II SA/Ke 23/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 marca 2019 r. sprawy ze skargi A. D. i B. D. na uchwałę Rady Miejskiej w Opatowie z dnia 15 października 2018 r. nr XLIX/411/2018 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. W dniu 15 października 2018 r. Rada Miejska w Opatowie podjęła uchwałę nr XLIX/411/2018 w sprawie uchwalenia zmiany nr 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Opatów. Podstawę podjętej uchwały stanowiły art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z uchwałą nr XXXVII/311/17 Rady Miejskiej w Opatowie z dnia 27 października 2017 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany nr 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Opatów, wraz z jej zmianami przyjętymi uchwałami: nr XLV/372/2018 Rady Miejskiej w Opatowie z 25 maja 2018 r. oraz nr XLVI/387/2018 Rady Miejskiej w Opatowie z 29 czerwca 2018 r. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze A. D. i B. D. wnieśli o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w zaskarżonej części, tj. w zakresie, w jakim dopuszcza zabudowę usług nieuciążliwych i komercyjnych oznaczonych symbolem U.2.2 na działkach nr [...] i [...] zarzucając naruszenie: 1. art. 32 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji poprzez nierówne traktowanie właścicieli nieruchomości położonych w tej samej strefie w zakresie możliwości korzystania z przedmiotu własności; 2. art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez naruszenie zasady proporcjonalności, tj. ograniczenie sposobu korzystania z własności bez respektowania wymogów konieczności, adekwatności ograniczeń praw jednostki usprawiedliwionych interesem publicznym i innymi wartościami chronionymi przez ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 3. art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji poprzez naruszenie istoty prawa własności polegające na zezwoleniu zabudowy usługowej na działkach nr [...] i [...] , mimo że wiąże się to z zakłóceniem ładu przestrzennego i stosunków sąsiedzkich nieruchomości położonych w tej samej strefie; 4. art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ograniczenie sposobu korzystania z własności z naruszeniem art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji; 5. art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przeznaczenie działek nr [...] i [...] pod usługi nieuciążliwe oraz komercyjne, mimo że sąsiadują one w całości z terenami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną; 6. art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego poprzez nadmierną ingerencję w prawo własności skarżących polegającą na zwiększeniu immisji pośrednich wywieranych na grunt z działek nr [...] i [...] wchodzących w skład terenu U.2.2. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że są współwłaścicielami działki nr [...] , która sąsiaduje z działkami nr [...] i [...] położonymi przy ulicy Ć. w Opatowie. Zaskarżona uchwała wprowadza nowe przeznaczenie dla działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej (1MN/RM) na teren usług nieuciążliwych i usług komercyjnych (U.2.2), a jej przedmiotem są wyłącznie dwie działki, należące do sąsiadów – M. i S. K. Projektowana zmiana ma na celu umożliwienie prowadzenia działalności usługowej. Na działkach tych budowany jest bowiem warsztat samochodowy. Budowa została rozpoczęta na podstawie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w Opatowie z dnia 31 lipca 2014 r. ustalającej warunki zabudowy, a następnie wydanej przez Starostę Opatowskiego decyzji z 18 marca 2015 r., udzielającej MM. I pozwolenia na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy została uchylona, a postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę warsztatu samochodowego zostało wznowione. W ocenie skarżących, w sytuacji, gdy w szerokiej okolicy działek objętych zmianą nr 2, wszystkie nieruchomości przeznaczone są pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, a niektóre już zabudowane domami mieszkalnymi, nie ma żadnego racjonalnego uzasadnienia zmiana, która została wprowadzona w stosunku do jednej nieruchomości, na której możliwe będzie prowadzenie usług. Postępowanie administracyjne w sprawie warunków zabudowy dla planowanej przez sąsiadów inwestycji w postaci warsztatu samochodowego wykazało, że co najmniej w zakresie hałasu będzie ona uciążliwa dla skarżących, jako właścicieli