II SA/Ke 231/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Beata Ziomek, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi [...] i [...] na postanowienie Wojewody z dnia [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] Wojewoda utrzymał w mocy postanowienie Starosty z dnia [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Wnioskiem z dnia 21 lutego 2018r. A. i D. małż. B. wystąpili do Starosty [...] o zwrot lub zapłatę odszkodowania za zabrane działki, stanowiące część działki nr [...] o pow. 0,1010 ha, wskazując, że posiadają akt notarialny dotyczący tej działki, a jej podział i oddanie części w dzierżawę osobie obcej nastąpiło bez ich zgody. Pismem z dnia 26 lutego 2018r. organ I instancji wystąpił do A. i D. małż. B. o doręczenie aktów notarialnych, na podstawie których nabyli przedmiotową nieruchomość od F. G. Wskazano, że dokumenty te są niezbędne w celu ustalenia kto był właścicielem nieruchomości w dniu 12 sierpnia 1975r. i w dniu ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym WRN zarządzenia nr 5/77 Naczelnika Miasta [...] z dnia 21 czerwca 1977r. w sprawie ustalenia i podziału na działki budowlane terenu budownictwa jednorodzinnego w m. [...]pod nazwą osiedle "[...]". Ponadto pismem z dnia 27 lutego 2018r. Starosta wystąpił do Urzędu Miejskiego w [...] o nadesłanie dokumentacji związanej z przygotowaniem i wykonaniem ww. zarządzenia nr 5/77. Poszukiwaniem objęto także kwestie związane z ustaleniem i wypłatą odszkodowania za działki nr [...]/5 i 590/6, które przeszły na rzecz Skarbu Państwa. Natomiast do Archiwum Państwowego wystąpiono o nadesłanie odpisu aktu notarialnego - warunkowej umowy sprzedaży Rep. A Nr 2684/71 zawartej w dniu 30 sierpnia 1971 r. pomiędzy F. G. a A. i D. B. dotyczącej działki nr [...] w [...](pismo z dnia 26.03.2018 r.). W piśmie z dnia 21 czerwca 2018 r. Starosta poinformował wnioskodawców, jakie dokumenty w sprawie pozyskano dotychczas oraz wystąpiono o doprecyzowanie wniosku z dnia 21 lutego 2018 r. poprzez jednoznaczne wskazanie czy dotyczy on zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, czy też zapłaty odszkodowania za wywłaszczenie. W odpowiedzi z dnia 10 lipca 2018 r. A. i D. małż. B. oświadczyli, że żądają zwrotu zabranej działki. W piśmie z dnia 26 lipca 2018 r. organ I instancji wyjaśnił wnioskodawcom, że działka nr [...] o pow. 0,1010 ha podlegała dwukrotnie wywłaszczeniu: - decyzją Urzędu Miasta w [...]z dnia 14 lipca 1975 r. wywłaszczono działkę nr [...]/1 o pow. 0,0139 ha (powstałą z podziału działki nr [...] na nr [...]/1 i nr [...]/2), a przy dotychczasowym właścicielu pozostała wówczas działka nr [...]/2 o pow. 0,0871 ha, - zarządzeniem nr 5 Naczelnika Miasta [...] z dnia 21 czerwca 1977 r. w sprawie ustalenia i podziału na działki budowlane terenu budownictwa jednorodzinnego pod nazwą osiedle "[...]", działka nr [...]/2 o pow. 0,0871 ha została podzielona na działki nr [...]/3 o pow. 0,0598 ha, nr [...]/5 o pow. 0,0119 ha i nr [...]/6 o pow.0,0154 ha; działka nr [...]/5 została włączona do działki nr 1290, a działka nr [...]/6 - do działki nr 1291, obie te działki przeszły na własność Skarbu Państwa z mocy prawa, w terminie dwóch miesięcy od dnia 27 czerwca 1977 r., tj. od dnia ogłoszenia ww. zarządzenia w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w Tarnobrzegu; następnie w 1978r. zostały one oddane w użytkowanie wieczyste osób fizycznych. Starosta wyjaśnił wnioskodawcom, że zarówno w dacie wywłaszczenia działki nr [...]/1 (12 sierpnia 1975 r. - data uzyskania prawomocności przez decyzję wywłaszczeniową), jak i w dacie przejęcia z mocy prawa działek nr [...]/5 i nr [...]/6 (28 sierpnia 1977 r.), właścicielem nieruchomości była F. G. . Natomiast wnioskodawcy nabyli prawo własności dopiero aktem notarialnym z dnia 31 lipca 1978 r., czyli około 11 miesięcy po przejęciu na rzecz Skarbu Państwa części dawnej działki nr [...]