II SA/Ke 232/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian,, Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 lipca 2008r. sprawy ze skargi S. Ż. na postanowienie Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. II SA/Ke 232/08 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] wydanym z upoważnienia Starosty, na podstawie art. 20 § 1 pkt 2, art. 64a § 1 pkt 1, art.119 § 1, art. 120 § 1, art. 121 § 4 i 5 oraz art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nałożona została na M. i S. Z. grzywna w celu przymuszenia w wysokości 43.790,40 zł. z powodu uchylania się przez zobowiązanych od wykonania obowiązku określonego w załączonym tytule wykonawczym. Organ zobowiązał jednocześnie wyżej wymienionych do wpłacenia grzywny do 30 kwietnia 2008r. z zastrzeżeniem, że w przeciwnym razie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz do wykonania obowiązku nałożonego w tytule wykonawczym do tego samego dnia, pod rygorem orzeczenia wykonania zastępczego. Ponadto M. i S. Z. obciążeni zostali opłatą za wydanie postanowienia w kwocie 68 zł. Po rozpoznaniu zażalenia wniesionego od powyższego rozstrzygnięcia przez zobowiązanych, Wojewoda postanowieniem z dnia [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa oraz art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy ustalił, że decyzją Nr [...] z dnia [...] Wójt zatwierdził projekt budowlany i wydał dla M. i S. Z. pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami towarzyszącymi, na działce nr [...] w K., gm. M. Decyzją tą nałożono na inwestorów obowiązek rozbiórki między innymi istniejącego domu w terminie 6 miesięcy od dnia zgłoszenia nowego budynku mieszkalnego do użytku. Strony nie wniosły odwołania od tej decyzji i stała się ona ostateczna. Pismem z dnia 1 sierpnia 2004r. M. i S. Z. zawiadomili Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego o zakończeniu budowy obiektu budowlanego, wykonanego na podstawie w/w decyzji. Organ wskazał także, iż z wniosku zobowiązanych toczyło się postępowanie administracyjne o zmianę decyzji ostatecznej nr [...] Wójta z dnia [...] w części dotyczącej nałożonego obowiązku rozbiórki starego budynku mieszkalnego. W ramach tego postępowania decyzją z dnia [...] Starosta odmówił zmiany tej decyzji, a Wojewoda decyzją z dnia [...] utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach postanowieniem z dnia 18 lipca 2007r. sygn. akt II SA/Ke 247/07 odmówił wstrzymania wykonania decyzji Wójta z dnia [...], a postanowieniem z dnia 21 listopada 2007r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie na to postanowienie. Upomnieniem z dnia 23 lipca 2007r., doręczonym 26 lipca 2007r. Starosta wezwał M. i S. Z. do rozbiórki starego budynku mieszkalnego, a ponieważ nie przyniosło ono rezultatu wszczął egzekucję administracyjną doręczając zobowiązanym w dniu 20 września 2007r. tytuł wykonawczy. Dnia 25 września 2007r. M. i S. Z. wnieśli zarzut do tego tytułu podnosząc, że w Sądzie Administracyjnym w Warszawie toczy się postępowanie o wstrzymanie wykonania decyzji nr [...] Wójta z dnia [...] Starosta postanowieniem z dnia [...] nie uwzględnił zarzutów złożonych przez zobowiązanych; rozstrzygnięcie to utrzymane zostało w mocy postanowieniem Wojewody z dnia [...]. Następnie Starosta nałożył na dłużników grzywnę w celu przymuszenia postanowieniem z dnia [...], na które wnieśli oni zażalenie podnosząc, że w sprawie wstrzymania terminu rozbiórki toczy się nadal postępowanie przed Wojewódzki Sądem Administracyjnym w Kielcach, do którego S. Z. zwrócił się z wnioskiem z dnia 1 sierpnia 2007r. Skarżący zakwestionowali także przyjętą w postanowieniu do obliczenia wysokości grzywny powierzchnię starego budynku mieszkalnego. Rozpatrując sprawę w trybie zażaleniowym, Wojewoda przytoczył treść art. 12 § 1, 2, 4 i 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i podkreślił, że wyliczając wysokość grzywny, organ egzekucyjny obowiązany jest ustalić powierzchnię zabudowy starego budynku mieszkalnego wynikającą z jego pozwolenia na budowę. W tym celu skorzystał z posiadanego programu komputerowego "EW MAPA FB – wersja dla PODGiK Starostwa Powiatowego", na podstawie którego dokonano elektronicznych pomiarów z mapy "Baza – M." ustalając, że wymiary starego budynku wynoszą odpowiednio 9,23 m (ściana frontowa) i 7,80m (ściana boczna) z dokładnością do 1cm. Stąd wyliczona powierzchnia zabudowy tego budynku, która wynosi 72 m2. Natomiast cena 1 m2 powierzchni użytkowej w dacie wydania postanowienia o nałożeniu grzywny tj. za III kwartał 2007r. wynosiła 3.041 z/m2 (Dz.Urz.GUS z 2007r., nr 11, poz.73). Zatem grzywna w celu przymuszenia wynosząca: 72 m2 x (1/5 x 3.041 zł./m2)=43.790,40 zł. została przez organ egzekucyjny – Starostę wyliczona prawidłowo. Odnosząc się do zarzutów skargi Wojewoda podniósł, że stosownie do treści art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania decyzji administracyjnej. Okoliczności sprawy nie dają zatem podstaw do tego, aby nie podejmowane były czynności zmierzające do wyegzekwowania obowiązku rozbiórki. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie wniósł S. Z. podnosząc, że pismem z dnia 1 sierpnia 2007r. zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z prośbą o "wstrzymanie terminu wykonania rozbiórki starego domu do czasu zakończenia sprawy ostatecznej" i do tej pory nie otrzymał odpowiedzi. Ponieważ sprawa przed WSA w Kielcach została zakończona, "odwołał" się do NSA w Warszawie składając ponownie wniosek o wstrzymanie "terminu rozbiórki". Skarżący podkreślił, że nie uchyla się od obowiązku wykonania rozbiórki, ma jednak nadzieję, że Naczelny Sąd Administracyjny "zmieni decyzję" i wyda korzystny dla niego wyrok. Podnosząc powyższe S. Z. wniósł o "dokładne zbadanie sprawy i uchylenie w/w kary". