II SA/Ke 237/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2019r. sprawy ze skargi M.J. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 7 lutego 2018r. znak: [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu zwrotu refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla bezrobotnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz radcy prawnego [...] kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych w tym VAT w kwocie 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Sygn. akt II SA/Ke [...] UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia 7 lutego 2018 r. [...] Wojewoda (dalej też jako "organ odwoławczy") utrzymał w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Starosty [...] z dnia 20 grudnia 2017 r. znak: [...] odmawiającą umorzenia należności w kwocie [...]zł, w tym należność główna [...] zł, ustawowe odsetki od dnia 24 października 2016r. do dnia 20 grudnia 2017 r. - [...] zł, koszty procesu - [...] zł, koszty nadania klauzuli wykonalności - [...] zł oraz umarzającą postępowanie co do kwoty [...]zł stanowiącej ustawowe odsetki za opóźnienie za okres od dnia 31 lipca 2016 r. do dnia 23 października 2016 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, co nastepuje. W dniu 31 marca 2008 r. pomiędzy P. J. prowadzącym działalność gospodarczą J. , a Starostą K. , w imieniu którego działa Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w K. (w skrócie PUP), została zawartą umowa o refundację kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego. Na mocy powyższej umowy PUP zrefundował podmiotowi koszty doposażenia lub wyposażenia dwóch stanowisk pracy w kwocie [...]zł. W dniu 11 czerwca 2010 r. do PUP wpłynęło pismo P. J., w którym poinformował, że nie wywiązał się z warunków zawartej umowy, nie jest w stanie jednorazowo zwrócić kwoty przyznanej refundacji wraz z należnymi odsetkami, więc wniósł o uzupełnienie weksla i rozłożenie kwoty wekslowej na 33 raty. W dniu 17 czerwca 2010 r. został uzupełniony weksel in blanco na kwotę [...]zł, a decyzją z dnia 6 lipca 2010 r. Dyrektor PUP w K. przychylił się do prośby P. J.. Po wpłacie 3 rat określonych w powyższej decyzji zobowiązany zaprzestał dalszych wpłat. W dniu 11 marca 2011 r. wierzyciel wezwał zainteresowanego do zapłaty zaległych rat. W dniu 20 kwietnia 2011 r. na wniosek dłużnika, Dyrektor PUP wydał decyzję zmieniającą ww. decyzję, poprzez ustalenie stanu zadłużenia na dzień 20 kwietnia 2011 r. na kwotę [...]zł, zwiększenie ilości rat do 63 w tym 62 raty po [...] zł i jedna w wysokości [...] zł, wszystkie płatne do 30 dnia każdego miesiąca począwszy od maja 2011 roku. Po wpłacie 5 rat dłużnik zaprzestał dalszych wpłat. W związku z powyższym wierzyciel w dniu 23 lutego 2012 r. dokonał uzupełnienia weksla in blanco złożonego przez zainteresowanego do dyspozycji PUP na zabezpieczenie spłaty długu. Wierzyciel po raz kolejny, na wniosek P. J. zastosował ulgę w spłacie, wydając w dniu 30 marca 2012 r. decyzję orzekającą o rozłożeniu zadłużenia na raty w kwocie [...]zł miesięcznie. Na zabezpieczenie jego spłaty został złożony nowy weksel in blanco. Po wpłacie 25 rat zobowiązany zaprzestał regulowania należności. Organ I instancji w dniu 25 września 2014 r. dokonał uzupełnienia kolejnego weksla. W dniu 8 października 2014 r. do organu wpłynęło pismo P. J. z wnioskiem o umorzenie zadłużenia. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego i zaciągnięciu opinii Powiatowej Rady Zatrudnienia, organ I instancji w dniu 26 lutego 2015 r. odmówił umorzenia należności. W dniu 13 marca 2015 r. I. J. - poręczyciel solidarny, złożyła w PUP wniosek o umorzenie należności. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego i ustaleniu sytuacji materialnej, zdrowotnej i bytowej wszystkich zobowiązanych (tj. dłużnika i poręczycieli solidarnych), po zaopiniowaniu wniosku przez Powiatową Radę Zatrudnienia, w dniu 25 czerwca 2015 r. organ I instancji odmówił umorzenia należności. Od powyższej decyzji M. J. - poręczyciel solidarny, złożył odwołanie do Wojewody, który decyzją z dnia 14 sierpnia 2015 r. znak: [...] uchylił w całości decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że organ I instancji winien opierać się wyłącznie na badaniu sytuacji majątkowej dłużnika - P. J., a nie poręczycieli solidarnych. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania i zaopiniowaniu wniosku przez Powiatową Radę Rynku Pracy, w dniu 12 stycznia 2016 r. organ I instancji wydał decyzję orzekającą o odmowie umorzenia zadłużenia. Od powyższej decyzji odwołał się poręczyciel solidarny - M. J.. Wojewoda decyzją z dnia 24 lutego 2016 r. znak: [...] zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Na decyzję organu odwoławczego M. J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, który wyrokiem z dnia 15 września 2016 r. sygn. akt. II SA/Ke [...] uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji. Sąd wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji winien dokładnie ustalić sytuację majątkową P. J., w szczególności ustalić jakiego majątku jest właścicielem i jakie są źródła jego dochodu i w oparciu o te ustalenia stwierdzić, czy istnieje którakolwiek z przesłanek wymienionych w art. 76 ust. 7 ustawy. W wyniku powyższego organ I instancji decyzją z dnia 10 lipca 2017 r. odmówił umorzenia zadłużenia. Od decyzji tej zobowiązany wniósł odwołanie do Wojewody, który decyzją z dnia 23 sierpnia 2017 r. znak: [...] uchylił w całości decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji winien szczegółowo odnieść się do ustawowych przesłanek warunkujących umorzenie. Niezależnie od powyższego, w dniu 14 kwietnia 2016 r. wierzyciel Powiat K. - P. Urząd Pracy w K. uzyskał nakaz zapłaty w postępowaniu nakazowym Sądu Rejonowego w K., sygn. akt VIII Nc [...], nakazujący P. J., I. J. i M. J. zapłatę kwoty [...]zł tytułem należności głównej wraz z odsetkami ustawowymi od dnia 16 października 2014 r. do dnia 31 grudnia 2015 r., a od 1 stycznia 2016 r. do dnia zapłaty ustawowymi odsetkami za opóźnienie oraz kwoty [...]zł tytułem kosztów procesu. W dniu 18 maja 2016 r. powyższy nakaz został opatrzony klauzulą wykonalności, której kosztem w wysokości [...] zł zostali obciążeni solidarnie wszyscy dłużnicy. W dniu 14 stycznia 2017 r. wierzyciel wystąpił z wnioskiem o wszczęcie postępowania egzekucyjnego do [...] Sądowego przy Sądzie Rejonowym w K.. W wyniku prowadzonej egzekucji na konto Funduszu Pracy do 20 grudnia 2017 r. wpłynęła kwota [...]zł, z czego [...] zł zostało zaliczone tytułem wydatków na czynności komornicze, a kwota [...]zł został zaliczona na poczet ustawowych odsetek za opóźnienie. W dniu 12 maja 2017 r. [...] Sądowy przy Sądzie Rejonowym w K. wydał postanowienie o umorzeniu postępowania na podstawie art. 146 ustawy Prawo upadłościowe prowadzonego wobec poręczyciela solidarnego I. J.. Postępowanie egzekucyjne wobec P. J. i M. J. prowadzone jest nadal. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy, organ I instancji oprócz ustalenia powyższych faktów ponownie wezwał P. J. i M. J. do wzięcia udziału w postępowaniu poprzez udzielenie odpowiedzi na pytania zawarte w przesłanym formularzu pn. "Informacja o sytuacji materialnej zobowiązanego". W oparciu o poczynione ustalenia organ I instancji wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 20 grudnia 2017 r. Organ ustalił m. in., że P. J. nie figuruje jako właściciel (współwłaściciel) nieruchomości. Nie posiada żadnych ruchomości przedstawiających wartość egzekucyjną. Majątek firmy "J. ", na którą zainteresowany otrzymał wsparcie w postaci refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego, został wykorzystany na bieżącą działalność firmy, która jak wynika z danych zawartych w CEDIG w dniu 30 kwietnia 2012 r. została zawieszona, a w dniu 8 sierpnia 2014 r. wpis został wykreślony. W nadesłanej w dniu 24 października 2017 r. korespondencji zawierającej charakterystykę swojej sytuacji majątkowej P. J. oświadczył, że posiada zadłużenie wobec ZUS na około [...] zł. Jednak jak wynika z decyzji ZUS z dnia 30 czerwca 2017 r., kwota należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne osoby ubezpieczonej będącej jednocześnie płatnikiem składek w wysokości [...] zł została umorzona. Zobowiązania P. J. wobec urzędu skarbowego wynoszą około 5 min zł plus odsetki. Zobowiązany posiada również liczne zajęcia komornicze wobec innych wierzycieli na bliżej nieokreśloną kwotę, z czego wobec osiemnastu podmiotów gospodarczych postępowanie egzekucyjne zostało umorzone z powodu bezskutecznej egzekucji. Ponadto organ I instancji ustalił, że P. J. obecnie przebywa w Areszcie Śledczym do 20 grudnia 2019 r. Organ stwierdził, że zobowiązany nie posiada majątku przedstawiającego wartość egzekucyjną, a zatem zgodnie z art. 76 ust. 7 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz. U. Z 2017 r. poz. 1065 ze zm.) zwanej dalej “ustawą", zachodzi przesłanka do umorzenia należności. Organ I instancji wskazał, że wobec zapłaty w dniu 19 grudnia 2017 r. części zobowiązania wynikającego z tytułu wykonawczego z dnia 18 maja 2016 r. obejmującego nakaz zapłaty w postępowaniu nakazowym, postępowanie co do kwoty [...]zł uznał za bezprzedmiotowe. W dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji Wojewoda, rozpoznając odwołanie od rozstrzygniecia organu I instancji, powołał się na art 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i wskazał, że decyzja w sprawie odmowy umorzenia należności z tytułu zwrotu refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego ma charakter decyzji administracyjnej podejmowanej w granicach uznania administracyjnego. Takie rozstrzygnięcia organów administracji charakteryzują się tym, że po dokonaniu ustalenia, że strona spełnia przesłanki normatywne, od zaistnienia których uwarunkowana jest możliwość zastosowania instytucji rozłożenia na raty należności, organ nie ma obowiązku orzekać zgodnie z wnioskiem strony. W związku z tym w wyniku wniesienia odwołania Wojewoda bada jedynie, czy postępowanie administracyjne w tym zakresie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy i czy organ I instancji zbadał przesłanki wynikające z powołanego przepisu. Zatem w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego dotyczącego sytuacji materialnej zainteresowanego i uzyskaniu opinii Powiatowej Rady Rynku Pracy mógł wydać decyzję odmawiającą umorzenia należności. Organ odwoławczy wskazał, że postępowanie dotyczące wniosku o umorzenie należności z tytułu zwrotu refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego zostało przeprowadzone prawidłowo, a uzasadnienie negatywnego stanowiska Starosty jest wyczerpujące. Pomimo zaistnienia przesłanki do umorzenia wskazanej w art. 76 ust. 7 pkt 1 organ I instancji w ramach uznania administracyjnego mógł odmówić umorzenia należności z uwagi na fakt, że prowadzona przez komornika sądowego egzekucja jest skuteczna. Poręczyciele udzielonej P. J. refundacji (M. J. i I. J.) w świetle prawa odpowiadają solidarnie na równi z pożyczkobiorcą. Oznacza to, że wierzyciel może żądać całości lub części świadczenia od wszystkich dłużników łącznie, od kilku z nich lub od każdego z osobna, a zaspokojenie wierzyciela przez któregokolwiek z dłużników zwalnia pozostałych. Aż do zupełnego zaspokojenia wierzyciela wszyscy dłużnicy solidarni pozostają zobowiązani. Organ odwoławczy stwierdził, że wysokość zadłużenia, na którą składają się nie tylko należność główna, ale także odsetki oraz koszty postępowania egzekucyjnego jest skutkiem kilkuletniego uchylania się od spłaty należności głównej. M. J. zaskarżył w całości powyższą decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, zarzucając temu rozstrzygnięciu: 1. naruszenie przepisów prawa, a mianowicie: - art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz. U. Z 2017 r. poz. 1065 ze zm.) zwanej dalej jako “ustawa", przez błędną jego wykładnię w świetle materiału zebranego w sprawie, a w szczególności pominięcie, okoliczności braku realnych możliwości windykacji od dłużnika głównego już spłaconej dotychczas części jego zadłużenia wobec ustalenia, że dłużnik ten nie ma żadnego majątku, z którego mogłaby być prowadzona egzekucja; - art. 46 ust. 1 pkt. 2 ustawy przez zmarginalizowanie sytuacji materialno-bytowej skarżącego i jego rodziny, która jest udokumentowana w aktach i jednoznacznie dowodzi, że stan zdrowia skarżącego jak i jego żony oraz stałe koszty utrzymania znacznie ograniczają jego możliwości jako poręczyciela spłacania za P. J. zadłużenia w wysokości ponad 5 mln. zł i że z każdym dniem są coraz mniejsze i mogą doprowadzić do pozbawienia skarżącego i jego żony środków do życia; - art. 46 ust. 1 ustawy przez zastosowanie przez organ obu instancji zasady fakultatywności w sytuacji kiedy organy stwierdziły bezspornie, na podstawie obszernego materiału dowodowego, że postępowanie egzekucyjne w stosunku do dłużnika głównego jest i będzie bezskuteczne i takowe będzie w stosunku do skarżącego, 2. błąd w ustaleniach faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy przez przyjęcie, że skoro dług jest spłacany częściowo przez skarżącego jako poręczyciela, to nie zachodzą przesłanki przewidziane w przepisie art. 76 ust. 7 ustawy, skoro organ I instancji wykonując zalecenia WSA zawarte w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie sygn. akt II SA/Ke [...] ustalił, że główny dłużnik nie posiada żadnego majątku. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że WSA w Kielcach w powołanym wyroku wyraźnie zalecił ustalenie możliwości regulowania zobowiązań przez dłużnika głównego P. J.. Ponowne ustalenia w tym zakresie były i są jednoznaczne i świadczą, że zobowiązany nie jest i nie będzie w stanie w najbliższej i dalekiej przyszłości spłacić wierzytelności wynoszącej ponad 5 mln. złotych. Jest zasadą, którą już zastosowano w stosunku do głównego wierzyciela, że w przypadku niewypłacalności dłużnika, czy nieściągalności długu postępowanie egzekucyjne zostaje umorzone. Rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji jest sprzeczne z logiką i doświadczeniem życiowym. Postępowanie PUP w K. w stosunku do dłużnika nasuwa wątpliwość, czy organ sprawdził wiarygodność dłużnika przed wypłaceniem mu dotacji, stan jego zadłużeń w bankach i u prywatnych wierzycieli. Nie zażądano bowiem od P. J. oświadczenia w tym zakresie pod groźbą odpowiedzialności. Oznacza to, że odpowiedzialność za zaistniałą sytuację ponosi nie tylko P. J.. Skarżący podniósł, że wyrażenie przez niego zgody na poręczenie było normalne jako ojca, ale nie miał on żadnego wpływu na działania i plany dłużnika. Organ I instancji ustalił, że P. J. nie posiada żadnego majątku nieruchomego jak i ruchomego. Takowego nie posiada także jego żona I. J., w stosunku do której komornik sądowy prowadził kilka egzekucji, które umorzył z powodu niewypłacalności. Reasumując, skarżący zarzucił, że w kontekście zaleceń WSA mają zastosowanie w sprawie przesłanki z art. 76 ustawy. Skarżący podniósł, że jego żona W. J. ma 84 lat i cierpi z powodu chorób: neurologicznej, kręgosłupa, serca i tarczycy. Ma trudności w samodzielnym poruszaniu się z powodu choroby reumatycznej stawów: kolanowych i biodrowego. Otrzymuje emeryturę niewiele ponad [...] zł, którą w znacznej części przeznacza na lekarstwa i wizyty lekarskie. Skarżący podał, że ma 83 lata i leczy się kardiologicznie i reumatologicznie z powodu choroby stawów kończyn dolnych. Otrzymuje emeryturę w wysokości [...] zł, z której pokrywa koszty leczenia i życia codziennego. Nie ma z żoną innych dochodów poza emeryturami. Z tak niskiej emerytury spłaca także za dłużnika kredyt w wysokości: [...] zł z tytułu poręczenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Skargę na powyższą decyzję Wojewody wniósł również P. J., niemniej prawomocnym postanowieniem z dnia 5 lipca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 58 § 1 ust. 3 ustawy p.p.s.a., odrzucił skargę P. J.. Na podstawie art. 114 ustawy – Prawo upadłościowe uczestnikiem postępowania sądowego jest syndyk masy upadłości I. J.. Na rozprawie w dniu 5 grudnia 2018 r. swój udział w sprawie na zasadzie art. 8 p.p.s.a. zgłosił Prokurator. W piśmie procesowym z dnia 25 lutego 2019 r. pełnomocnik z urzędu ustanowiony dla M. J. w toczącym się postępowaniu sądowym, podtrzymał stanowisko skarżącego zawarte w skardze. Jednocześnie poinformował, że skarżący od stycznia 2018 r. przebywa na czas nieokreślony w Domu Opieki Społecznej w K. przy ul. [...], ze względu na przebytą w styczniu tego roku operację wycięcia guza jelita grubego, po której wymaga on stałej opieki medycznej, ze względu na zły stan zdrowia i brak możliwości samodzielnego wykonywania zwykłych czynności życia codziennego. Z racji stałego pobytu skarżącego w domu pomocy społecznej, Ośrodek pobiera miesięczną opłatę w wysokości 70% świadczenia emerytalnego, przy czym część środków dopłaca MOPR w K., z uwagi na brak wystarczających środków ze świadczenia emerytalnego na pokrycie kosztów pobytu podopiecznego w ww. Ośrodku, w związku z zajęciem egzekucyjnym emerytury skarżącego przez komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w K. na rzecz wierzyciela - Powiatu Kieleckiego - Powiatowego Urzędu Pracy w K., a dotyczącej egzekucji należności z tytułu zwrotu refundacji kosztów wyposażenia stanowiska pracy dla bezrobotnego. Skarżący z racji podeszłego wieku (84 lata) oraz zdiagnozowanego u niego raka jelita i przebytej operacji nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować, bez pomocy i opieki osób trzecich, jednocześnie z uwagi na fakt, że jego żona jest również w podeszłym wieku, schorowana i wymagająca dodatkowej opieki, skarżący został umieszczony ww. Ośrodku. W ocenie pełnomocnika skarżącego, Wojewoda w zaskarżonej decyzji nie wziął pod uwagę wszystkich aspektów sprawy w kontekście jej skutków dla skarżącego, przez co ma ona znamiona rozstrzygnięcia dowolnego. Zarzucił, że w tym zakresie organ administracyjny naruszył przepisy postępowania administracyjnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7 i art. 7b w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez pobieżną i nie wyczerpującą ocenę sytuacji majątkowej, rodzinnej i zdrowotnej