sąsiedniej nieruchomości i będzie naruszać ich prawo własności, gdyż będzie ograniczać korzystanie z tej nieruchomości. W terenie usługowym normy hałasu są wyższe niż w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (50 db i 40 db w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w porze dziennej i nocnej oraz 55 db i 45 db w terenie zabudowy usługowej w porze dziennej i nocnej - rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku). Powyższe potwierdza, zdaniem skarżących, także załączony do projektu zmiany nr 2 planu zagospodarowania przestrzennego dokument - Prognoza oddziaływania na środowisko, z którego wynika, że w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewiduje się ekspozycje ludzi na hałas w związku z obsługą terenu przeznaczonego pod usługi - U.2.2, U.2.1, 12.MNU.2.1 i 12.MNU.2.2, 2.MNU.2 i 2 US.2. Hałas będą emitować między innymi samochody dostawcze, klienci usług. Skarżący wskazali, że źródłem ich interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały są przepisy o ochronie prawa własności, zawarte głównie w art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego. W ich przekonaniu, objęcie działki nr [...] i [...] możliwością zabudowy usługowej (np. warsztatem samochodowym jak w niniejszym przypadku) stanowi o ograniczeniu prawa własności bez zachowania proporcji i nie jest podyktowane racjonalnymi kierunkami gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że nieruchomości o nr ewid. [...] i [...] zostały objęte zmianą na wniosek ich właścicieli. Działka stanowiąca własność skarżących nie była objęta zmianą planu. Organ wskazał, że ustalenie zmiany nr 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Opatów zawarte w rozdziale 2 zaskarżonej uchwały zabezpiecza interes prywatny i publiczny w zakresie ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego. W powyższym zakresie projekt zmiany nr 2 planu został pozytywnie zaopiniowany i uzgodniony na etapie procedury planistycznej z właściwymi organami. Organ podkreślił, że w prognozie oddziaływania na środowisko wskazano ekspozycje ludzi na hałas w związku z obsługą terenu przeznaczonego pod usługi U.2.2., jednak planowane usługi nieuciążliwe i komercyjne na działkach [...] i [...] nie przekraczają norm hałasu określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Zaskarżona w części uchwała, zdaniem organu, nie narusza interesu prawnego skarżących w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem nie pozbawia ich konkretnych praw czy uprawnień, które istniały w dacie wejścia uchwały w życie. Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Kielcach w dniu 13 marca 2019 r. A. D. wyjaśniła, że inwestor realizuje decyzję o pozwoleniu na budowę, przy czym w postępowaniu tym skarżący nie brali udziału, w związku z czym nie wiedzą jakie są ustalenia tej decyzji w zakresie immisji hałasu. Oświadczyła, że skarżący obawiają się także o to, że inne immisje na ich działkę będą nadmierne. Pomiędzy działką skarżących, a działką nr [...] znajduje się droga prywatna o szerokości ok. 7m. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona w niniejszej sprawie skarga oparta została o przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (wedle stanu prawnego na datę podjęcia zaskarżonej uchwały - t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 z późn. zm.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności Sąd oceniał zatem, czy skarżący wykazali, aby objęta skargą uchwała naruszyła ich interes prawny; w razie braku wykazania tej okoliczności skarga podlega bowiem odrzuceniu zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Bezspornym w sprawie jest, że działka nr [...] położona przy ul. Ć. w Opatowie, której właścicielem są skarżący, nie została objęta uchwałą nr XLIX/411/2018 w sprawie uchwalenia zmiany nr 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Opatów (dalej zmiana planu bądź zmiana nr 2). Znajduje się ona natomiast w bezpośrednim sąsiedztwie terenu U.2.2., którego zmiana planu dotyczy; pomiędzy działką nr [...] a działkami nr [...] i [...] znajduje się wąski 7-metrowy pas gruntu, stanowiący – jak wynika z wyjaśnień A. D. złożonych na rozprawie przed Sądem w dniu 13 marca 2019 r. – drogę prywatną. Nie ulega również wątpliwości, że zmiana nr 2, w części zaskarżonej skargą, obejmuje dwie działki ewidencyjne, wchodzące w skład terenu zabudowy usług nieuciążliwych oznaczonego