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn aniżeli w niej wskazane. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). W pierwszym rzędzie podkreślić należy, że okolicznością bezsporną w sprawie jest fakt, że decyzja Wójta Gminy z dnia [...] nr [...], w której nałożono na S. i M. Z. obowiązek rozbiórki starego domu jest ostateczna i jako taka podlega wykonaniu. Niewątpliwym jest także, że dłużnicy ciążącego na nich z tego tytułu obowiązku nie wykonali, dlatego wszczęcie w tym celu postępowania egzekucyjnego i zastosowanie przez organ egzekucyjny jednego ze środków przymusu w postaci grzywny było jak najbardziej prawidłowe i zgodne z prawem. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie pozostaje fakt, że przed Naczelnym Sądem Administracyjnym toczy się postępowanie wywołane wniesieniem skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 stycznia 2008r. w sprawie II SA/Ke 247/07. W wyroku tym WSA w Kielcach oddalił skargę S. Z. i M. Z. na decyzję Wojewody z dnia [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji Wójta Gminy z dnia [...], orzekającej nakaz rozbiórki. Z uwagi na przedmiot rozstrzygnięcia, wyrok jaki w tej sprawie wyda Naczelny Sąd Administracyjny, nie będzie miał wpływu na wynik niniejszego postępowania; w szczególności nie zmieni się okoliczność, że decyzja Wójta Gminy z dnia [...] jest ostateczna i podlega wykonaniu. Nie ulega także wątpliwości, że w obiegu prawnym nie pozostaje aktualnie żadne postanowienie sądowe, które wstrzymywałoby wykonanie ostatecznej decyzji zawierającej obowiązek rozbiórki starego domu. Jeżeli chodzi o wniosek z dnia 1 sierpnia 2007r., na który powołuje się S. Z. w skardze, skierowany do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, to jak wynika z wyjaśnień złożonych przez niego na rozprawie dnia 24 lipca 2008r. (k.22), dotyczył on wstrzymania decyzji odmawiającej uchylenia nakazu rozbiórki, a nie samej decyzji rozbiórkowej. Nawet gdyby takie żądanie zostało uwzględnione, to fakt ten pozostawałby bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i nie uchylałby obowiązku wynikającego z decyzji Nr [...] Wójta Gminy. Mimo niezasadności argumentacji skargi, na podstawie cytowanego wyżej art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd zobowiązany był dokonać oceny zaskarżonego postanowienia pod względem jego zgodności z prawem. Przeprowadzona kontrola wykazała naruszenie przez organ odwoławczy prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy powodując tym samym konieczność uchylenia wydanego przez Wojewodę postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. Zgodnie z mającym w sprawie zastosowanie przepisem art. 121 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. 05.229.1954 ze zm.),wysokość grzywny stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Z treści skargi wynika, że powierzchnia zabudowy budynku podlegającego rozbiórce obliczona przez organ na 72 m2 nie jest przez skarżącego kwestionowana. Pozostaje zatem sprawdzenie, czy wysokość grzywny wyliczona została przy przyjęciu prawidłowej wartości ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, o której mowa w cytowanym wyżej przepisie. Organ I-szej instancji przyjął w oparciu o Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 19 listopada 2007r. (Dz.Urz.GUS 07.11.73 z dnia 26 listopada 2007r.), że za III kwartał 2007r. była to kwota 3.041 zł. Dnia 25 lutego 2008r. Prezes GUS ogłosił kolejny komunikat, zgodnie z którym cena 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za IV kwartał 2007r. wyniosła 2.890 zł. (Dz.Urz.GUS nr 2, poz.12 za rok 2008). Ponieważ zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażona w art. 15 kpa polega na prawie strony do dwukrotnego, merytorycznego rozpoznania jej sprawy, rozpatrzenie zażalenia przez Wojewodę nie mogło sprowadzać się do skontrolowania prawidłowości postanowienia Starosty o nałożeniu na S. i M. Z. grzywny w celu przymuszenia. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę merytorycznie po raz drugi, winien był zatem ponownie obliczyć nałożoną zaskarżonym postanowieniem grzywnę w oparciu o aktualną cenę 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego ogłoszoną przez Prezesa GUS za IV kwartał 2007r. i wydać rozstrzygnięcie w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 kpa. Kwota grzywny przy zastosowaniu tej ceny wyniosłaby wówczas 41.616 zł. Wykazane wyżej naruszenie prawa jako że miało istotny wpływ na wynik sprawy, powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparto o przepis art. 152 tej ustawy. Orzekając ponownie, organ II-giej instancji mając na względzie poczynione wyżej uwagi wyda stosowne rozstrzygniecie eliminując dotychczasowe naruszenia prawa. W szczególności ustali aktualną w dacie własnego orzekania cenę 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, pamiętając przy wydawaniu postanowienia o treści art. 139 kpa w zw. z art. 144 kpa, gdyby okazało się, że wskutek upływu czasu cena ta odbiega na niekorzyść skarżącego od tej, jaką przyjął do obliczenia grzywny organ I-szej instancji.