skarżącego poręczyciela, przez co nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinna być oparta zaskarżona decyzja oraz przez dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów. Pełnomocnik skarżącego podzielił przy tym całkowicie stanowisko organu, że z ustalonego stanu faktycznego wynika, iż zostały spełnione ustawowe przesłanki do umorzenia należności. Jednak, w ocenie pełnomocnika, organ nie umotywował należycie, na jakiej podstawie wydał swoją decyzję odmowną i to pomimo spełnienia przesłanek ustawowych, o których mowa w art. 76 ust. 7 pkt 1 ustawy. Poza tym decyzja ta znacząco wpłynęła na dalszą sytuację materialną skarżącego, która teraz jest ciężka ze względu na umieszczenie skarżącego w domu opieki społecznej, na jego stan zdrowia i brak perspektyw na polepszenie jego sytuacji materialnej i zdrowotnej oraz brak widoków na normalne, samodzielne funkcjonowanie. Zdaniem pełnomocnika, zaskarżona decyzja posiada cechę dowolności, co pozwala na uznanie jej za rozstrzygnięcia arbitralne i nie odpowiadające zarówno zasadzie prawdy obiektywnej jak i zasadzie proporcjonalności wynikających odpowiednio z art. 7 i art. 7b k.p.a. Mając na uwadze powyższe pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a także zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej według norm przepisanych, oświadczając, że koszty te nie zostały zapłacone w całości, ani w części przez M. J.. Na rozprawie w dniu 13 marca 2019 r. pełnomocnik skarżącego ustanowiony z urzędu poparł skargę. Pełnomocnik uczestnika P. J. ustanowiony z urzędu pozostawił rozpoznanie skargi do uznania Sądu. Pozostałe strony nie stawiły się. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2017 r. poz. 1065 ze zm., dalej jako "ustawa"), starosta może odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie, zwrot refundacji oraz jednorazowo przyznanych środków w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 2 i 3, albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady rynku pracy umorzyć te należności w całości albo w części, jeżeli wystąpiła jedna z przesłanek: 1) w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które pobrały nienależne świadczenie, refundację lub otrzymały jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1, nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności; 2) dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2 i 3, albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania; 3) osoba, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2 i 3, zmarła, nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; 4) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, refundacji lub jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 1, przewyższającej wydatki egzekucyjne. Treść przywołanego przepisu wskazuje, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń alimentacyjnych następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego. Innymi słowy organ administracyjny może podjąć w sprawie rozstrzygnięcie, ale nie ma nakazu ustalenia określonej jego treści. Element uznaniowości nie świadczy o tym, że decyzja polega na dowolności działania organu. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w przypadku decyzji uznaniowej na organie rozpoznającym sprawę ciąży obowiązek szczególnej dbałości o dokonanie ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz staranne wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy wydaniu rozstrzygnięcia. Sądowa kontrola legalności decyzji uznaniowych obejmuje przede wszystkim zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia. W konsekwencji prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy może nastąpić jedynie po starannym i wszechstronnym wyjaśnieniu jej okoliczności, a wydana decyzja musi być wyczerpująco uzasadniona przez wskazanie, dlaczego dokonano takiego, a nie innego rozstrzygnięcia, co wynika z podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Zatem przy działaniu w ramach uznania administracyjnego organ administracji ma prawo wyboru rozstrzygnięcia sprawy, co nie oznacza, że rozstrzygnięcie takie może nosić cechy dowolności. Zakres swobody działania organu administracyjnego wynika z przepisu prawa materialnego, jakim jest art. 76 ust. 7 ustawy i ograniczony jest ogólnymi regułami postępowania administracyjnego, określonymi w przepisach k.p.a. Mając to na uwadze, aby móc uznać podjętą na podstawie art. 76 ust. 7 ustawy decyzję za zgodną z przepisami prawa, jej wydanie musi być poprzedzone wszechstronnym zgromadzeniem materiału dowodowego, pozwalającym