na rysunku planu symbolem U.2.2. o pow. 0,1982 ha (§ 18 ust. 1 uchwały). Dla terenu U.2.2 w § 18 ust. 1 pkt 4 oraz pkt 5 lit. a-h (numeracja wedle przedstawionego Sądowi tekstu planu) w ramach przeznaczenia podstawowego ustalono zabudowę usługową nieuciążliwą i usługową komercyjną, a jako przeznaczenie dopuszczalne: budynki gospodarcze i garaże, wiaty i altany, obiekty małej architektury, dojścia, dojazdy, miejsca postojowe, zieleń urządzoną, urządzenia i sieci infrastruktury technicznej oraz zabudowę mieszkalną jednorodzinną w zabudowie wolnostojącej lub bliźniaczej lub zintegrowanej z bryłą budynku usługowego, związane z prowadzoną działalnością gospodarczą w tym terenie. Przed zmianą nr 2 teren U.2.2. obejmujący działki nr [...] i [...] , znajdował się na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej (o symbolu 1 MN/RM). Podkreślenia wymaga, że kwestia możliwości wpływu rozwiązań przyjętych w uchwale w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na działki, które nie są bezpośrednio objęte ustaleniami takiej uchwały, była wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przykładowo, w wyroku z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1780/10, NSA podkreślił, że nie ma prostej, zawsze aktualnej reguły, która wykluczałaby legitymację skargową każdego bez wyjątku właściciela działki położonej poza terenem, dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Konieczne jest staranne zbadanie każdego pojedynczego przypadku dla oceny skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Tym samym utrwalone zostało stanowisko wyrażone uprzednio m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 września 2009 r., sygn. akt II OSK 900/09; z dnia 2 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 591/09; z dnia 13 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1360/08 (dostępne na stronach http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w stanie faktycznym sprawy, mimo położenia nieruchomości skarżących poza obszarem objętym planem, lecz w jego bliskim sąsiedztwie, doszło do naruszenia ich interesu prawnego, co tym samym daje Sądowi podstawę do przeprowadzenia kontroli zaskarżonej uchwały pod kątem jej zgodności z prawem. Źródłem tego interesu jest wywodzące się z art. 140 i 144 K.c. uprawnienie właściciela do niezakłóconego przez inne osoby korzystania z rzeczy, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Uchwalona zmiana planu poprzez wprowadzenie nowego przeznaczenia terenu, z dotychczasowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej, na usługową nieuciążliwą i komercyjną, wpływa także na sposób korzystania z nieruchomości skarżących. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zabudowa usługowa generuje zupełnie inne immisje wobec sąsiednich nieruchomości niż zabudowa mieszkaniowa. Przewidziana w § 2 pkt 9 i 10 zaskarżonej uchwały definicja usług nieuciążliwych i komercyjnych przewiduje prowadzenie na terenie U.2.2. działalności gospodarczej, mogącej prowadzić do pogorszenia dotychczasowej jakości powietrza i klimatu akustycznego na sąsiednich działkach, zabudowanych i wykorzystywanych pod budownictwo jednorodzinne. Nie można także pominąć wzmożenia ruchu samochodowego na drodze powiatowej, do której przylega teren U.2.2. oraz działka nr [...] , stanowiąca własność skarżących, oddziałującego bezpośrednio na sposób wykonywania przez nich prawa własności. Stwierdzone naruszenie interesu prawnego skarżących nie może jednak automatycznie prowadzić do uwzględnienia ich skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Istotą planu miejscowego jest bowiem ustalenie przeznaczenia danego terenu (terenów) i w tym znaczeniu z reguły prowadzi on do ograniczenia prawa własności. Prawo to nie jest jednak prawem bezwzględnym, choć podlega ochronie konstytucyjnej (art. 21 Konstytucji RP). Przejawem sposobu ingerencji w prawo własności jest m.in. właśnie plan miejscowy jako akt prawa miejscowego wykonujący ustawę. Przepisy art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945), zwanej dalej ustawą, ustanawiają zasadę samodzielności planistycznej gminy zwanej doktrynalnie władztwem planistycznym, w ramach którego gmina ustala w miejscowym planie przeznaczenie terenów, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby i warunki zabudowy. Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów, należy do zadań własnych gminy. Ustawodawca przekazał zatem gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu w drodze aktu prawa miejscowego. Oznacza to, że w pojęciu władztwa planistycznego mieszczą się właśnie wprowadzone przez plany miejscowe ograniczenia prawa własności. Jak już wyżej powiedziano, naruszenie interesu prawnego skarżących nie powoduje automatycznie konieczności wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego, otwiera natomiast drogę do jej merytorycznej oceny i zbadania - w ramach kontroli sądowoadministracyjnej – czy w toku procedury planistycznej i w trakcie samego aktu uchwalania planu (w tym przypadku zmiany planu) doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego; stwierdzenie powyższego nakłada bowiem na Sąd obowiązek uwzględnienia skargi (art. 28 ust.1 ustawy). Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy, podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą takiej problematyki merytorycznej, jak zawartość aktu (część tekstowa i graficzna, inne załączniki) oraz znajdujących się w nim ustaleń. Zasady te ujęte zostały w art. 15 ust.1 i 2, art. 16, czy art. 20 ust.1 ustawy. Tryb postępowania odnosi się natomiast do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia danego aktu planistycznego (art. 17 ustawy). W przypadku planu miejscowego, w pierwszym rzędzie będzie to podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzania planu na podstawie art. 14 ust.1; kolejne etapy określa art. 17 ustawy. Zmiana planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim jest on uchwalany (art. 27). Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej uchwały Sąd nie stwierdził istotnych naruszeń zarówno zasad, jak i trybu sporządzania zmiany planu miejscowego. Jak wynika z przedstawionej Sądowi dokumentacji planistycznej, stosownie do treści art. 14 ust. 1 i 2 ustawy, podjęcie uchwały z 15 października 2018 r. poprzedziły uchwały o przystąpieniu do zmiany Nr 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Opatów: - z 27 października 2017 r. Nr XXXVII/311/2017; - z 25 maja 2018 r. nr XLV/372/2018 o zmianie uchwały z 27 października 2017r. Zmiana dotyczyła uściślenia granic obszaru opracowania i wyłączenia z niego południowego fragmentu działki nr [...] , przeznaczonego w obowiązującym planie miejscowym pod poszerzenie pasa drogi klasy zbiorczej, a tym samym pozostawienia dla niego niezmienionych ustaleń tego planu; - z 29 czerwca 2018 r. nr XLVI/387/2018. Zmiana dotyczyła usunięcia z obszaru opracowania części działek nr 996/2 i 996/8 (nie objętych terenem U.2.2.). Następnie Burmistrz Miasta i Gminy Opatów ogłosił w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia (art. 17 pkt 1 ustawy) oraz zawiadomił, na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu (art. 17 pkt 2). Sporządził projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko (art. 15 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 4). Rozpatrzył wnioski, w tym także wniosek skarżących wprowadzając do planu ograniczenia wynikające ze spełnienia obowiązujących norm hałasu, zapylenia i szkodliwego oddziaływania na zdrowie i życie ludzi. Sporządził prognozę skutków finansowych, o jakiej mowa w art. 17 pkt 5 oraz wystąpił do właściwych instytucji o opinie o projekcie planu i o uzgodnienie tego projektu (art. 17 pkt 6). Po wprowadzeniu zmian wynikających z uzyskanych opinii i uzgodnień ogłosił o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, w sposób przewidziany w art. 17 pkt 9, wskazując termin wnoszenia uwag (art. 17 pkt 11). Rozpatrzył dwie wniesione uwagi (w tym uwagę skarżących), które nie zostały uwzględnione, a następnie przedstawił radzie gminy projekt planu zgodnie z art. 17 pkt 12 i 14 ustawy. Przeprowadzona procedura planistyczna prowadzona była również w oparciu o przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1405 z późn. zm.). W szczególności, sporządzona prognoza oddziaływania na środowisko zawiera elementy, o których mowa w art. 51 tej ustawy, została nadto uzgodniona z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Kielcach oraz Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w Opatowie, stosownie do art. 53 w zw. z art. 57 ust. 1 pkt 2 oraz art. 58 ust. 1 pkt 3 ustawy z 3 października 2008 r. Zaskarżona uchwała spełnia także wymogi określone w art. 20 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Teren U.2.2. w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Opatów, przyjętym