II SA/Ke 232/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka,, Asesor WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Pomocnik sekretarza sądowego Izabela Suchenia, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 października 2006r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...], nakazującą B. B. w terminie do dnia 31 sierpnia 2006 r. usunięcie - zamurowanie siedmiu otworów okiennych usytuowanych w ścianie zachodniej istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego w T. W., na działce oznaczonej numerem 149/1, celem doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z przepisami techniczno- budowlanymi, w tym warunkami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w zakresie spełnienia wymogów ochrony przeciwpożarowej. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ II instancji ustalił, że na skutek interwencji sąsiada J. K., organ I instancji w dniu 10 listopada 2005 r. przeprowadził oględziny obiektów budowlanych na działce położonej w miejscowości T. W., oznaczonej numerem 149/1, stanowiącej własność B. B. W wyniku tych oględzin organ ustalił, że na działce tej usytuowany jest zbudowany około 1975 r. użytkowany budynek mieszkalny murowany o wymiarach 10,25 x 15 m, trzykondygnacyjny z dachem dwuspadowym, pokrytym blachą, orynnowany z odprowadzeniem wód na teren własnej działki. W ścianie zachodniej tego budynku usytuowanej w odległości 1,00 do 3,05 metra od ogrodzenia rozdzielającego posesję B. B. z działką J. i L. K., znajduje się siedem otworów okiennych doświetlających łazienki na pierwszej i drugiej kondygnacji oraz poddasze. Okap dachu wysunięty jest w stosunku do lica tej ściany o ok. 40 cm. Mimo twierdzeń K. T. - poprzedniej właścicielki działki nr 149/1 - o wybudowaniu przedmiotowego budynku na podstawie pozwolenia na budowę z 1975 r., organ II instancji ustalił, że przedmiotowy budynek mieszkalny został wybudowany bez pozwolenia na budowę. Podstawą takiego ustalenia była informacja z Urzędu Miasta i Gminy o jednym tylko pozwoleniu na budowę udzielonym K. i A. T. - poprzednim właścicielom przedmiotowej nieruchomości, które to pozwolenie dotyczyło jednak innego niż przedmiotowy budynku. Następnie organ II instancji stwierdził, że przedmiotowy budynek mieszkalny narusza szereg przepisów obowiązującego w dacie jego budowy zarządzenia MB i PMB z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. B. Nr 10/1966 poz. 44), tj: § 10 ust. 1, § 20 ust. 2, § 20 ust. 7, § 20 ust. 13 dotyczących wymogów ochrony przeciwpożarowej i odległości posadowienia budynków od granicy i od budynków znajdujących się na sąsiedniej działce. Ponadto przedmiotowy budynek narusza przepisy obowiązującego od 1980 r. rozporządzenia MAGT i OŚ z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17/1980 poz. 62 ze zm.), tj. przepis § 12 dotyczący wymaganych odległości budynków mieszkalnych na działkach zagrodowych od granicy, w zależności od tego czy ściana zwrócona w sąsiedniej działki ma otwory, czy nie. Wreszcie organ stwierdził, że budynek skarżącej narusza również obecnie obowiązujące przepisy. Zgodnie bowiem z § 12 ust. 1 i 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75/2002 poz. 690 ze zmianami), jeżeli z przepisów § 13, 60, 271 i 273 lub przepisów odrębnych nie wynikają inne wymagania, budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Okapy i gzymsy nie mogą pomniejszać odległości od granicy działki budowlanej, o których mowa w ust. 1, o więcej niż 0,8 m, natomiast części budynku, takie jak balkony, galerie, tarasy, schody zewnętrzne, pochylnie i rampy - o więcej niż 1,3 m. Reasumując, Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że skoro przedmiotowy budynek znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym polegającym na istnieniu w jego zachodniej ścianie niezgodnych z przepisami otworów okiennych, to na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. Nr 207/2003 poz. 2016 ze zmianami) zasadnym było nałożenie na B. B. obowiązków zmierzających do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości i określenie terminu ich wykonania. W skardze na tę decyzję B.B. wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca zarzuciła: 1. błędy w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę decyzji, polegające na niewyjaśnieniu dlaczego dom skarżącej został postawiony w pobliżu granicy i dlaczego w jego zachodniej ścianie znajdują się okna oraz na niewyjaśnieniu czy ściany tego domu są zbudowane z materiałów niepalnych czy trudnopalnych, 2. niewykorzystanie wszystkich możliwości dowodowych przez zaniechanie przesłuchania świadków i niezapoznanie się z decyzją z dnia [...] którą uchylono analogiczną do zaskarżonej decyzję o nałożeniu obowiązku zamurowania otworów okiennych w wiacie skarżącej stojącej w tej samej, co