na ustalenie okoliczności istotnych dla sprawy (art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a.), a następnie kompleksowym i wnikliwym rozważeniem całości zebranego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.) przez pryzmat przesłanek umożliwiających zastosowanie ulgi określonych w art. 76 ust. 7 pkt 1-4 ustawy, a następnie oceną tych okoliczności z punktu widzenia zastosowania opisanych tam ulg, przy czym każde rozstrzygnięcie oparte na uznaniu administracyjnym powinno być wyjątkowo wnikliwie i szczegółowo uargumentowane (art. 107 § 3 k.p.a.). Na wstępie podkreślić trzeba, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie czyni zadość rygorom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a. Decyzja nie zawiera w zasadzie żadnego uzasadnienia własnych motywów, jakimi organ II instancji kierował się w sprawie, odmawiając umorzenia należności w trybie art. 76 ust. 7 ustawy. Z uzasadnienia kwestionowanego skargą aktu wynika, że Wojewoda w zasadzie dokonał wyłącznie kontroli prawidłowości postępowania przeprowadzonego przed organem I instancji i wydanej przez ten organ decyzji. Tymczasem stosownie do treści art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji pierwszej instancji merytorycznego rozpoznania sprawy oraz obowiązek organu drugiej instancji jej ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia celem skontrolowania, czy działania podejmowane przez organ pierwszej instancji były prawidłowe. Celem postępowania odwoławczego nie jest jednak sama kontrola poprawności rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji, lecz uzupełnienie stanu faktycznego i materiału dowodowego sprawy. Istota dwuinstancyjności nie polega więc tylko na wydaniu dwóch decyzji w sprawie przez organy obu instancji (o ile strona wniesie odwołanie), ale na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej, czyli na przeprowadzeniu dwóch postępowań, w których stronie umożliwiono udział. Chodzi bowiem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony (por. wyroki NSA z dnia 29 czerwca 2011 r., II OSK [...], LEX nr 1083547, z dnia 21 lutego 2012 r., II OSK [...], LEX nr 1145626; z dnia 17 maja 2011 r., II OSK [...], LEX nr 1081834; z dnia 21 kwietnia 2011 r., II FSK [...], LEX nr 1081276). Organ odwoławczy w tej sprawie uchybił powyższej zasadzie i przepisom postępowania w stopniu mogącym mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Z jednej bowiem strony Wojewoda, uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, stwierdził, że bada jedynie, czy postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w pierwszej instancji w sposób prawidłowy, stąd uzasadnienie decyzji nie wskazuje, aby organ odwoławczy dokonał we własnym zakresie ponownej, pogłębionej analizy okoliczności faktycznych sprawy w kontekście regulacji zawartych w art. 76 ust. 7 ustawy. Z drugiej strony, nawet kontrola instancyjna przeprowadzona przez ten organ jest pobieżna. Wojewoda utrzymał bowiem w mocy decyzję organu I instancji, którą to decyzją Starosta [...] umorzył postępowanie co do kwoty [...]zł stanowiącej odsetki ustawowe za opóźnienie za okres od dnia 31 lipca 2016 r. do dnia 23 października 2016 r., co uzasadnił tym, że z uwagi na zapłatę w dniu 19 grudnia 2017 r. części zobowiązania postępowanie należało uznać za bezprzedmiotowe. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że kwota [...]zł w dniu 19 grudnia 2017 r. wpłynęła na konto wierzyciela, z uwagi na jej wyegzekwowanie przez komornika sądowego. Organ I instancji, a za nim – organ II instancji, całkowicie jednak pominął wcześniejsze spłaty zadłużenia, które zostały wyegzekwowane w ramach prowadzonej egzekucji komorniczej od stycznia 2017 r. Z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy (k. 634, 702, 703) wynika, że należności objęte wnioskiem o umorzenie zostały uregulowane w wyższej kwocie niż wynika to z sentencji obu kontrolowanych w tej sprawie decyzji. Zresztą już z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że do dnia 20 grudnia 2017 r. na konto wierzyciela wpłynęła kwota [...]zł, z czego kwota [...]zł została zaliczona na poczet ustawowych odsetek za opóźnienie. Z nakazu zapłaty Sądu Rejonowego w K. wynika, że odsetki ustawowe pozwani zobowiązani byli uiścić od dnia 16 października 2014 r. Jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy wyegzekwowane do dnia 20 grudnia 2017 r. kwoty zostały zaliczone na poczet zaległych odsetek. [...] organy administracji – jak wynika z treści wydanych rozstrzygnięć - umorzyły postępowanie