uchwałą nr XXI/21/2012 Rady Miejskiej w Opatowie z 29 lutego 2012 r. (wraz ze zmianami wprowadzonymi uchwałami z 27 lipca 2016 r. i z dnia 26 kwietnia 2017 r.) znajduje się w obszarze PSU przeznaczonym pod zabudowę produkcyjno-składowo-usługową. Nie ma zatem wątpliwości co do tego, że wprowadzona zmiana planu nie narusza ustaleń studium. Przedłożona Sądowi uchwała zawiera część graficzną przedstawiającą granice obszaru objętego planem; teren U.2.2. przedstawiony został w załączniku nr 1 (A), na podkładzie mapowym – mapa ewidencyjna gruntów w skali 1:1000 oraz mapa zasadnicza w skali 1:1000 – stosownie do treści art. 16 ust. 1 ustawy. Wprawdzie Sąd dostrzega okoliczność, że na niektórych znajdujących się w dokumentacji planistycznej mapach skala określona została jako 1:10000, jednak takie oznaczenie uznać należy za oczywistą omyłkę i uchybienie o charakterze nieistotnym. Porównanie wszystkich przedłożonych map wskazuje bowiem wyraźnie na to, że opracowane zostały w tej samej skali tj. 1:1000. Na każdej z map widnieje ponadto informacja, że sporządzono je na podkładzie mapowym – mapie ewidencji gruntów w skali 1:1000 oraz mapie zasadniczej w tej samej skali. W objętej skargą zmianie planu znalazły się także wszystkie elementy obligatoryjne, wymagane art. 15 ust. 2 ustawy. Zdaniem Sądu, ustalenia zaskarżonej części zmiany planu nie naruszają również wskazanych w skardze zasad konstytucyjnych: - równości (zgodnie z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne); - proporcjonalności (stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw) oraz - ochrony prawa własności (własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności – art. 64 ust. 2 i 3). Określenie w zmianie nr 2 przeznaczenia terenu U.2.2. pod usługi nieuciążliwe i usługi komercyjne nie stanowi nadmiernej, nieproporcjonalnej i nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności skarżących. Oceniając ten zarzut skargi nie sposób nie dostrzec gwarancji prawnych, wynikających z ustaleń zawartych w zaskarżonej uchwale, polegających na nakazie zamknięcia jakichkolwiek oddziaływań na sąsiednie tereny, w granicach działek nr [...] i [...] . Ustalenia te powodują, że nie można uznać, ażeby zmiana nr 2 w zakresie przeznaczenia terenu U.2.2. była efektem nadużycia przysługujących gminie ustawowych uprawnień planistycznych. Według § 2 pkt 9 uchwały, przez usługi nieuciążliwe należy rozumieć handel detaliczny (z wyłączeniem obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2 000 m 2), usługi administracji, ochrony zdrowia i opieki społecznej, kultu religijnego, kultury, nauki i oświaty, rozrywki, wypoczynku, rekreacji, sportu, turystyki, hotelarstwa, gastronomii, biur, banków, rzemiosła, miejsca obsługi podróżnych, obsługi technicznej, naprawy pojazdów mechanicznych, itp. (z wyjątkiem łączności publicznej oraz rzemiosło), które nie kwalifikują się jako przedsięwzięcia mogące zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i których funkcjonowanie nie powoduje przekroczenia żadnego z dopuszczalnych poziomów szkodliwych lub uciążliwych oddziaływań na środowisko poza zajmowaną działką lub terenem, do którego wykonujący tą działalność posiada tytuł prawny, ani w żaden inny sposób nie pogarsza warunków użytkowania terenów sąsiednich. Z kolei § 2 pkt 10 stanowi, że usługi komercyjne to działalność usługowa obejmująca: handel, gastronomię, hotelarstwo, rzemiosło (reprezentujące między innymi branże; budowlaną, drzewną, tekstylną i odzieżową, metalową, elektrotechniczną i elektroniczną, spożywczą oraz rzemiosło artystyczne), obsługę turystyki, sportu i rekreacji, działalność bankową, finansową, biurową, administracyjną, projektową, badawczą, naukową, oświatową, leczniczą, opiekuńczo-wychowawczą lub inną usługową realizowaną ze środków niepublicznych, z wykluczeniem obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży większej niż 2000 m2. Ponadto w dziale II rozdziale 2 uchwały określono ogólne zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego obowiązujące dla każdego terenu objętego zmianą planu, w tym dla terenu U 2.2. Wprowadzono m.in.: - zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych, za wyjątkiem sieci, urządzeń i obiektów związanych z infrastrukturą techniczną i komunikacyjną oraz jeśli ustalenia szczegółowe stanowią inaczej (§ 7 pkt 2), przy czym co do terenu