. W rezultacie wniosek o zwrot winien pochodzić od F. G. lub jej spadkobierców – wobec czego wezwano A. i D. małż. B. o wykazanie, że są spadkobiercami F. G. , pod rygorem wydania rozstrzygnięcia odmownego. Organ ustalił, że F. G. warunkową umową sprzedaży z dnia 30 sierpnia 1971 r. sprzedała A. i D. małż. B. działkę nr [...] o obszarze 0,1010 ha położoną w [...](która zgodnie z zaświadczeniem Starosty [...] z dnia 7 sierpnia 2018 r. została następnie przenumerowana na działkę nr [...]), jednak przeniesienia własności nieruchomości na rzecz A. i D. małż. B. dokonano dopiero aktem notarialnym z dnia 31 lipca 1978r. Rep A Nr 2720/1978. Pomimo powyższego wezwania wnioskodawcy nie przedłożyli dokumentów potwierdzających prawa spadkowe po F. G.. Mając na uwadze powyższe Starosta [...] postanowieniem z dnia 29 listopada 2018 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej decyzją Urzędu Miejskiego w [...]z dnia 14 lipca 1975 r. oznaczonej działką nr [...]/1 o pow. 0,0139 ha na mapie przyjętej do Powiatowego Biura Geodezji i Urządzeń Rolnych w [...]. Zażalenie na ww. rozstrzygnięcie wnieśli A i D. małż. B., a organ I instancji, przekazując akta sprawy, wyjaśnił, że w związku z faktem, iż złożony wniosek o zwrot dotyczył dwóch różnych postępowań wywłaszczeniowych, rozdzielono sprawę na dwa odrębne postępowania: znak: GN.6821.4.4.2018 dot. zwrotu części działki nr [...] wywłaszczonej decyzją znak: ZGT-630a/1/75 z dnia 14 lipca 1975 r. oraz znak: GN.6821.4.5.2018 dot. zwrotu części działki nr [...]/2 przejętych z mocy prawa zarządzeniem nr 5/77 Naczelnika Miasta [...] z dnia 21 czerwca 1977 r. Wojewoda, utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, zwrócił uwagę, że żądanie wszczęcia postępowania powinno pochodzić od strony – bowiem jest to warunek skuteczności prawnej żądania wszczęcia postępowania. Powołując się na art. 28 K.p.a. wskazano na konieczność odróżnienia interesu faktycznego oraz interesu prawnego i podkreślono, że stronami postępowania o zwrot nieruchomości, prowadzonego w trybie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 2204 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., są poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy, obecny właściciel nieruchomości wywłaszczonej, jak też inne podmioty, których interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki zwrotu nieruchomości. Jak stanowi art. 136 ust. 3 u.g.n. to poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części. Tymczasem przeniesienia własności nieruchomości na rzecz A. i D. małż. B. (wywłaszczonej decyzją Urzędu Miejskiego w [...]z dnia 14 lipca 1975 r.) dokonano dopiero aktem notarialnym z dnia 31 lipca 1978 r. - czyli po zakończeniu postępowań wywłaszczeniowych. Taki stan został również przyjęty podczas postępowania wywłaszczeniowego, albowiem wywłaszczenia w 1975 r. części działki nr [...] dokonano od F. G. i to ona była uznana jako właścicielka tej nieruchomości, a tym samym strona postępowania. Ponadto wnioskodawcy nie przedłożyli dokumentu potwierdzającego prawa spadkowe po wywłaszczonej z działki nr [...]/1 F. G.– a zatem nie udowodnili istnienia po swojej stronie interesu prawnego, uzasadniającego wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie. W rezultacie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 61a K.p.a. – wobec czego prawidłowo rozstrzygnięto o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ wyjaśnił, że akt notarialny z dnia 30 sierpnia 1971 r. był warunkową umową sprzedaży, natomiast przeniesienia prawa własności dokonano dopiero aktem notarialnym z dnia 31 lipca 1978 r. – po zakończeniu postępowań wywłaszczeniowych. Aktem z dnia 30 sierpnia 1971 r. F. G. oraz