wyłącznie tytułem odsetek za okres od dnia 31 lipca 2016 r. do dnia 23 października 2016 r. Zatem zarówno organ I instancji jak też organ II instancji, umarzając postępowanie administracyjne w części, błędnie nie objęły swoim rozstrzygnięciem tej części zadłużenia, która została spłacona przed dniem 19 grudnia 2017 r. (oczywiście poza wpłatą z dnia 19 grudnia 2017 r.). Dodatkowo organ II instancji nie uwzględnił spłaty zadłużenia co do kwoty [...]zł, która miała miejsce w dniu 17 stycznia 2018 r., czyli po wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej, a przed datą orzekania przez organ odwoławczy. Decyzja administracyjna, zgodnie z art. 104 § 2 k.p.a., rozstrzyga sprawę co do jej istoty w granicach żądania określonego przez strony. Skoro wniosek rozpoznawany w sprawie dotyczył umorzenia kwoty wyższej aniżeli ta, co do której orzekł organ i brak w pozostałym zakresie rozstrzygnięcia, to powyższe stanowi o naruszeniu art. 104 § 2 k.p.a., zgodnie z którym decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 1 sierpnia 2018 r., III SA/Kr [...], lex nr 2534650). Już z podanych wyżej względów decyzje poddane kontroli w tej sprawie przez Sąd podlegały uchyleniu, albowiem wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego tj. art. 104 § 2 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., przy czym zaskarżona decyzja – również z naruszeniem art. 15 k.p.a. Naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ organy nie uwzględniły w treści rozstrzygnięcia, że część należności, których dotyczył wniosek stron o umorzenie,, została zapłacona i zaliczona na poczet odsetek za okres od dnia 16 października 2014 r. do dnia 30 lipca 2016 r. W dalszej kolejności podnieść trzeba, że w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w tej sprawie została wydana przez Wojewodę decyzja z dnia 24 lutego 2016 r., zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Prawomocnym wyrokiem z dnia 15 września 2016 r. w sprawie II SA/Ke [...] Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji z dnia 12 stycznia 2016 r. Stosownie do art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W uzasadnieniu wyroku z dnia 15 września 2016 r. Sąd podniósł, że zaistnienie przesłanek z art. 76 ust. 7 ustawy nie powoduje konieczności uwzględnienia wniosku, jednakże w każdym wypadku organ ma obowiązek dokładnego ustalenia sytuacji majątkowej osoby, o której mowa w tym artykule. Sąd wyjaśnił, że jak wynika wprost z brzmienia zacytowanych przepisów art. 76 ust. 7 ustawy, jeśli chodzi o przesłanki umorzenia należności wymienione w punktach 1 i 2 to muszą one zachodzić po stronie osoby, która pobrała nienależne świadczenie albo otrzymała jednorazowo środki. Tak więc to ta osoba musi nie posiadać majątku, czy też tę właśnie osobę i osoby pozostające na jej utrzymaniu dochodzenie należności może pozbawić środków utrzymania. Sąd zauważył, że zmiana art. 76 ust. 7 nastąpiła ustawą z 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. Nr 164, poz. 1366). Jej celem było niepowodowanie znaczącego pogorszenia sytuacji materialnej bezrobotnego, któremu nie powiedzie się zamierzenie polegające na prowadzeniu działalności gospodarczej. Pod rządem poprzedniej regulacji taka osoba nie była chroniona, bowiem po wyegzekwowaniu świadczenia od poręczycieli, tym ostatnim przysługiwał regres przeciwko dłużnikowi. Jak wyjaśnił zatem Sąd, skoro przesłanka z punktu 1 art. 76 ust. 7 ustawy jest spełniona, gdy osoba, która pobrała nienależne świadczenie, refundację lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 nie posiada majątku, z którego można dochodzić należności, ustalenie przez organy, że ta przesłanka nie jest spełniona przy jednoczesnym wskazaniu, że P. J. nie posiada żadnego majątku i przy braku dowodów na istnienie tego majątku, zostało dokonane z naruszeniem art. 80 k.p.a. To samo dotyczy ustalenia przez organy braku przesłanki z punktu drugiego. Sąd podniósł, że w świetle okoliczności, iż dłużnikowi przyznano świadczenia z pomocy społecznej, poważne wątpliwości budzi także prawidłowość ustalenia przez organy, że nie zachodzi przesłanka z punktu 2 art. 76 ust. 7 ustawy. Sąd stwierdził, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji można wnioskować, iż powodem takiego stwierdzenia jest fakt, że umowa została poręczona przez poręczycieli, w związku z czym to z ich majątku będzie egzekwowane świadczenie. Z takim stanowiskiem Sąd się jednak nie zgodził. Okoliczności warunkujące dopuszczalność umorzenia należności zostały określone przez ustawodawcę w sposób wyczerpujący, co wyklucza jakąkolwiek dowolność organów. Oznacza to, że swoboda działania organów w zakresie oceny istnienia powyższych przesłanek jest niedopuszczalna. W niniejszej sprawie organ I instancji, co jako prawidłowe ocenił organ II instancji, stwierdził, że zachodzi w sprawie przesłanka z art. 76 ust. 7 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Odmówiono jednak umorzenia należności z uwagi na fakt, że prowadzona przez komornika sądowego egzekucja jest skuteczna, a poręczyciele udzielonej P. J. refundacji odpowiadają solidarnie na równi z pożyczkobiorcą. Jak ustalił zaś organ I instancji, należności egzekwowane są od skarżącego jako jednego z poręczycieli. Takie stanowisko organów administracji nie koresponduje z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania w sprawie zawartymi w cyt. wyżej wyroku wydanym w sprawie II SA/Ke [...]. W obecnym stanie prawnym ustawodawca powiązał możliwość umorzenia należności wynikającej z udzielonej bezrobotnemu pożyczki wyłącznie z ustaleniami sytuacji materialnej dłużnika, a nie poręczycieli (zob. wyrok WSA w Ł. z 20 września 2013 r. sygn. III SA/Łd [...], czy wyrok WSA w Opolu z 10 listopada 2015 r. sygn. II SA/Op [...] - wszystkie dostępne w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych). Zatem rozumienie przepisu art. 76 ust. 7 zaproponowane przez Wojewodę w niniejszej sprawie skutkowałoby tym, iż przepis ten byłby normą martwą. Wystarczyłoby bowiem, żeby organ uzależnił zawieranie umów o przyznanie bezrobotnym środków na podjęcie działalności gospodarczej od ich zabezpieczenia przez poręczycieli. W takiej sytuacji zgodnie z interpretacją organów obu instancji nie byłoby możliwe umorzenie należności wynikających z tych należności. W ww. wyroku z dnia 15 września 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach podkreślił, że zaistnienie przesłanek z art. 76 ust. 7 ustawy nie powoduje konieczności uwzględnienia wniosku, jednakże w każdym wypadku organ ma obowiązek dokładnego ustalenia sytuacji majątkowej osoby, o której mowa w tym artykule. W uzasadnieniach decyzji obu instancji zabrakło więc w istocie rozważań w przedmiocie zasadności i celowości zastosowania ulgi w postaci umorzenia należności w całości bądź w części, ale z odniesieniem do sytuacji majątkowej P. J.. Skoro organ ustalił, że zachodzi przesłanka z art. 76 ust. 1 pkt 1 ustawy, to – jak już prawomocnie orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku II SA/Ke [...] – odmowa umorzenia należności w jakiejkolwiek części tylko ze względu na skuteczną egzekucję wobec poręczyciela stanowi naruszenie art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 76 ust. 1 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Z tych przyczyn nie mogły mieć też wpływu na wynik sprawy te twierdzenia skargi, które dotyczyły trudnej sytuacji zdrowotnej, rodzinnej i materialnej M. J.. Dodatkowo należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja jak i decyzja organu I instancji zostały doręczone I. J., podczas gdy zgodnie z art. 144 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Postępowanie upadłościowe (Dz. U. z 2016 r. poz. 2171, z 2017 r. poz. 2344 ze zm.), po ogłoszeniu upadłości postępowania sądowe, administracyjne lub sądowoadministracyjne dotyczące masy upadłości mogą być wszczęte i prowadzone wyłącznie przez syndyka albo przeciwko niemu. Postanowienie Sądu Rejonowego w K. z dnia 23 listopada 2016 r. o ogłoszeniu upadłości I. J. (sygn. akt V GU [...]) uprawomocniło się z dniem 1 grudnia 2016 r. Stąd organy administracji powinny umożliwić udział w postępowaniu administracyjnym syndykowi masy upadłości ww. strony postępowania. Z podanych wyżej powodów Sąd uwzględnił skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje obu instancji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącemu M. J. Sąd orzekł (pkt II wyroku) na podstawie § 2 pkt 1, § 4 ust. 1, § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2016 poz. 1715), w związku z art. 250 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią powyższą ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, w szczególności ustalą na dzień orzekania wysokość spłaconych już należności z tytułu zwrotu refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla bezrobotnego i wydadzą przewidziane przepisami prawa rozstrzygnięcie uwzględniające tę okoliczność, a co do pozostałej - nieuiszczonej części - ocenią zasadność i celowość umorzenia tych należności (w całości lub w części) z uwzględnieniem aktualnej sytuacji majątkowej P. J..