U.2.2. nie zachodzi ten ostatni przypadek; - nakaz dotrzymania standardów emisyjnych przez nowe obiekty budowlane, w zakresie wprowadzanych do powietrza gazów lub pyłów, wytwarzanych odpadów lub emitowanego hałasu, zgodnie z przepisami odrębnymi z zakresu ochrony środowiska (§ 7 pkt 8) oraz - obowiązek zachowania dopuszczalnego poziomu hałasu określonego wskaźnikami hałasu w przepisach odrębnych: a) dla terenów MN - jak dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, b) dla terenów MNU - jak dla terenów mieszkaniowo-usługowych, c) dla terenów US - jak dla terenów rekreacyjno-wypoczynkowych (§ 7 pkt 9). Przytoczone postanowienia zmiany nr 2 oznaczają, że na działce należącej dla skarżących nie mogą zostać przekroczone wartości dopuszczalne w zakresie emisji hałasu, gazów lub pyłów przewidziane w art. 85 i nast. oraz art. 112 i nast. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 799 z późn. zm.) oraz w aktach wykonawczych do tej ustawy, tj. w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 24 sierpnia 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. poz. 1031) oraz w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 112). Regulacje te gwarantują, że mimo wprowadzenia przeznaczenia usługowego i komercyjnego na sąsiednich działkach nr [...] i [...] , na nieruchomości stanowiącej własność małżonków D. mają być zachowane przewidziane w przepisach odrębnych standardy jakości powietrza, w tym także w zakresie środowiska akustycznego, a to właśnie – jak wynika z treści skargi – wzbudza największe obawy skarżących. Zgodnie z ww. rozporządzeniem z 14 czerwca 2007 r., dopuszczalny poziom hałasu powodowany przez drogi (lub linie kolejowe) wynosi dla zabudowy zagrodowej 65 dB w dzień/56 dB w nocy, zaś dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej odpowiednio – 61/56 dB. Jeśli zaś chodzi o hałas powodowany przez pozostałe obiekty i działalność będącą źródłem hałasu, wartości te wynoszą 55/45 dB dla zabudowy zagrodowej i 50/40 dB dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Dostrzec przy tym należy, że działka skarżących położona jest w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej. Dopuszczalny poziom hałasu ustala się w takiej sytuacji jak dla przeważającego rodzaju terenu zgodnie z art. 114 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. Jeśli na obszarze 1MN/RM przeważa zabudowa jednorodzinna, to treść § 7 pkt 9 zaskarżonej uchwały powoduje, że m.in. dla działki skarżących, wprowadzono obowiązek zachowania dopuszczalnego poziomu hałasu określonego w tym rozporządzeniu – jak dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Także zakres usług przewidzianych dla terenu U.2.2. w § 2 pkt 9 i 10 zaskarżonej uchwały wskazuje na to, że działalność usługowa dopuszczona na tym terenie nie będzie miała charakteru uciążliwego dla terenów sąsiednich. Wykluczono bowiem w sposób wyraźny np. wielkopowierzchniowe obiekty handlowe czy też takie, które kwalifikują się jako przedsięwzięcia mogące zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 7 pkt 2 uchwały w odniesieniu do usług komercyjnych). Dlatego przyjąć należy, że sąsiedztwo terenu, na którym mogą być prowadzone usługi takie, jak wymienione w obu ww. przepisach, nie pozostaje w kolizji z przeznaczeniem sąsiednich nieruchomości pod zabudowę zarówno jednorodzinną jak i zagrodową. Odnosząc się do przeprowadzonej w toku procedury planistycznej Prognozy oddziaływania na środowisko, na którą także powołują się skarżący w skardze, powiedzieć trzeba, że zapis na str. 36 i 64 tego dokumentu może istotnie wprowadzać w błąd, gdyż autor prognozy przewiduje negatywne oddziaływanie hałasowe na tereny sąsiednie poprzez dopuszczoną m.in. na terenie U.2.2. budowę garaży wielopoziomowych o wysokości nie więcej niż 8 m i o maksymalnie 2 kondygnacjach nadziemnych. Takie założenie pozostaje jednak w sprzeczności z treścią § 18 zaskarżonej uchwały, w którym dla terenu U.2.2. nie została przewidziana budowa garaży wielopoziomowych. Obiekty takie, jak opisane w prognozie, dopuszczono natomiast w § 17 ust. 2 lit.d na innych terenach – zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług nieuciążliwych oznaczonych symbolami MNU (jak wynika zresztą z akt sprawy, rozstrzygnięciem nadzorczym z 22 listopada 2018 r. Wojewoda Świętokrzyski stwierdził nieważność zmiany nr 2 w części dotyczącej jednego z tych terenów, oznaczonego symbolem 