A. B. (działająca również w imieniu męża D. B.) zawarły umowę zobowiązującą do przeniesienia prawa własności nieruchomości o nr [...] o obszarze 0,1010 ha [...], po upływie terminu określonego dla Państwa na wykonanie prawa pierwokupu przysługującego mu zgodnie z art. 32 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o miastach i osiedlach (Dz. U. nr 32, poz. 39), na co nabywcy wyrazili zgodę. Z prawa pierwokupu nie skorzystano – co potwierdza uchwała Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia 25 listopada 1971 r. Jednocześnie organ zaznaczył, że nie jest właściwy do stwierdzenia zgodności z prawem zawartego w dniu 31 lipca 1978r. aktu notarialnego dotyczącego działki nr [...], która nie figurowała wówczas w ewidencji gruntów i budynków. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wnieśli A. i D. małż. B., zarzucając postanowieniu organu II instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci obrazy art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 K.p.a. poprzez brak ustalenia wszystkich okoliczności faktycznych, na których winno być oparte rozstrzygnięcie, a mianowicie brak dokładnej analizy aktów notarialnych Rep. A nr 2684/71 oraz Rep. A 2720/1978, jak również dokumentów w postaci decyzji zezwalającej na budowę budynku z dnia 1 września 1973 r., umowy z dnia 15 grudnia 1975 r. – z których to materiałów dowodowych jasno wynika, że skarżący byli właścicielami nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem i winni zostać uznani za strony postępowania. Zgodnie bowiem z art. 31 ust.1 ww. ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, prawo pierwokupu może być wykonane w ciągu trzech miesięcy od dnia otrzymania przez prezydium właściwej miejskiej (powiatowej) rady narodowej zawiadomienia o treści umowy sprzedaży nieruchomości zawartej z osobą trzecią. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że od dnia zakupu tj. od 30 sierpnia 1971 r. czują się pełnoprawnymi właścicielami nieruchomości. Natomiast do błędu doszło ze strony Skarbu Państwa, gdyż decyzja o pierwokupie powinna zostać wydana po 30 dniach, nie zaś po 7 latach, kiedy skarżący postawili na nabytej uprzednio działce dom, przy czym podczas ubiegania się o pozwolenie na jego budowę nikt nie kwestionował ich władztwa. Za kuriozalne strony uznały wzywanie ich do przedstawienia poświadczenia dziedziczenia praw do spadku po F. G. – w sytuacji, gdy nieruchomość nabyli właśnie od tej osoby. Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o uchylenie w całości postanowień organów obu instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia. Zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie zaś do treści art. 61a § 1 K.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W niniejszym przypadku złożony został wniosek w trybie art. 136 u.g.n., tj. dotyczący zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Już w tym miejscu należy przy tym podkreślić, że zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem utrzymano w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu wyłącznie nieruchomości wywłaszczonej decyzją Urzędu Miejskiego w [...]z dnia 14 lipca 1975r., znak: ZGT-630a/1/75, oznaczonej działką nr [...]/1 o pow. ,0139 ha. Jak wynikało bowiem z informacji organu I instancji, w związku z faktem, że złożony przez skarżących wniosek o zwrot dotyczył dwóch różnych postępowań wywłaszczeniowych, rozdzielono sprawę na dwa odrębne postępowania: znak: GN.6821.4.4.2018 dot. zwrotu części działki nr [...] wywłaszczonej decyzją znak: ZGT-630a/1/75 z dnia 14 lipca 1975 r. (tj. działki nr [...]/1) oraz znak: GN.6821.4.5.2018 dot. zwrotu części działki nr [...]/2 przejętych z mocy prawa zarządzeniem nr 5/77 Naczelnika Miasta [...] z dnia 21 czerwca 1977 r. Zakres postępowania sądowoadministracyjnego był zatem ograniczony wyłącznie do rozstrzygnięcia, o jakim wyżej mowa, tj. dotyczącego działki o nr [...]