II SA/Ke 24/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2017r. sprawy ze skargi U. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz U. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...], po rozpatrzeniu zażalenia U.K. na postanowienie Starosty z [...] w sprawie nałożenia grzywny w wysokości 10 000,00 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z [...] nr [...] tj. do wykonania odbudowy rowu melioracyjnego R-3a na całej długości, tj. ca 200 m, przebiegającego na nieruchomości położonej w miejscowości [...]gm. Bodzentyn, oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...], dla której Sąd Rejonowy w Starachowicach prowadzi księgę wieczystą nr [...], wzdłuż granicy z działką numer ewidencyjny 119, na podstawie art. 123, art. 124, art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Kolegium powołując się na treść decyzji organu I instancji podało, że na mocy decyzji Starosty z [...] utrzymanej w mocy decyzją Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z [...]. U.K. została zobowiązana do odbudowy rowu melioracyjnego, poprzez przywrócenie jego trasy przebiegu zgodnie z kopią wycinka mapy projektowej z naniesioną mapą zlewni rowu R-3a, stanowiącą załącznik do decyzji oraz przywrócenie jego parametrów: szerokość w dnie - 0,5 m, nachylenie skarp - 1 : 1,5, średnia głębokość - 1,0 m. Następnie zobowiązana upomnieniem z [...] została wezwana do wykonania ciążącego na niej obowiązku pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Celem weryfikacji wykonania obowiązku pracownicy organu przeprowadzili 3 grudnia 2015 r. oględziny nieruchomości. Oględziny ujawniły, że obowiązek nie został wykonany. Kolejne oględziny, przeprowadzone 18 maja 2016 r. i 21 września 2016 r., ujawniły że obowiązek został wykonany jedynie w części. W związku z niewykonaniem obowiązku Starosta zdecydował o nałożeniu grzywny. Dalej organ odwoławczy odniósł się do zarzutu niemożność wykonania decyzji z uwagi na fakt, iż jej wykonanie spowodowałoby naruszenie Prawa wodnego. W opinii organu taki zarzut mógłby być podnoszony jako podstawa zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. W świetle bowiem art. 33 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym. Z kolei z art. 122 § 3 wynika, iż zgłoszenie zarzutów jest odrębną czynnością od wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Są to dwie odrębne instytucje prawne. Skutkiem zaś uznania zarzutu wykonania obowiązku jest umorzenie postępowania egzekucyjnego. Natomiast skutku takiego nie wywołuje zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. W tym bowiem wypadku organ nie bada merytorycznie sprawy, ale jedynie zasadność zastosowania środka egzekucyjnego. Kolegium powołało wyrok NSA z 7 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1822/10, w którym Sąd ten wskazał, że alternatywne ujęcie tych środków prawnych prowadzi do wniosku, iż prawidłowość nałożonej grzywny nie może być kwestionowana poprzez podnoszenie okoliczności związanych z egzekucją tego środka. Niewniesienie przez zobowiązanego zarzutów do doręczonego mu tytułu wykonawczego, pozbawia go zatem możliwości ich podnoszenia w zażaleniu na postanowienie w przedmiocie zastosowania środka egzekucyjnego. Natomiast WSA w Krakowie w wyroku z 28 września 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 780/10 podał, iż w zażaleniu na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, można podnosić jedynie te okoliczności, których strona nie mogła zaskarżyć np. poprzez złożenie zarzutów do prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W świetle powyższego Kolegium uznało, że zarzut niemożności wykonania obowiązku nie może skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Również zarzut naruszenia przez Starostę Prawa wodnego nie może odnieść takiego skutku. Niniejsze postępowanie dotyczy bowiem nałożonej grzywny, zaś zgodność postępowania Starosty z postanowieniami Prawa wodnego powinna być oceniana przez powołane do tego organy we właściwym postępowaniu. Jeśli skarżąca posiada wiedzę o naruszaniu przez Starostę przepisów Prawa wodnego powinna poinformować o tym właściwe organy. Następnie Kolegium podkreśliło, że organ egzekucyjny wykazał, że nałożona grzywna będzie środkiem egzekucyjnym łagodniejszym, gdyż wykonanie zastępcze wiązałoby się nieuchronnie z koniecznością pokrycia przez zobowiązaną wszelkich