II SA/Ke 239/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie: Sędzia WSA Danuta Kuchta,, Asesor WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant: Pomocnik sekretarza sądowego Izabela Suchenia, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 grudnia 2006r. sprawy ze skargi D. H. i A.H. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku I. uchyla zaskarżoną decyzję, poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] znak [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] znak: [...], stwierdzającą wykonanie obowiązku nałożonego decyzją tego organu z dnia [...], na G. i S. małż. J., koniecznego w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych związanych z budową przydomowej oczyszczalni ścieków na działce położonej w miejscowości B., gmina M. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ II instancji ustalił, że na skutek interwencji D. i A. małż. H., właścicieli działki sąsiadującej z działką G. i S. małż. J., organ I instancji w dniu 6 maja 2005 r. przeprowadził kontrolę urządzeń budowlanych, znajdujących się w B., gmina M. W wyniku kontroli organ ustalił, że na działce tej usytuowana jest wykonana w sierpniu 1997 r., bez dopełnienia czynności formalno prawnych, przydomowa oczyszczalnia ścieków typu SOTRALENZ, zakupiona w P.P.H.U."A." J. G., zamontowana pod nadzorem tej firmy i odebrana przez J. G. Nadzór nad eksploatacją tej oczyszczalni prowadzi firma "B." B. J. Na skutek ustaleń z kontroli, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...], w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych związanych z budową przydomowej oczyszczalni ścieków na działce w miejscowości B., nałożył na G. i S. J. obowiązek wykonania koniecznych czynności polegających na: 1. przedłożeniu inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, 2. przedłożeniu opisu technicznego urządzenia wraz z rysunkami obrazującymi sposób jego wykonania, 3. przedłożeniu opinii technicznej sporządzonej prze osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane zawierającej: a. ocenę stanu technicznego i prawidłowości wykonania w/w robót w świetle wymogów przepisów techniczno-budowlanych, obowiązujących polskich norm oraz zasad sztuki budowlanej i wiedzy technicznej, b. w przypadku konieczności wykonania przeróbek niezbędnych do doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do zgodności z w/w przepisami - szczegółowy opis tych przeróbek uzupełniony niezbędnymi rysunkami. Następnie organ II instancji ustalił, że inwestorzy wykonali nałożone obowiązki, gdyż dostarczyli opinię techniczną autorstwa osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia, w której stwierdzono, że istniejąca na działce inwestora przydomowa oczyszczalnia ścieków typu SOLTRALENZ została wykonana z zachowaniem wymogów technologicznych i technicznych i jest prawidłowo eksploatowana. Ponadto znajduje się w odległości ponad 50 m od studni państwa H. W tak ustalonym stanie faktycznym organ II instancji uznał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zasadnie zastosował w sprawie przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Ponieważ bowiem inwestorzy zamontowali przydomową oczyszczalnię ścieków, stanowiącą urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, bez wymaganego zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu, organ miał podstawy aby w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nałożyć na inwestorów obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W ocenie organów inwestorzy wykonali nałożone obowiązki, przedkładając dokumenty, z których wynika, że roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z przepisami, urządzenia zostały prawidłowo zamontowane i są prawidłowo eksploatowane. W szczególności usytuowanie tej oczyszczalni w odległości ponad 50 metrów od studni D. i A. H., w której pojawiły się zanieczyszczenia będące przyczyną interwencji sąsiadów, jest zgodne z § 31 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75/02 poz. 690 ze zm.). Wymagana tym przepisem odległość studni od najbliższego przewodu rozsączającego kanalizacji indywidualnej, jeżeli odprowadzane są do niej ścieki oczyszczone biologicznie, powinna bowiem wynosić minimum 30 metrów. Organ zwrócił też uwagę, że przedmiotowa oczyszczalnia ścieków już istniała, gdy sąsiedzi przystępowali do wykonania swojej studni. W nawiązaniu do zgłoszonych w odwołaniu zarzutów organ uznał, że złożona przez D. i A. H. opinia geotechniczna nie dowodzi w sposób jednoznacznie przekonujący, że to właśnie przedmiotowa oczyszczalnia zanieczyszcza wody gruntowe w studni sąsiadów, szczególnie, że studnia ta została usytuowana w terenie zalewowym w bezpośrednim sąsiedztwie rzeki, co wynika z pisma Wójta Gminy M. z dnia 31 grudnia 2004 r. W skardze na tę decyzję D. i A. H. wnieśli o jej uchylenie i o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący zarzucili, że inwestor przydomowej oczyszczalni ścieków wybudował ją bez wymaganego zgłoszenia i w sposób niezgodny z obowiązującymi przepisami, czego efektem jest zanieczyszczenie wody w studni wykonanej przez skarżących zgodnie z projektem i wydanym pozwoleniem na budowę. Okoliczność ta wynika z opinii gruntowo-wodnych opracowanych na zlecenie skarżących przez Zakład Robót Hydrogeologicznych "C." Z. G. w S. Skarżący zarzucili, że podstawą do stwierdzenia wykonania przedmiotowej oczyszczalni zgodnie z przepisami, nie mogło być oświadczenie pracownika firmy montującej oczyszczalnię, ponieważ nie podane zostało czy ten pracownik miał uprawnienia do składania tego typu oświadczeń. Ponadto osoba ta przyjęła kategorię gruntu w rejonie oczyszczalni niezgodnie ze stanem rzeczywistym. W efekcie wykonawca domowej oczyszczalni w istniejących warunkach geologicznych powinien był wykonać filtr piaskowy, a nie drenaż rozsączający. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, należy stwierdzić, że skarga jest zasadna, częściowo z przyczyn jakie w niej wskazano. Nie było w sprawie wątpliwe, że przedmiotowa przydomowa oczyszczalnia ścieków, stanowiąca urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 207/03 poz. 2016 ze zm.), powoływanej dalej jako Prawo budowlane, została wybudowana na działce inwestorów w sierpniu 1997 r., bez wymaganego zgłoszenia. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa m. in. indywidualnych przydomowych oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m- na dobę, a według art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zgłoszenia właściwemu organowi wymaga m. in. budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3, pkt 5-19 i pkt 21. Aczkolwiek organy nie ustaliły jaka jest wydajność przedmiotowej oczyszczalni, to z pojemności zamontowanego w tej oczyszczalni przepływowego osadnika gnilnego z wbudowanym filtrem doczyszczającym typu "EPURBLOC" wynoszącej 2 m- oraz z maksymalnego dobowego zrzutu ścieków wynoszącego 0,48 m- na dobę, które to dane zostały wskazane w opinii technicznej tej oczyszczalni sporządzonej przez mgr inż. urządzeń sanitarnych K. F. - można wywnioskować, że wydajność tej oczyszczalni z pewnością nie przekracza granicznej wielkości 7,5 m- na dobę. W tej sytuacji organy obu instancji słusznie przyjęły, że mają do czynienia z samowolą budowlaną, a skoro jej przedmiotem nie jest obiekt lecz urządzenie budowlane, zastosowanie ma przepis art. 51 Prawa budowlanego (por. uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 15 maja 2000 r. OPS 20/99, ONSA 4/2000 poz. 133). W stosunku do robót już wykonanych - a z takimi mamy do czynienia w sprawie - nałożenie przez organ nadzoru budowlanego obowiązków określonych w art. 51 ust. 1 Prawo budowlane, może nastąpić wyłącznie w oparciu o przepis art. 51 ust.7 tej ustawy. Stosownie do uregulowania w nim zawartego przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust.1. Jeżeli zatem roboty budowlane już zostały wykonane, organ nadzoru budowlanego stosując obowiązki przewidziane w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, winien w pierwszym rzędzie ustalić, czy roboty te wykonane zostały w sposób o jakim mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, a zatem m. in. bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lubienia bądź zagrożenie środowiska lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W zależności od rodzaju i charakteru występujących w sprawie naruszeń, o jakich mowa wyżej, organ wydaje decyzję mającą na celu: - zaniechanie dalszych robót budowlanych, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, doprowadzenie do stanu poprzedniego albo nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania ( art. 51 ust.1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego). Wydając w niniejszej sprawie decyzję opartą na treści art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, organ winien był jednak pamiętać, że decyzja taka nie może ograniczać się do nakazania inwestorowi przedłożenia określonej dokumentacji, po czym dopiero zostanie podjęta kolejna decyzja mająca na celu doprowadzenie realizowanego budynku do stanu zgodnego z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepis ten nie przewiduje bowiem wydania ponownej decyzji określającej tym razem, na podstawie przedstawionej dokumentacji, czynności faktyczne, jakie winny być wykonane celem doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami (wyrok NSA z dnia 10 lutego 2000 r. II S.A./Lu 1623/98, LEX nr 193388). Nałożenie obowiązku dostarczenia określonych dokumentów nie jest merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy w rozumieniu art. 104 k.p.a., lecz jest uzupełnieniem materiału dowodowego i dlatego właściwa jest tu forma postanowienia, a nie decyzji. Dopiero po dostarczeniu przez inwestora wymaganych dokumentów, ekspertyz, ocen, organ nadzoru budowlanego w oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy powinien podjąć decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego albo na podstawie pkt 2 tego przepisu. Podstawą do żądania od inwestora określonych dokumentów, ekspertyz i ocen dla rozstrzygnięcia sprawy w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego jest art. 81c tej ustawy (wyrok NSA w Warszawie z dnia 28 czerwca 2005 r. OSK 