przedmiotowy dom, linii zabudowy, 3. niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, czy okna w przedmiotowym budynku rażąco naruszają prawo, skoro budynek ten stoi od 30 lat, a budynki na działce sąsiada J. K. oddalone są o 80 metrów. W uzasadnieniu zarzutów skarżąca stwierdziła, że przedmiotowe okna znajdują się w odległości 2, a nie 1 metra od granicy oraz, że na takie usytuowanie budynku rodzice skarżącej uzyskali zgodę poprzednich właścicieli sąsiedniej działki, a na jej podstawie uzyskali pozwolenie na budowę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W nawiązaniu do jednego z zarzutów skargi organ stwierdził, że w postępowaniu administracyjnym nie mogą być uwzględniane ustne umowy między stronami, zwłaszcza gdy są sprzeczne z przepisami prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134§ 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, należy stwierdzić, że skarga jest zasadna. Jako podstawa prawna decyzji wydanej w sprawie przez Inspektora Nadzoru Budowlanego został wskazany przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.-Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. Nr 207/2003 poz. 2016 ze zmianami). Przepis ten znajduje się w rozdziale 6 tej ustawy dotyczącym utrzymania obiektów budowlanych, a nie ich projektowania i budowy, w tym także odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy oraz zmiany sposobu użytkowania. Zgodnie z jego brzmieniem w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku. Nieodpowiedni stan techniczny, o jakim mowa w tym przepisie, to według uzasadnień decyzji organów obu instancji rozpatrujących niniejszą sprawę, stan sprzeczny z przepisami techniczno-budowlanymi obowiązującymi zarówno w dacie budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego, jak i obecnie. Z aktualnie obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych organy wskazały jedynie § 12 ust. 1 i 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przytaczanego dalej jako rozporządzenie w sprawie warunków technicznych (Dz. U. Nr 75/2002 poz. 690 ze zmianami). Przepisy te znajdują się w Dziale II tego rozporządzenia zatytułowanym: Zabudowa i zagospodarowanie działki budowlanej. Już z tego tytułu można wysnuć wniosek, że przewidziane w § 12 wymogi dotyczą etapu budowy i zagospodarowania działki budowlanej, a nie etapu użytkowania wybudowanego wcześniej budynku. O słuszności takiej konstatacji przekonuje jednoznaczny przepis § 2 ust. 1 tego rozporządzenia. Zgodnie z nim przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu i budowie, w tym także odbudowie, rozbudowie, nadbudowie, przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2. Przepis § 207 ust. 2 tego rozporządzenia przewiduje odstępstwo od przedstawionej w § 2 ust. 1 zasady. Stanowi bowiem, że przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego(...) stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 2 (który również dotyczy etapu nadbudowy, przebudowy i zmiany sposobu użytkowania budynków istniejących), również do użytkowanych budynków istniejących, jeżeli zagrażają one życiu ludzi. Przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa przeciwpożarowego znajdują się w Dziale VI tego rozporządzenia zatytułowanym: Bezpieczeństwo pożarowe. Przepisy istotne z punktu widzenia ustaleń dokonanych w niniejszej sprawie, a dotyczących w istocie jedynie odległości przedmiotowego budynku od granicy, znajdują się w Rozdziale 7 rozporządzenia p.t. Usytuowanie budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe. Przepisy te określają wymagane odległości ścian zewnętrznych wznoszonych budynków od granicy sąsiedniej niezabudowanej działki w zależności od rodzaju budynku, klasy odporności ogniowej ścian tego budynku, wyposażenia budynku w urządzenia gaśnicze itp. Inne przepisy działu VI rozporządzenia w sprawie warunków technicznych określają szereg innych warunków, jakie muszą spełniać budynki ze względu na bezpieczeństwo pożarowe. Z zestawienia przytoczonych przepisów, zwłaszcza art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i § 207 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wynika, że odnośnie już wybudowanych i użytkowanych obiektów budowlanych, tj. takich jak przedmiotowy budynek mieszkalny wybudowany ok. 1975 r. i od tego czasu użytkowany, możliwość nakazania w trybie art. 66 prawa budowlanego, usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości dotyczy tylko sytuacji, gdy budynek jest użytkowany w sposób zagrażający życiu ludzi, a nieodpowiedniość jego stanu technicznego dotyczy bezpieczeństwa pożarowego. Wymogi o jakich mówią przytoczone przepisy nie zostały w niniejszej sprawie sprawdzone. Orzekające w sprawie organy, z naruszeniem podstawowej zasady postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 7 kpa, ograniczyły