II SA/Ke 234/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Protokolant Sekretarz sądowy Małgorzata Rymarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi M. B. – kuratora spadku po zmarłym J. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. uchyla postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...]; III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; IV. nakazuje ściągnąć od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) kwotę 500 (pięćset) zł tytułem nieziszczonego wpisu. Decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania J. B., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Decyzją tą, podjętą na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) organ I instancji nakazał J. B. dokonanie rozbiórki dobudowanej części istniejącego budynku mieszkalnego pełniącej funkcję pomieszczenia kotłowni, położonego w miejscowości L. , gm. W. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że w wyniku oględzin dokonanych przez organ w dniu 8 lutego 2005 r. na działce J. B., położonej w miejscowości L., gm. W. ustalono, że znajduje się tam budynek mieszkalny, do którego północnej strony przylega bezpośrednio dobudowa o wymiarach 2,40m x 2,30m i 1,75m wysokości. Ściany pomieszczenia wykonano z pustaków żużlobetonowych, a strop jako płytę żelbetonową o grubości 8cm. Wykonano również komin połączony z częścią dobudowaną z cegły pełnej. Część dobudowaną zlokalizowano w odległości 4,80m od linii istniejącego ogrodzenia z działką należącą do B. G. Pomieszczenie wyposażone jest w instalację elektryczną oraz piec centralnego ogrzewania i jest użytkowane jako kotłownia. Pomieszczenie nie posiada połączenia komunikacyjnego (drzwi) z istniejącym budynkiem mieszkalnym. Z oświadczenia J. B. wynika, że przedmiotowy obiekt został wybudowany ok. 4-5 lat temu i że nie posiada on żadnych dokumentów zezwalających na wykonaną dobudowę, zaś z oświadczenia B. B. wynika, że dobudowa została wykonana w 2004r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.), postanowieniem z dnia [...], znak: [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, jednocześnie nakładając na J. B. obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia: - zaświadczenia wójta gminy W. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, - 4 egz. projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponieważ inwestor nie wykonał nałożonych na niego - postanowieniem z dnia [...] – obowiązków, organ odwoławczy uznał decyzję organ I instancji z dnia [...] nakazującą J. B. dokonanie rozbiórki dobudowanej części istniejącego budynku mieszkalnego pełniącej funkcję pomieszczenia kotłowni za prawidłową, gdyż zgodnie z art. 48 ust. 4 ustawy z 1994 r. Prawo budowlane w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1, który stanowi, że właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ ponadto podniósł, że obecne starania inwestora o uzyskanie pozwolenia na budowę są niecelowe, ponieważ zgodnie z art. 32 ust 4a Prawa budowlanego nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust.1, który stanowi, iż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwolenie na budowę. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł J. B., domagając się uchylenia decyzji organu odwoławczego i decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi skarżący nie zgodził się z zakwalifikowaniem jego inwestycji jako wymagającej wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę oraz konieczności sporządzenia projektu. Podniósł, że dobudowane pomieszczenie nie jest docelowe i jest prowizorką, a obecnie opracowywany jest projekt przebudowy oraz rozbudowy domu i został złożony wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Wniósł ponadto "o zastosowanie przepisu prawa korzyści". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji. Po wniesieniu skargi skarżący J. B. zmarł - w dniu 23 sierpnia 2005 roku. Postanowieniem z dnia 27 października 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie sądowe stosownie do treści art. 124 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr.153, poz.1270 ). W dniu 6 maja 2008r. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął z urzędu postępowanie z udziałem kuratora spadku po J. B. – M. B., która przyłączyła się do wniesionej skargi podtrzymując jej żądania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek przyczyny jej uwzględnienia nie są tożsame z przedstawionymi w jej uzasadnieniu. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji rozstrzygał w granicach sprawy, jednak nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną dokonał kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z prawem we wszystkich aspektach, nie tylko tych podniesionych w skardze (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Bezspornym w sprawie jest fakt wybudowania przez J. B. przedmiotowego obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę. Organ nadzoru budowlanego słusznie uznał, że dobudowa przedmiotowej części istniejącego budynku mieszkalnego pełniąca funkcję pomieszczenia kotłowni wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. W myśl bowiem przepisu art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30, które w sprawie niniejszej nie mają zastosowania. Organ prawidłowo wszczął procedurę w celu zalegalizowania samowoli budowlanej, wstrzymując postanowieniem z dnia [...] prowadzenie robót budowlanych i nakładając na skarżącego wykonanie określonych obowiązków, w tym uzyskanie zaświadczenia burmistrza miasta o zgodności obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Ich wykonanie w terminie umożliwiało zalegalizowanie samowoli budowlanej. Bezspornym jest, że skarżący nie spełnił nałożonych na niego obowiązków, stąd organ nadzoru był zobligowany obowiązującym w dniu wydania decyzji przepisem art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego do zastosowania ust. 1 tego przepisu, tj. nakazania w drodze decyzji rozbiórki obiektu budowlanego, wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Ustawodawca uzależnił bowiem zalegalizowanie samowoli budowlanej dokonanej na terenie, na którym nie obowiązuje plan miejscowy od dysponowania decyzją o warunkach zabudowy, ostateczną w dniu wszczęcia postępowania rozbiórkowego. Dzień wszczęcia postępowania, to dzień podjęcia przez właściwy organ działań zmierzających do zastosowania sankcji z art. 48 ust. 1 prawa budowlanego, a ściślej dzień zawiadomienia o wszczęciu postępowania rozbiórkowego. W tym miejscu podnieść należy, że po dniu wydania zaskarżonej decyzji Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06 orzekł, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 i Nr 170 poz. 1217 oraz z 2007 r. Nr 88 poz. 587, Nr 99 poz. 665 i Nr 127 poz. 880), w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że z art. 48 ust. 2 prawa budowlanego wynika, że warunkiem legalizacji samowoli budowlanej jest zgodność konkretnej budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Chodzi więc o zgodność albo z planem miejscowym, albo z "generalnym" porządkiem planistycznym, ukształtowanym wieloma ustawami szczególnymi. Nie może mieć znaczenia termin uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, bo ma ona charakter wyłącznie informacyjny (o tym jaki obiekt, pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować) i sama przez się nie kształtuje praw, ani obowiązków inwestora, wynikających wprost z ustaw. Decydujące znaczenie w procesie legalizacji samowoli budowlanej (również legalizacji prowadzonej w związku z wszczęciem postępowania rozbiórkowego) winno mieć ustalenie, że obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa – w tym regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Powinna zatem, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego istnieć możliwość dokonania takiego ustalenia również po wszczęciu postępowania rozbiórkowego, bo nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi jest orzekanie rozbiórki obiektu budowlanego, mimo że inwestorzy wykazali zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzyskując ostateczną decyzję o warunkach zabudowy już w trakcie postępowania rozbiórkowego. Trybunał Konstytucyjny podniósł także, że jakkolwiek cechą wspólną sprawców samowoli budowlanej jest dopuszczenie się złamania obowiązującego prawa, to jednak ich sytuacja w postępowaniu legalizacyjnym nie może zależeć od czynnika, na który nie maja oni wpływu (tj. uchwalenia na danym terenie planu miejscowego), a taki jest skutek przyjętej regulacji, uzależniającej w istocie możliwość legalizacji samowoli budowlanej na terenie nieobjętym planem miejscowym od daty uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, skoro zaświadczenie wójta (burmistrza) o zgodności budowy z ustaleniami planu miejscowego może zostać wydane po wszczęciu postępowania rozbiórkowego (bo nie istnieje prawny wymóg uzyskania takiego zaświadczenia wcześniej), to niezgodne ze wskazanymi zasadami konstytucyjnymi jest żądanie decyzji o warunkach zabudowy, która byłaby ostateczna już w dniu wszczęcia postępowania. Stwierdzenie niekonstytucyjności omawianego przepisu w wyroku Trybunału Konstytucyjnego oznacza, że przepis ten, mimo że nadal pozostaje w obrocie prawnym jest niezgodny z Konstytucją od samego początku, czyli od daty jego wydania. Jako taki nie może stanowić podstawy prawnej aktu administracyjnego ani czynności organu z zakresu administracji publicznej. Konsekwencją wydania powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, orzekającego o niezgodności z Konstytucją przepisów, które były podstawą materialnoprawną wydanego z dniu 14 lutego 2005 r. postanowienia o nałożeniu obowiązków, a następnie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego wobec niewykonanie tych obowiązków jest uznanie przez Sąd, że występuje przesłanka do wznowienia postępowania (art. 145a kpa). Przepis art. 190 ust. 4 Konstytucji RP stanowi bowiem, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sadu, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia, na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Skutkuje to uchyleniem zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji oraz postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] , znak [...] - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 b i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Na mocy art. 152 cyt. ustawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego uzasadnia art. 223 ust. 2 ustawy. Na marginesie należy wskazać, iż organ pierwszej instancji niewłaściwie określił podstawą prawną swoich orzeczeń, albowiem w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], znak [...] winien wskazać - art. 48 ust. 2 i ust. 3, a nie tylko ust. 2 jak wskazał organ, albowiem obowiązki, do jakich zobowiązał inwestora wymienione są w ust. 3 w/w przepisu, natomiast w postanowieniu z dnia 15 czerwca 2005r jako podstawa prawna został wskazany art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w sytuacji, gdy powinien być wskazany również ust. 4 cytowanego przepisu, który mówi o konsekwencjach nie wykonania nałożonych obowiązków. Rozpoznając ponownie sprawę organ nadzoru budowlanego I instancji oceni, czy zachodzą w sprawie wymienione w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego w aktualnie obowiązującym brzmieniu, przesłanki do legalizacji przedmiotowej samowoli, a w razie pozytywnej odpowiedzi na to pytanie wyda postanowienie, o jakim mowa w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, nakładając na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 tej ustawy. Organ uwzględni przy tym aktualne brzmienie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, wynikłe z treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007r.