wynikłych stąd kosztów, bez możliwości ich umorzenia. Organ nałożył grzywnę w maksymalnej wysokości. Uzasadniając wysokość nałożonej grzywny Starosta wskazał, iż niejednokrotnie wzywał zobowiązaną do wykonania obowiązku, począwszy od [...], na który to dzień datowane jest upomnienie. Zobowiązana zaś uporczywie uchyla się od wykonania ciążącego na niej obowiązku, co z kolei rodzi cały szereg potencjalnych niebezpieczeństw związanych z prawidłową gospodarką wodną okolicznych terenów. Organ egzekucyjny wskazał na szczególny charakter obowiązków wynikających z Prawa wodnego, których niewykonanie może pociągnąć za sobą poważne skutki, takie jak chociażby zalanie terenu. Nadto podniósł, iż na wysokość grzywny miał wpływ długi okres jaki upłynął od zaistnienia obowiązku odbudowy rowu oraz, to że zobowiązana nie ma woli wykonania obowiązku i uchyla się od jego wykonania w sposób uporczywy. Kolegium uznało, że organ egzekucyjny był uprawniony do skorzystania w pierwszej kolejności ze środka egzekucyjnego jakim jest grzywna w celu przymuszenia i do nałożenia jej w maksymalnej wysokości. Zauważył, że ciążący na zobowiązanej obowiązek wynika z decyzji ostatecznej, która podlega wykonaniu. Zasadą zaś jest wykonywanie ostatecznych orzeczeń, a obowiązkiem organu egzekucyjnego jest przedsięwzięcie wszelkich przewidzianych prawem środków mających na celu niezwłoczne wykonanie orzeczenia. W niniejszej sprawie decyzja Starosty została utrzymana w mocy przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w zakresie objętym niniejszą sprawą w dniu 13 sierpnia 2015 r. i od tego dnia podlega wykonaniu. Zasadą jest również, że zobowiązany powinien dobrowolnie wykonać ciążące na nim obowiązki. Dopiero w sytuacji braku wykonania obowiązku wszczynane jest postępowanie egzekucyjne. Przed wszczęciem tego postępowania zobowiązany otrzymuje upomnienie z pouczeniem, iż w przypadku niewykonania obowiązku zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne. Tak też było w rozpatrywanym przypadku. Kolegium dalej stwierdziło, że nałożenie grzywny w maksymalnej wysokości było zasadne. Zwróciło uwagę, że w niniejszej sprawie nałożony obowiązek nie został wykonany przez okres ponad roku. Wysoka grzywna powinna zatem zmusić do wykonania obowiązku bez potrzeby sięgania po środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego, jaki i bez konieczności jej ponownego nałożenia. Organ także dodał, że zobowiązana była świadoma ciążącego na niej obowiązku, otrzymała przecież upomnienie i uczestniczyła w oględzinach. Kolegium podkreśliło, że obowiązek jest związany z przepisami Prawa wodnego, zaś brak odbudowania rowu może spowodować zalanie nieruchomości skutkujące bardzo znacznymi szkodami. Kończąc organ podniósł, że nie można wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia uzasadniać możliwościami finansowymi zobowiązanego lub jego stanem zdrowia. Tym bardziej, że może się on uwolnić od zapłacenia grzywny, wykonując ciążący na nim obowiązek. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższe postanowienie U.K. wniosła o wskazanie, czy zasadne jest przymuszenie ją do wykonania decyzji, która spowoduje naruszenie stosunków wodnych na działkach nr [...] i nr [...], a w konsekwencji zagrożenie podtopieniem i powodzią. Podniosła, że może tak się stać, gdyż Starosta wydając nakaz budowy rowu o określonych w decyzji parametrach nie zadbał o wybudowanie zlewni tego rowu. Dodała, że zlewnia, która aktualnie istnieje nie jest w stanie odebrać wody z rowu R-3a o istniejących parametrach. Skarżąca zaznaczyła, że ma dylemat, czy wykonać decyzję Starosty i uniknąć grzywny, ale jednocześnie naruszyć postanowienia prawa wodnego, za co znów zostanie ukarana przez organ, czy nie wykonać decyzji i także ponieść grzywnę. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przed Sądem pełnomocnik skarżącej (jej mąż) podniósł, że ani żona ani on nie maja wykształcenia prawniczego i nie rozróżniają takich terminów jak zażalenie czy zarzuty. Odwoływali się od prowadzenia przeciwko nim egzekucji bowiem uważają, że nie jest możliwe wykonanie przez nich obowiązku dopóki Starosta nie wykona przepustu, którym woda będzie dalej odprowadzana. W przeciwnym razie spowoduje to zalewanie ich działek, w tym podwórka. Jednocześnie zakwestionował wysokość nałożonej grzywny Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zmianami), dalej P.p.s.a., sad rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Mając na uwadze tę regulacje stwierdzić należy z urzędu, że organ dopuścił się w niniejszej sprawie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mianowicie tego samego dnia, jedną przesyłką, doręczono skarżącej w dniu 27 września 2016 r. zarówno tytuł wykonawczy jak i postanowienie o nałożeniu grzywny. Tytuł wykonawczy został sporządzony zgodnie z aktualnie obowiązującym wzorem i zawiera on tylko pouczenie, że na podstawie art. 33 § 1 ustawy (bez wskazania jakiej) zobowiązanemu przysługuje w terminie 7 dni od dnia doręczenia odpisu tytułu wykonawczego prawo zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Pouczenie to nie zawiera już przytoczenia treści art. 33 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z kolei w doręczonym skarżącej postanowieniu o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia zawarte zostało pouczenie, że służy jej prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. W terminie zarówno do wniesienia zarzutów jak i zażalenia ( w dniu 30 września 2016 r.) U.K. złożyła w organie I instancji pismo skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które nie zostało zatytułowane. W piśmie tym, w jego pierwszym zdaniu jego autorka zwróciła się z prośbą o zweryfikowanie celowości wydania postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Natomiast w jego dalszej części, co zauważa samo Kolegium, został podniesiony zarzut z art. 33 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który – jak stwierdził organ odwoławczy - mógłby być podnoszony jako podstawa zarzutu w sprawie prowadzenie egzekucji. W związku z tym stwierdzić należy, że z zupełnie niewiadomych powodów zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze jak i wcześniej Starosta w piśmie z 10 października zatytułowanym "odpowiedź na zażalenie" uznali, że złożone przez skarżącą w dniu 30 września 2016 r. pismo jest tylko zażaleniem na postanowieni o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Jeszcze raz bowiem podkreślić należy, że autorka tego pisma nie wskazała w nim, że składa tylko zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny; przeciwnie, skoro z jego treści, co przyznaje sam organ wynikało, że kwestionowała ona w nim w ogóle zasadność prowadzenia egzekucji z uwagi na zarzucaną przez nią niewykonalność obowiązku, obowiązkiem organów było potraktowanie tego pisma nie tylko jako zażalenia ale także jako zarzutu o którym mowa w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W każdym bądź razie bez wcześniejszego wezwania skarżącej do wskazania, czy złożone przez nią pismo jest zarzutem w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej czy też zażaleniem, organ nie mógł samowolnie, ze szkodą dla skarżącej potraktować jej pisma tylko jako zażalenia i następnie wskazać, że jest ono niezasadne, bo podniesione w nim zarzuty organ byłby zobowiązany rozpoznać tylko wówczas, gdyby skarżąca złożyła zarzuty. Takie działanie organu narusza wynikające z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (mających w sprawie zastosowanie z mocy art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym), zasady prawdy obiektywnej i słusznego interesu obywatela (art. 7), pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i ich kultury prawnej (art. 8) oraz informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9). Nadto Kolegium rozpoznając zażalenie na postanowienie bez wcześniejszego rozpoznania zgłoszonych zarzutów naruszyło art. 35 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którym zgłoszenie przez zobowiązanego zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na postawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9, 10 zawiesza postępowanie egzekucyjne do czasu wydania ostatecznego postanowienia w przedmiocie zgłoszenia zarzutu. Mając powyższe na uwadze zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium w pierwszej kolejności powinno rozpoznać pismo skarżącej z 30 września 2016 r. jako zarzut do prowadzenia egzekucji administracyjnej, o którym mowa w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Dopiero po ostatecznym rozstrzygnięciu o zasadności tego zarzutu, w przypadku uznania, że brak jest podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego, organ powinien rozpoznać zażalenie na postanowieni o nałożeniu grzywny.