12MNU.2.1.). Pamiętać także trzeba, że z uzasadnienia opisanej już wyżej uchwały z 25 maja 2018 r. nr XLV/372/2018 o zmianie uchwały z 27 października 2017 r. wynika, że ostatecznie gmina wycofała się z pierwotnej propozycji oznaczenia terenu obejmującego działki nr [...] i [...] jako obszaru zabudowy mieszkaniowej z usługami (MNU), przyjmując, że może on być niezgodny z ustaleniami obowiązującego Studium. Stąd też regulacje zawarte w § 17 uchwały, przewidujące możliwość budowy garaży wielopoziomowych, których funkcjonowanie wiąże się z ryzykiem przekroczenia norm hałasu, opisanym w prognozie oddziaływania na środowisko, nie dotyczą terenu U.2.2. Nie mają także prawnego znaczenia podnoszone w skardze okoliczności dotyczące tego, że zmiana nr 2 w zaskarżonej części obejmuje tylko dwie działki. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje bowiem ograniczeń w zakresie powierzchni terenu, do którego gmina kieruje swoje działania planistyczne. Nie ma również podstaw do zaakceptowania poglądu, że wprowadzenie nowego przeznaczenia tych działek - jako obszaru usług o nieuciążliwym charakterze - narusza konstytucyjną zasadę równości z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Nie można także przyjąć, aby zaskarżona uchwała naruszała art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy. Sam fakt, że prawodawca gminny przewidział sąsiedztwo terenu zabudowy usługowej z terenem zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej nie pozostaje w sprzeczności z obowiązkiem określenia w planie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, o którym mowa w powyższym przepisie. Z treści § 18 ust. 1 pkt 5 lit.h uchwały wynika ponadto, że dla terenu U.2.2. jako przeznaczenie dopuszczalne przewidziano zabudowę mieszkalną jednorodzinną w zabudowie wolnostojącej lub bliźniaczej lub zintegrowanej z bryłą budynku usługowego, związane z prowadzoną działalnością gospodarczą w tym terenie. Teren U.2.2. jest przeznaczony co zasady – w ramach przeznaczenia podstawowego - pod działalność usługową nieuciążliwą i komercyjną, z możliwością funkcji mieszkaniowej, powiązanej z prowadzoną działalnością gospodarczą. Takie ustalenie jest podyktowane zasadniczym przeznaczeniem terenu, natomiast umożliwienie realizacji funkcji mieszkaniowej zapewnia zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych podmiotowi, który na tej samej nieruchomości prowadzi jednocześnie działalność gospodarczą, co wyłącza konflikt obu funkcji i wbrew zarzutom skargi, pozwala na zachowanie ładu przestrzennego. Odnośnie do zarzutu, że na działkach nr [...] i [...] budowany jest warsztat samochodowy, a decyzja o warunkach zabudowy została uchylona, powiedzieć trzeba, że ocena tych okoliczności wykracza poza zakres przedmiotowy niniejszej sprawy, w której Sąd kontrolował zgodność z prawem zawartych w zaskarżonej uchwale regulacji oraz prawidłowość przeprowadzonej procedury planistycznej. Inną kwestią jest natomiast realizacja postanowień planu w indywidualnych postępowaniach administracyjnych, dotyczących np. udzielenia pozwolenia na budowę. Z tych samych powodów Sąd nie mógł również merytorycznie odnieść się do argumentów podnoszonych na rozprawie w dniu 13 marca 2019 r., że skarżący nie byli stroną w postępowaniu, w którym udzielono właścicielowi działek położonych na terenie U.2.2. pozwolenia na budowę i w związku z tym nie są im znane ustalenia dotyczące przewidywanego oddziaływania tej inwestycji na ich nieruchomość. Z treści skargi wynika zresztą, że właśnie na tego rodzaju obawach skarżący opierają zarzut dotyczący przekroczenia przez gminę granic władztwa planistycznego. Podkreślenia raz jeszcze wymaga, że cytowane już wyżej postanowienia zmiany nr 2 dają skarżącym prawne gwarancje ochrony ich własności, poprzez nakaz zamknięcia wszystkich immisji w granicach działek nr [...] i [...] , a katalog przewidzianych na terenie U.2.2. usług wyklucza prowadzenie na nim działalności uciążliwej. Mając na uwadze powyższe, Sąd nie znalazł podstaw do przyjęcia, że uchwalając zmianę nr 2 Rada Miejska w Opatowie nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego poprzez nadmierną, nieproporcjonalną bądź nieuprawnioną ingerencję w prawo własności skarżących. Nie są zatem zasadne zarzuty naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 140 i 144 K.c. Z tych przyczyn skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.