1780/04, LEX nr 179100). Niezachowanie takiej procedury zamknęło organowi nadzoru budowlanego drogę do wydania decyzji merytorycznej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, choć organ ten ewentualność wydania takiej decyzji przewidywał w pkt. 3 b/. wydanej przez siebie decyzji z dnia 16 czerwca 2006 r. Ponieważ nałożenie takich obowiązków jak w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] było niedopuszczalne, to niedopuszczalne było również wydanie decyzji stwierdzającej ich wykonanie. Wynika stąd więc, że wydana w sprawie decyzja organu I instancji była wadliwa, czego nie dostrzegł organ II instancji. Ta wadliwość powoduje konieczność uchylenia obu tych decyzji ze względu na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c u.p.p.s.a.). Ponieważ źródłem tej wadliwości była również wadliwa decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...], konieczne było zastosowanie w sprawie środków przewidzianych w art. 135 u.p.p.s.a. w celu wyeliminowania tej decyzji, wprawdzie nie zaskarżonej, bo zapadłej na wcześniejszym etapie postępowania, ale wydanej w postępowaniu prowadzonym z naruszeniem prawa, w granicach tej samej sprawy, której dotyczy skarga. Dlatego i ta decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c). u.p.p.s.a. Powyższe rozstrzygnięcie powoduje, że tylko ubocznie można się odnieść do zarzutów skargi i wynikających z nich dalszych uchybień popełnionych w toku postępowania przez organy administracji. Wbrew nakazowi wynikającemu z art. 7 i 77 kpa, organy administracji nie zebrały bowiem i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego, przez co nie wyjaśniły dokładnie stanu faktycznego sprawy. W szczególności organ II instancji w uzasadnieniu swojej decyzji nie przeanalizował dostatecznie wnikliwie przedstawionego przez skarżących przy ich odwołaniu, istotnego dowodu w postaci opinii gruntowo-wodnych opracowanych na zlecenie skarżących przez Zakład Robót Hydrogeologicznych "C.." Z. G., choć wynikały z niej odmienne ustalenia w istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy kwestiach. Ponieważ zgodnie z art. 75 § 1 kpa, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, organ miał obowiązek ocenić i ten dowód. Z wskazanej opinii wynikają odmienne ustalenia dotyczące rodzaju gruntów, na których przedmiotowa oczyszczalnia i jej drenaż rozsączający zostały posadowione. O ile bowiem z opinii technicznej sporządzonej przez mgr inż. urządzeń sanitarnych K. F. wynika, że oczyszczalnia posadowiona jest na gruncie kategorii II - gleba, piaski pylaste, to z opinii geotechnicznej sporządzonej na zlecenie skarżących wynika, że w sąsiedztwie drenażu przydomowej oczyszczalni, na głębokości 0,6 - 1,4 m znajdują się piaski średnie, ciemno - żółte, wilgotne, średnio zagęszczone, a na głębokości 1,4 - 2,5 m gliny piaszczyste z wkładkami piasku gliniastego, brązowo - żółte twardoplastyczne z okruchami piaskowców. Ponieważ według tej opinii, podścielające warstwę piasków gliny zwałowe i piaski gliniaste nie przewodzą wody, lecz mogą ją absorbować zmieniając konsystencję na plastyczną lub miękkoplastyczną, a kierunek spływu wód czwartorzędowych odbywa się od drenażu oczyszczalni w kierunku studni kopanej D. i A. H. - ścieki niedostatecznie oczyszczone w cienkiej warstwie rozsączającej (tj. w warstwie piasku o miąższości 0,4 m poniżej ułożenia drenażu rozsączającego), spływając w kierunku studni skażają warstwę wodonośną, która jest źródłem zaopatrzenia w wodę pitną. Skwitowanie przez organ ustaleń i wniosków wynikających z tej opinii stwierdzeniem, że studnia ta została usytuowana w terenie zalewowym w bezpośrednim sąsiedztwie rzeki, co wynika z pisma Wójta Gminy M. z dnia 31 grudnia 2004 r. - nie jest wystarczające. Organ obowiązany był tę istotną i sporną kwestię szczegółowo wyjaśnić, w razie potrzeby, przy pomocy dowodu z opinii biegłego. Wskazane okoliczności mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ mogą świadczyć o tym, że urządzenie budowlane w postaci oczyszczalni przydomowej na działce inwestorów zostało wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi bądź zagrożenie środowiska. Ta okoliczność natomiast, w świetle art. 50 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego powoduje, że organ w razie jej potwierdzenia, będzie musiał wydać stosowną decyzję opartą na treści art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 Prawa budowlanego. Organ będzie przy tym pamiętać, że w razie ustalenia, iż w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem konieczne jest nałożenie obowiązków wykonania określonych czynności, obowiązki te nie będą mogły polegać na zobowiązaniu inwestora do przedłożenia dokumentacji, lecz na zobowiązaniu do wykonania konkretnych czynności lub robót budowlanych. W razie wykonania nałożonych obowiązków w warunkach o jakich mowa w art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, powstanie dopiero możliwość wydania decyzji o stwierdzeniu wykonania obowiązku. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w punkcie II wyroku oparte zostało na przepisie art. 152 u.p.p.s.a.