II SA/Ke 239/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 maja 2013r. sprawy ze skargi G. G. i A. G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia oddala skargę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] po rozpatrzeniu zażalenia G. i A. G. reprezentowanych przez adwokata R. J. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] nakładające na G. i A. G. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10 000zł nałożoną z powodu uchylania się zobowiązanych od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa i art. 83 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623 ze zmianami) utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzją z dnia [...] znak: [...], utrzymaną w mocy rozstrzygnięciem z dnia [...], PINB nakazał G. i A. G. dokonania rozbiórki samowolnie wybudowanego placu pod składowisko elementów prefabrykowanych wraz z urządzeniami odwadniającymi plac, podłączonymi instalacją podziemną do kraty odwadniającej przy bramie wjazdowej do firmy "..." zlokalizowanych na działkach nr 14/7 i nr 14/8, przy ul. G. w O. Skarga na tę decyzję została oddalona wyrokiem WSA w Kielcach z dnia [...], a NSA oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Ponieważ nałożony obowiązek nie został wykonany organ I instancji wezwał zobowiązanych upomnieniem nr [...] z dnia [...] do jego wykonania w terminie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia. W odpowiedzi zobowiązani wnieśli o zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Wniosek ten został rozpatrzony negatywnie postanowieniem z dnia [...]. Rozstrzygnięcie to zostało następnie uchylone postanowieniem z dnia [...] przez organ odwoławczy, który jednocześnie orzekł co do istoty, odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie merytorycznego rozpatrzenia ww. wniosku. Z kolei WSA w Kielcach wyrokiem z dnia [...] sygn. [...] oddalił skargę na to postanowienie. W dniu [...] PINB wystawił tytuł wykonawczy nr [...] wszczynając postępowanie egzekucyjne w sprawie. W dniu 5 października 2012 r. zobowiązani wnieśli zarzuty do tego tytułu, które nie zostały uwzględnione postanowieniem z dnia [...], utrzymanym w mocy rozstrzygnięciem z dnia [...], a w WSA w Kielcach w tej sprawie nie zapadł jeszcze wyrok. W dniu [...] zobowiązani złożyli w organie I instancji wniosek o zawieszenie postępowania egzekucyjnego ze względu na złożenie przez nich skargi do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w Strasburgu. Organ I instancji postanowieniem z dnia [...] odmówił zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy rozstrzygnięciem WINB z dnia [...], na które została złożona skarga do WSA w Kielcach. W związku z brakiem wykonania obowiązku rozbiórki organ I instancji postanowieniem z dnia [...] nałożył na G. i A. G. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10 000zł. Rozpatrując odwołanie od powyższego postanowienia organ odwoławczy podał, że G. i A. G. decyzją PINB z dnia [...] zobowiązani zostali do rozbiórki samowolnie wybudowanego placu pod składowisko elementów prefabrykowanych wraz z urządzeniami odwadniającymi plac, podłączonymi instalacją podziemną do kraty odwadniającej. Zatem egzekucja dotyczy obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego. Obowiązek ten nie został wykonany, więc organ I instancji zasadnie nałożył na zobowiązanych grzywnę w celu przymuszenia, której wysokość jest na tyle dolegliwa, aby skutecznie przymusić ich do wykonania tego nakazu. Inspektor Wojewódzki podkreślił, że wysokość grzywny w tym wypadku 10 000zł nie musi odpowiadać kosztom związanym z wykonaniem nałożonego obowiązku (w tym przypadku kosztom robót związanych z wykonaniem rozbiórki placu pod składowisko elementów prefabrykowanych wraz z urządzeniami odwadniającymi plac), ale powinna być wystarczająco dolegliwa w celu skutecznego przymuszenia zobowiązanych do jego wykonania. Prawidłowo więc organ I instancji w pierwszej kolejności zastosował środek przymusu w postaci grzywny, który jest najmniej dolegliwym środkiem egzekucyjnym w przypadku obowiązków wynikających z Prawa budowlanego i stanowi środek przymusu (nacisku) do wykonania obowiązku rozbiórki we własnym zakresie przez zobowiązanego. Grzywna nie jest bowiem celem samym w sobie, czyli sankcją karną, która w całości musi być ściągnięta, a dobrowolne wykonanie nakazanej rozbiórki powoduje, że nałożona grzywna podlega umorzeniu z mocy prawa. Następnie organ II instancji stwierdził, że jedynym sposobem uniknięcia zapłacenia nałożonej grzywny jest jak najszybsze wykonanie przez zobowiązanych nakazanej rozbiórki. Natomiast dalsze uchylanie się od wykonania tej rozbiórki może poskutkować zastosowaniem przez organ egzekucyjny I instancji kolejnego środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego, który jest o wiele dotkliwszy ponieważ prowadzi do bezzwrotnego pobrania środków finansowych przez organ egzekucyjny, a jednocześnie koszty związane z wykonaniem zastępczym (wyceny robót, wykonania dokumentacji technicznej, wyłonienia wykonawcy itp.) obciążające w całości zobowiązanego, są znacznie wyższe niż w przypadku rozbiórki dokonywanej przez zobowiązanego we własnym zakresie. W skierowanej do WSA w Kielcach skardze na powyższe postanowienie G. G. i A. G. reprezentowani przez adw. R. J., domagając się jego uchylenia, zarzucili: błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutów wniesionych na postanowienie z dnia [...] pomimo, że z materiału dowodowego wynika, iż zarzuty są zasadne i zasługują na uwzględnienie w całości oraz naruszenie art. 7 § 2 oraz art. 121 § 2 i § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skarżący wskazali, że uzasadnienie wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w wysokości aż 10 000zł jest zdawkowe i szablonowe, co świadczy o tym, że organ w rzeczywistości tej kwestii nie rozważył, a w konsekwencji zastosował środek egzekucyjny niewłaściwy ze względu na nadmierną uciążliwość dla zobowiązanego. Dodali, że organ nie argumentuje dlaczego kwota grzywny jest tak znaczna, a samo stwierdzenie, iż grzywna winna być wystarczająco dolegliwa, nie stanowi podstawy do nałożenia jej w maksymalnej wysokości. Kwota grzywny w wysokości 10 000 zł jest znaczna, a uzyskanie takiej kwoty wymaga zaciągnięcia zobowiązań finansowych, co prowadzi do kolejnych kosztów. O ile grzywny mogą zostać zwrócone po wykonaniu obowiązku, o tyle dodatkowe koszty w postaci prowizji, odsetek, itp. nie zostaną zwrócone. Tymczasem, zdaniem skarżących, nie ma podstaw do obciążania ich ponad miarę wynikającą z przepisów prawa. Dalej skarżący wskazali, że wnieśli o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części, w której był podstawą wydania decyzji nakładającej na nich obowiązek rozbiórki. Złożyli również wniosek do organu egzekucyjnego o zawieszenie postępowania egzekucyjnego z tego powodu. Do czasu rozstrzygnięcia tego wniosku, prowadzenie czynności egzekucyjnych wydaje się przedwczesne. Nadto w toku postępowania zarówno przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego jaki i Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego wnosili o zawieszenie postępowania egzekucyjnego w przedmiocie wykonania obowiązku rozbiórki z powodu złożenia przez nich skargi do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w Strasburgu. Podstawą skargi jest naruszenie przez Polskę artykułu 1 protokołu nr 1 i nr 4 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, które to protokoły zostały sporządzone w Paryżu w dniu 20 marca 1952 r. oraz w Strasburgu dnia 16 kwietnia 1963 r. Zgodnie z artykułem 1 protokołu każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Skarżący stwierdzili, że jako współwłaściciele działek mogli przeznaczyć ją na dowolny cel i dlatego na swej nieruchomości gruntowej wybudowali plac pod składowisko elementów prefabrykowanych wraz z urządzeniami odwadniającymi. Zdaniem skarżących nakaz rozbiórki ingeruje w ich prawo własności, gdyż nie mogą w pełni z niego korzystać. Na koniec wskazali, że przed wydaniem zaskarżonego postanowienia nie zostali wezwani do zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, co narusza art. 10 § 1 kpa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie nakładające na skarżących grzywnę w celu przymuszenia ich do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji PINB z dnia [...] nakazującego rozbiórkę. Podnieść należy, że na organie egzekucyjnym ciąży obowiązek doprowadzenia do wyegzekwowania realizacji ostatecznej decyzji administracyjnej. Ponieważ skarżący pomimo upomnienia nie rozebrali placu wraz z urządzeniami odwadniającymi, organ nie tylko był uprawniony ale i zobowiązany do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego, a w jego ramach do zastosowania wszystkich niezbędnych środków, mających na celu wyegzekwowanie obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji z dnia [...]. Jedynym sposobem uniknięcia dalszego prowadzenia egzekucji jest zastosowanie się przez skarżących do objętego tytułem wykonawczym obowiązku. Stosownie do art. 119 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2012 poz. 1015 ze zmianami dalej zwanej "ustawą") grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji o charakterze niepieniężnym. Z kolei zgodnie z art. 7 § 2 ustawy organ egzekucyjny powinien stosować środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W niniejszej sprawie organ miał do wyboru dwa środki: grzywnę w celu przymuszenia albo wykonanie zastępcze przewidziane w art. 127 ustawy, polegające na zleceniu innej osobie wykonania egzekwowanego obowiązku na koszt zobowiązanego. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, że wykonanie zastępcze byłoby w okolicznościach niniejszej sprawy bardziej dolegliwe, ze względu na koszty wyceny robót i wyłonienia wykonawcy, które skarżący musieliby ponieść niezależnie od kosztów samej rozbiórki. Tymczasem nałożenie grzywny w celu przymuszenia nie powoduje powstania po stronie zobowiązanych żadnych dodatkowych kosztów. W razie wykonania obowiązku grzywna podlega albo zwrotowi (art. 126), albo - gdy nie została zapłacona lub ściągnięta - umorzeniu (art. 125 § 1). Zatem to od zobowiązanych zależy czy wykonają nałożony obowiązek, a w konsekwencji - czy poniosą koszty nałożonej grzywny. Tym bardziej więc skoro skarżący obawiają się dodatkowych kosztów związanych z udzieleniem im pożyczki na zapłatę przedmiotowej grzywny powinni jak najszybciej przystąpić do wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym wystawionym na podstawie ostatecznej decyzji z dnia [...]. Warto również zauważyć, że powoływanie się przez skarżących na dodatkowe zobowiązania finansowe mające powstać w wyniku nałożonej na nich grzywny, oznacza w istocie, że mimo istnienia prawnego obowiązku rozbiórki i braku przeszkód do wykonania tego obowiązku, skarżący nie mają w dalszym ciągu zamiaru tego uczynić. Gdyby bowiem taki zamiar mieli, to obowiązek uiszczenia grzywny stałby się najprawdopodobniej bezprzedmiotowy, a dodatkowe koszty w ogóle by nie powstały. W ocenie Sądu, organy obu instancji w wystarczający sposób wyjaśniły przesłanki, które zdecydowały o wymierzeniu grzywny w wysokości 10 000zł. Zgodzić należy się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że środek egzekucyjny w postaci grzywny odniesie skutek dopiero wówczas, gdy będzie odczuwalny dla zobowiązanych, a ponadto nie musi odpowiadać kosztom robót związanych z wykonaniem nałożonego obowiązku. Na marginesie należy dodać, że aby środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku, czy to poprzez osobiste wykonanie przez zobowiązanego, czy w drodze wykonania zastępczego. Z tych też przyczyn w ramach uznania administracyjnego, wymierzając przedmiotową grzywnę, organ egzekucyjny winien kierować się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań, a nie słusznym interesem strony (zob. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1822/10 odstępny LEX nr 1152062). Co do kwestii zawieszenia toczącego się postępowania egzekucyjnego ze względu na złożenie skargi do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w Strasburgu stwierdzić należy, że była ona już przedmiotem oceny przez WSA w Kielcach, który rozpoznawał skargę G. G. i A. G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania egzekucyjnego właśnie z tego powodu i wyrokiem z dnia [...] sygn. akt [...] skargę tę oddalił. Aktualnie wyrok ten jest prawomocny, skarżący nie składali od niego skargi kasacyjnej. Podobnie prawomocny jest wyrok WSA w Kielcach z dnia [...] sygn. [...], oddalający skargi na postanowienie w przedmiocie zarzutów. Tylko sprawa o sygn. akt [...], dotycząca odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o zawieszenie postępowania egzekucyjnego nie jest jeszcze prawomocna. Sprawa ta dotyczyła jednak kwestii procesowych, a mianowicie kiedy organ może przystąpić do merytorycznego rozpatrzenia wniosku o zawieszenie postępowania egzekucyjnego, a Sąd I instancji zgodził się z organami, że nie może to nastąpić przed wszczęciem samej egzekucji administracyjnej. Zatem nie jest to kwestia prejudycjalna mająca wpływ na wynik niniejszego postępowania w rozumieniu art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zmianami) – dalej zwanej "p.p.s.a.", zgodnie z którym sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Odnośnie zarzutu naruszenia przez organy art. 10 § 1 kpa, to istotnie z akt sprawy nie wynika, aby skarżący zostali powiadomieni przez WINB o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków. Podkreślić jednak należy, że okoliczność ta mogłaby tylko wtedy powodować uchylenie zaskarżonego postanowienia, gdyby uchybienie przepisom procedury administracyjnej mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Wpływu tego nie wykazali jednak ani reprezentowani przez fachowego pełnomocnika skarżący ani też nie da się go wywieść z analizy dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych niniejszej sprawy. Mając powyższe na uwadze oraz uwzględniając to, iż przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego zostało doręczone skarżącym upomnienie, tytuł wykonawczy został wystawiony po upływie 7 dni od jego doręczenia a wysokość nałożonej grzywny została prawidłowo przez organ II instancji umotywowana, w ocenie Sądu brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia bądź stwierdzenia jego nieważności. Skoro zaś podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, skarga podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.