/1. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części (jeżeli stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu) mogą żądać poprzedni właściciel lub jego spadkobierca. Aby zatem móc żądać wszczęcia postępowania o zwrot działki nr [...]/1 skarżący powinni wykazać, że w dacie wywłaszczenia byli właścicielami tej działki, bądź też (zgodnie z powołanym przepisem) że są spadkobiercami ówczesnego właściciela. Jak trafnie zwróciły uwagę organy, umowa zawarta w formie aktu notarialnego w dniu 30 sierpnia 1971 r. pomiędzy F. G. i A. B. była umową zobowiązującą do przeniesienia prawa własności. Wynika z niej, że F. G. sprzedaje działkę budowlaną o nr [...] i powierzchni 0,1010 ha A. B. (która dokonuje nabycia wraz z mężem – na zasadzie wspólności ustawowej) za określoną kwotę, a jej własność przeniesie na nabywczynię po upływie terminu określonego dla Państwa na wykonanie prawa pierwokupu, na co nabywczyni wyraża zgodę. Z akt sprawy wynika po pierwsze, że działka o nr [...] i powierzchni 0,1010 ha została przenumerowana na działkę nr [...] o tej samej powierzchni (zaświadczenie z dnia 7 sierpnia 2018 r. k. 73 akt adm.), a po drugie, że działka o nr [...] została podzielona na działki o nr [...]/1 o pow. 0,0139 ha i nr [...]/2 o pow. 0,0871 ha. Pierwsza z tych działek została wywłaszczona w/w decyzją z dnia 14 lipca 1975 r. (k. 25-27 akt adm.), a jako osobę, od której następuje wywłaszczenie, wskazano w tej decyzji F. G. (poz. 58; działka 590/2 pozostała wówczas przy dotychczasowym właścicielu). Poza tą, także istotną dla sprawy, okolicznością, doniosłe znaczenie ma również fakt, że dopiero w dniu 31 lipca 1978 r. została zawarta w formie aktu notarialnego umowa przeniesienia własności nieruchomości (działka nr [...] o pow. 0,1010 ha) pomiędzy F. G. a A. i D. B. Nawiązano w niej wyraźnie do wspomnianej umowy warunkowej z dnia 30 sierpnia 1971 r. podnosząc, że Prezydium Rady Narodowej w [...]uchwałą z dnia 25 listopada 1971 r. zawiadomiło strony o nieskorzystaniu z prawa pierwokupu, wobec czego "stawający aktem niniejszym wyrażają bezwarunkową zgodę na niezwłoczne przeniesienie działki nr [...] na nabywców". W tej sytuacji za prawidłowe należy uznać stanowisko organów obu instancji, zgodnie z którym skarżący nie są w świetle art. 136 ust. 3 u.g.n. osobami uprawnionymi do żądania zwrotu nieruchomości (za zrozumiałe trzeba przy tym uznać wezwanie do wykazania czy wnioskodawcy są spadkobiercami F. G. – należało bowiem wykluczyć zaistnienie każdej z przesłanek, o których mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n.), a tym samym zasadne było wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. o odmowie wszczęcia postępowania. Powyższe dowody i okoliczności wskazują, że w dacie wywłaszczenia skarżący nie byli właścicielami działki o nr [...]/1 i w związku z tym nie ma tu znaczenia ani fakt, że Prezydium Powiatowej Rady Narodowej już w dniu 25 listopada 1971 r. zdecydowało o nieskorzystaniu z prawa pierwokupu, jak i to, że skarżący uzyskali pozwolenie na budowę na przedmiotowej działce. Zasadnie organ zwrócił także uwagę, że nie jest właściwy do podważenia umowy zawartej w dniu 31 lipca 1978 r. dotyczącej działki nr [...], która nie figurowała wówczas w ewidencji gruntów. Doniosłe znaczenie ma przede wszystkim fakt, że umowa zawarta w dniu 30 sierpnia 1971 r. była umową zobowiązującą, a przeniesienie prawa własności do niej miało nastąpić po upływie terminu określonego dla Państwa na wykonanie prawa pierwokupu. Brak jest dowodu na to, aby takie przeniesienie nastąpiło przed wywłaszczeniem przedmiotowej działki decyzją z dnia 14 lipca 1975 r. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.