się jedynie do ustalenia okoliczności istotnych z punktu widzenia przepisów § 12 ust. 1 i 5 rozporządzenia, dotyczących odległości w jakich sytuuje się na działce budowlanej projektowany bądź budowany obiekt budowlany. Tymczasem okoliczności te nie dotyczą wprost obiektów budowlanych już istniejących i użytkowanych. Organy nie poczyniły również żadnych ustaleń czy przedmiotowy budynek spełnia inne niż związane z jego usytuowaniem, wymogi ochrony przeciwpożarowej. W sprawie brak również ustaleń co do tego czy i ewentualnie w jaki sposób przedmiotowy budynek mieszkalny zagraża życiu ludzi. W uzasadnieniach organów brak jest wreszcie jakiegokolwiek odniesienia do mających w sprawie zastosowanie przepisów obowiązującego obecnie rozporządzenia, dotyczących bezpieczeństwa pożarowego, choć tylko te przepisy mogą mieć zastosowanie do już istniejących i użytkowanych budynków. Wskazanie w sentencji decyzji organu I instancji, że nakazane zamurowanie otworów okiennych ma na celu doprowadzenie przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z przepisami w zakresie spełnienia wymogów ochrony przeciwpożarowej i powtórzenie tego stwierdzenia w sentencji decyzji organu II instancji, nie spełnia wymogów, jakie przepisy kpa stawiają decyzji administracyjnej w zakresie powołania podstawy prawnej i jej uzasadnienia. Zgodnie bowiem z przepisem art. 107 § 1 i 3 kpa. decyzja powinna zawierać m. in. powołanie podstawy prawnej i uzasadnienie prawne obejmujące wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Tymczasem w zaskarżonej decyzji i w poprzedzającej ją decyzji organu I instancji niewskazano żadnych aktualnie obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa pożarowego, ani tym bardziej nie wyjaśniono przyczyny ich zastosowania. Organy nie zauważyły też ani nie powołały wskazanego wyżej przepisu § 2 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, choć ma on w sprawie podstawowe znaczenie, skoro określa zakres stosowania przepisów tego rozporządzenia. Należy również zauważyć, że niepotrzebne było powoływanie się w niniejszej sprawie na przepisy techniczno-budowlane obowiązujące w okresie budowy przedmiotowego budynku. Oceniane postępowanie administracyjne toczyło się w trybie art. 66 prawa budowlanego, który dotyczy utrzymania obiektów budowlanych. Utrzymanie obiektów budowlanych to wymóg bieżący, do którego zastosowanie mieć mogą tylko przepisy aktualne, obowiązujące w dacie postępowania dotyczącego utrzymania tych obiektów. Nie ma natomiast w takim postępowaniu znaczenia, czy już zbudowany i użytkowany obiekt budowlany odpowiada przepisom obowiązującym w dacie jego budowy, ale obecnie już uchylonym. Wskazane naruszenia przepisów postępowania polegające na niewyjaśnieniu w sposób dokładny wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W razie ustalenia bowiem, że przedmiotowy budynek mieszkalny nie narusza przepisów rozporządzenia dotyczących bezpieczeństwa pożarowego lub, że budynek ten nie zagraża życiu mieszkańców, nie było by podstaw do stosowania przepisu art. 66 Prawa budowlanego i nakładania na skarżącą obowiązku zamurowania otworów okiennych w jej domu. Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c u.p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Zgodnie natomiast z art. 135 u.p.p.s.a. sąd uchylił również poprzedzającą zaskarżony akt decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Została ona bowiem wydana w toku postępowania prowadzonego w granicach sprawy, której dotyczy skarga, a wskazane wyżej naruszenia prawa dotyczyły również postępowania prowadzonego przez organ I instancji. Nawiązując do uzasadnienie decyzji organu I instancji w którym powołano się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 października 2003 r. (III RN 101/02 - OSNP 2004/14/238) należy stwierdzić, że na gruncie niniejszej sprawy skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela wyrażonego w powołanym wyroku poglądu. Zapadł on bowiem na gruncie innego niż w niniejszej sprawie stanu faktycznego i prawnego. Ocena sądu w tamtej sprawie dotyczyła bowiem rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 15/99 poz. 140 ze zmianami), które w dacie wydawania zaskarżonej decyzji już nie obowiązywało. Poza tym orzeczenie to pomija milczeniem wskazaną w niniejszej sprawie kwestię zakresu stosowania przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75/2002 poz. 690 ze zmianami), w zależności od tego czy przedmiotem postępowania jest budynek projektowany względnie budowany, czy też już istniejący i od lat użytkowany. Rozpoznając sprawę ponownie organ wyda stosowne rozstrzygnięcie mając na względzie wszystkie przedstawione wyżej uwagi i eliminując dotychczasowe naruszenia prawa. Orzeczenie zawarte w punkcie II wyroku oparte zostało na przepisie art. 152 u.p.p.s.a.