art. 89 § 2 w zw. z art. 149 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu rozprawy administracyjnej, mimo, że w świetle ujawnionych okoliczności, w tym zwłaszcza pisma z dnia 30.01.2017 r. było to nieodzowne do wyjaśnienia sprawy przy udziale biegłego i skonfrontowania go z zarzutami skarżącej, - art. 11, 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ przy ferowaniu decyzji i sporządzenie uzasadnienia, które w zasadniczej części zawierającej rozważania organu i odniesienie się do treści odwołania jest skrajnie lakoniczne, nie wyjaśnia motywów faktycznych i prawnych podjętej decyzji ani tez dokonanej oceny dowodów; poprzez brak jakiegokolwiek odniesienia się do wielu spośród sformułowanych w odwołaniu zarzutów dotyczących zarówno błędów poczynionych przez organ I instancji w ustaleniach faktycznych jak i naruszenia przepisów prawa materialnego; b) naruszenie przepisów prawa materialnego a to: art. 181 ust. 1 pkt 1, 183 ust. 1, 188, 201, 202, 204, 211 w zw. z art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska. - art. 86 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W obszernym uzasadnieniu skarżąca spółka przytaczając dorobek orzeczniczy Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych wskazywała na istotne braki postępowania przed organem II instancji jak i wadliwość zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie powielając całość argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i nie odnosząc się do licznych zarzutów skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). W niniejszej sprawie dotyczącej wydania pozwolenia zintegrowanego dla skarżącej Spółki, Kolegium uznało za wiążące stanowisko biegłego wyrażone w opinii i jej uzupełnieniu sprowadzające się do stwierdzenia, że instalacja IPPC w J. w dacie oględzin z 15.12.2016 r. nie posiadała możliwości technicznych i technologicznych do przetwarzania odpadów o kodzie: 020382, 040101, 040106, 040107, 190805, 190801, 070681, 191004, 070680, co uzasadnia decyzję organu I instancji z 31 maja 2016 r. Z materiału dowodowego wynika, że skarżąca w terminie zakreślonym przez Kolegium, w dniu 30 stycznia 2017 r. złożyła obszerne pismo liczące 9 stron, w którym kwestionowała zarówno ustalenia biegłego, jak i argumenty podnoszone w toku sprawy przez Starostę. W szczególności podnosiła kwestie: - braku podstaw do wprowadzonego przez organ I instancji ograniczenia z uwagi na wiążący charakter ostatecznej i obowiązującej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, określającej maksymalny poziom odpadów podlegających przetworzeniu tj. 300.000 Mg/rok; - nie wyjaśnienie jakich wymogów nie spełnia instalacja i z jakich przepisów prawnych mają one wynikać. W ocenie autora pisma, organ I instancji w istocie nie uzasadnił ani rozbieżności ilościowych, ani przyczyn odmowy zezwolenia na przetwarzanie niektórych kodów odpadów. W odniesieniu do opinii skarżąca kwestionowała powoływanie się przez biegłego M. K. na przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz.U. 2015 poz. 796), które jej zdaniem nie znajdują zastosowania w sprawie, co samo w sobie sprawia, że powyższa ekspertyza jest nierzetelna i niemiarodajna. Zarzucała, iż biegły M. K. skrajnie lakonicznie i w sposób wręcz niezrozumiały odniósł się do kwestii ustalenia technologicznych i technicznych możliwości przetwarzania enumeratywnie wymienionych rodzajów odpadów przez zlokalizowaną w J. konkretną instalacje IPCC do produkcji paliw alternatywnych stałych, rozdrobnionych. Zdaniem skarżącej biegły ograniczył się do wskazania, że brak pisemnych dowodów na to, aby sporne odpady były na tej instalacji przygotowywane w celu dalszego odzysku lub unieszkodliwiania. Temu stanowisku przeczy załącznik nr 4 zawierający opis procesu technologicznego oraz załącznik nr 1 do opinii. Ponadto, zgodnie z wytycznymi Samorządowego Kolegium Odwoławczego, biegły powinien zweryfikować, czy istniejąca instalacja rzeczywiście posiada ku temu możliwości techniczne i technologiczne. Za dowolne, oderwane od realiów faktycznych i prawnych skarżąca uznała wniosek biegłego o braku takich możliwości. W piśmie z 30.01.2017 r. został zawarty wniosek o wstrzymanie się Kolegium od wydania decyzji do czasu przedłożenia kontropinii i uzupełnienia w ten sposób materiału dowodowego z uwagi na konieczność wyjaśnienia spornych zagadnień mających pierwszorzędne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Przedstawione zarzuty D. Spółka z o.o. powtórzyła również w skardze. Oceniając podniesione w skardze zarzuty w kontekście reguł i zasad, jakimi organy administracji powinny kierować się prowadząc postępowanie wyjaśniające i przy wydawaniu decyzji, stwierdzić należy, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia tych zasad w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 kpa organ administracji stojąc na straży praworządności, ma obowiązek podjęcia z urzędu lub na wniosek wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Realizację zasady prawdy obiektywnej zapewniają przede wszystkim gwarancje procesowe zawarte w przepisach regulujących postępowanie dowodowe. Według art. 77 § 1 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ocena czy dana okoliczność została udowodniona następuje na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 kpa). W realiach niniejszej sprawy, wskazanym wymogom odwoławczy nie sprostał. Nie budzi wątpliwości, że zagadnienia związane z przetwarzaniem odpadów i udzieleniem pozwolenia zintegrowanego wymagają odpowiedniej wiedzy specjalistycznej, którą organy właściwe do orzekania w tego rodzaju sprawach mogą nie posiadać, co czyni koniecznym zasięgnięcie opinii rzeczoznawcy. Z tego względu jako w pełni uzasadnione uznać należy zwrócenie się Kolegium do biegłego o sporządzenie opinii celem odniesienia się do zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Umożliwiając odwołującej się spółce zapoznanie z całością zgromadzonego materiału dowodowego oraz możliwością składania dodatkowych pisemnych wyjaśnień i wniosków, organ zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 10 § 1 kpa, zapewnił stronie prawo do czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Pomimo jednak, że strona odwołująca się skorzystała z przysługującego jej w tym zakresie uprawnienia, organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie ustosunkował się do stanowiska Spółki, w tym do zgłoszonego przez nią wniosku o dopuszczenie na zasadzie art. 75 kpa, jako dowodu w sprawie, dodatkowej prywatnej opinii. Takie działanie organu odwoławczego, który uwzględniając skomplikowaną materię sprawy i podniesione przez spółkę w odwołaniu szczegółowe zarzuty uznał za niezbędne uzupełnienie postępowania dowodowego poprzez przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu gospodarki odpadami, a następnie nie odnotował w ogóle pisma strony z dnia 30.01.2017 r. i nie odniósł się do jego treści, nie zasługuje na aprobatę. Obowiązkiem organu odwoławczego było wyjaśnienie zastrzeżeń strony do opinii, zaś sama opinia powinna podlegać ocenie w powiązaniu z całością materiału dowodowego. W szczególności zauważyć należy, że podnoszona przez stronę odwołującą kwestia braku podstaw do wprowadzonego przez organ I instancji ograniczenia z uwagi na wiążący charakter ostatecznej i obowiązującej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, określającej maksymalny poziom odpadów podlegających przetworzeniu tj. 300.000 Mg/rok – nie była w ogóle przedmiotem analizy i oceny organu II instancji. Nie podejmując wymienionych wyżej czynności organy nie zgromadziły materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzyły całokształtu materiału dowodowego, który pozwoliłby na dokonanie prawidłowych ustaleń mających istotne znaczenie w sprawie, czym naruszyły art. 7, 77 § 1, 107 § 3 kpa. W tym kontekście co najmniej przedwczesne jest stwierdzenie Kolegium, że opinia jest spójna, rzeczowa, logiczna i jasno odpowiada na postawione pytanie. Zgodzić należy się ze skarżącą, że z uwagi na cały szereg ściśle merytorycznych zastrzeżeń i uwag do ekspertyzy M. K. uzasadnione byłoby skonfrontowanie opinii biegłego z zarzutami skarżącej poprzez przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Zgodnie bowiem z przepisem art. 89 § 2 kpa, organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron, oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w całości podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z 25 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 2271/13 wskazał, że materiał dowodowy sprawy musi odpowiadać na wątpliwości strony, nawet jeśli nie zgadza się z rozstrzygnięciem. Tym samym niedopuszczalne jest ignorowanie przez organy aktywności strony w dążeniu do ustalania stanu faktycznego bez podjęcia próby rozstrzygnięcia podnoszonych przez nią wątpliwości. Zaniechanie to stanowi uchybienie procesowe skutkujące wadliwością decyzji administracyjnej, zwłaszcza w takiej sytuacji, gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności. Podsumowując należy uznać, że stan faktyczny w sprawie nie został ustalony przez organ odwoławczy w stopniu umożliwiającym zastosowanie przepisów prawa materialnego. Z tego względu rozważanie w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym kwestii związanych z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy – wydanym pozwoleniem zintegrowanym na prowadzenie instalacji w gospodarce odpadami byłoby przedwczesne. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ II instancji uzupełni postępowanie dowodowe i wyjaśniające mając na względzie konieczność przestrzegania wskazanych wyżej przepisów procesowych. W szczególności dla wyjaśnienia zarzutów podnoszonych w piśmie z dnia 30 stycznia 2017 r. rozważy przeprowadzenie rozprawy administracyjnej ewentualnie zgodnie z wnioskiem umożliwi stronie przedstawienie prywatnej opinii a następnie ustali, czy decyzja Starosty z 31 maja 2016 r. w sprawie udzielenia pozwolenia zintegrowanego dla skarżącej spółki została wydana zgodnie z przepisami prawa procesowego i materialnego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sad Administracyjny orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. Orzeczenie o kosztach, na które złożyły się kwota wpisu (200 zł), kwota wynagrodzenia pełnomocnika (480 zł) oparto o przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa.