II SA/Ke 24/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.) Sędzia WSA Jacek Kuza po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 marca 2024 r. sprawy ze skargi A. M.-K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2023 r. [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z 1 września 2023 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania A. M.-K., uchyliło decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza [...] i Gminy K. z 10 lipca 2023 r. znak: [...] w przedmiocie przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego wnioskowanego na M. M. w kwocie [...]zł miesięcznie na okres od 1 marca 2023 r. do 31 maja 2023 r. oraz odmowy przyznania prawa do tego zasiłku od 1 czerwca 2023 r. do 31 października 2023 r. i w to miejsce orzekło o odmowie przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w kwocie [...]zł od 1 marca 2023 r. do 31 października 2023 r. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Kolegium powołało się na przepisy art. 16a ust. 1, ust. 2 i ust. 8 i art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 390, zwanej dalej: "u.ś.r." lub "ustawą") i wskazało, że wniosek o przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego skarżącą złożyła w związku z opieką nad babką M. M.. Bezspornym pozostaje fakt, że M. M. jest wdową i legitymuje orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. z 22 maja 2023 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe, jest zatem osobą schorowaną i wymagającą opieki osób trzecich. Z akt sprawy wynika, że ma ona troje dzieci: G. M., który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, A. M., który nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, mieszka w [...], pobiera świadczenie emerytalne, ma dwoje dzieci i nie pomaga matce finansowo ani nie sprawuje nad nią opieki oraz L. M., który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, mieszka w Łodzi, pobiera świadczenie emerytalne, ma jednego syna i nie sprawuje opieki nad matką. Dodatkowo obaj synowie pracują i nie mogą zajmować się matką. Kolegium podkreśliło, że osoba wymagająca opieki ma dwóch synów, którzy nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i na których ciąży obowiązek alimentacyjny w pierwszej kolejności. Zdaniem Kolegium, spór sprowadza się do tego, czy w niniejszej sprawie na skarżącej ciąży obowiązek alimentacyjny wobec babki. W tym zakresie Kolegium powołało się na treść art. 16a ust. 1 u.ś.r. oraz art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (dalej "k.r.o.") i podniosło, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 198/12 podkreślił, w ślad za Trybunałem Konstytucyjnym (wyrok TK z 15 listopada 2006 r. sygn. akt P 23/05), że prawo ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne (w tym przypadku: specjalny zasiłek opiekuńczy) wywodzi się z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w 128 k.r.o., który sprowadza się do obowiązku dostarczania środków utrzymania (niekiedy także środków wychowania) i obciąża krewnych w linii prostej (zstępnych i wstępnych) oraz rodzeństwo. W ocenie Kolegium, przenikanie się nawzajem obu instytucji - świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego z jednej strony oraz obowiązku alimentacyjnego z drugiej - stanowi argument przemawiający za traktowaniem ich w sposób jednolity. Dalej Kolegium wskazało, że uzyskanie uprawnienia do otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego przez dalszą osobę (np. wnuka) w stosunku bliskości względem osoby wymagającej opieki możliwe jest w sytuacji, gdy brak jest osoby zobowiązanej w bliższej kolejności do alimentacji (np. dzieci), tj. gdy takiej osoby w ogóle nie ma lub gdy osoba taka nie jest w stanie sprawować opieki nad potrzebującym. Specjalny zasiłek opiekuńczy nie jest bowiem skierowany do kogokolwiek z rodziny, krewnych czy osób zaprzyjaźnionych z osobą wymagającą opieki, w zależności od tego, kto tej opieki się podejmie. Jest to świadczenie przeznaczone wyłącznie dla określonej kategorii osób. O ile z uwagi na konstytucyjne zasady równości czy sprawiedliwości społecznej może okazać się celowym, w danym stanie faktycznym, przyjęcie, że uprawnionym do otrzymania tego świadczenia jest jeszcze inna, niż wymienione expressis verbis w ustawie, kategoria członków szeroko rozumianej rodziny, o tyle nie ma takiego uzasadnienia w stosunku do zmiany porządku kolejności nabywania obowiązku alimentacyjnego przez krewnych osoby uprawnionej do pomocy. To nie rodzina, a przepis prawa decyduje, komu spośród jej członków winno być przyznane świadczenie pielęgnacyjne albo specjalny zasiłek opiekuńczy. Wobec powyższego Kolegium podkreśliło, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena, czy dzieci nie są w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku opieki względem rodzica z uwagi na swój stan zdrowia rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, co oznacza, że ani organ pierwszej instancji ani Kolegium nie mają wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na inne osoby zobowiązane do alimentacji, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Kolegium dodało, że 14 listopada 2022 r. NSA w składzie siedmiu sędziów podjął uchwałę sygn. akt I OPS 2/22, z której bezsprzecznie wynika, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagająca opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem Kolegium, uchwałę tę należy analogicznie stosować na gruncie art. 16a u.ś.r., dlatego w omawianej sprawie brak jest podstaw, aby obowiązek alimentacyjny przeszedł na skarżącą. W ocenie Kolegium okoliczność, że osoba wymagająca opieki ma synów stanowi rzeczywistą przeszkodę do uwzględnienia wniosku wnuczki, która przejęła obowiązek opieki nad babką i go faktycznie wykonuje. Ubocznie Kolegium wskazało, że wbrew twierdzeniom skarżącej do dochodu rodziny należy zaliczyć dochód osoby wymagającej opieki, ponieważ specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.ś.r. Zatem przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego uzależnione jest od tego, czy łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę i rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kryterium dochodowego. Końcowo Kolegium zauważyło, że zgodnie z art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony skarżącej, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny, co ma miejsce w analizowanej sprawie. W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji przyznając stronie prawo do specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego od 1 marca 2023 r. do 31 maja 2023 r. rażąco naruszył art. 16a u.ś.r., bowiem nie uwzględnił faktu, że osoba wymagająca opieki ma synów, a więc osoby zobowiązane do alimentacji w bliższej, niż skarżąca kolejności, którzy nie legitymują się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym, co zaś jest warunkiem przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia osobom innym niż spokrewnione w pierwszej kolejności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję K. A. M.-K. podniosła w szczególności, że organ odwoławczy wydał decyzję na jej niekorzyść, choć odwołanie odnosiło się tylko do części decyzji organu pierwszej instancji, tj. punktu 2 tego rozstrzygnięcia. Dodała, że zgodnie z art. 16a ust. 2 u.ś.r. od 1 marca 2023 r. do 31 maja 2023 r. spełniła kryterium dochodowe uprawniające do przyznania jej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Skarżąca podkreśliła, że została pokrzywdzona zaskarżoną decyzją i wniosła o uwzględnienie jej skargi. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), bowiem wniosek taki złożył organ, a skarżąca nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem sądowej kontroli jest decyzja Kolegium uchylająca decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza [...] i Gminy K. w przedmiocie przyznania skarżącej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego wnioskowanego na M. M. w kwocie [...]zł miesięcznie na okres od 1 marca 2023 r. do 31 maja 2023 r. oraz odmowy przyznania prawa do tego zasiłku od 1 czerwca 2023 r. do 31 października 2023 r. - i w to miejsce orzekająca o odmowie przyznania skarżącej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w kwocie [...]zł od 1 marca 2023 r. do 31 października 2023 r. Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja Kolegium wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 15, art. 16 § 1 i art. 127 § 1 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na wskazane naruszenie przepisów postępowania decyzję organu odwoławczego należało wyeliminować z obrotu prawnego. Na wstępie rozważań przypomnieć przyjdzie, że art. 127 § 1 k.p.a. nie wprowadza ograniczeń w zakresie prawa strony do wniesienia odwołania co oznacza, że to wnoszący odwołanie określa zakres rozpoznawania sprawy przez organ drugiej instancji. Tym samym strona decyduje, czy rozpoznane będzie odwołanie od całości czy od części decyzji. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, co do zasady częściowe zaskarżenie decyzji jest możliwe tylko wtedy, gdy zawiera ona wyodrębnione, samodzielne rozstrzygnięcia mogące niezależnie od siebie funkcjonować w obrocie prawnym. Jeśli taka sytuacja zachodzi, rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu pierwszej instancji, od którego strona nie wniosła skutecznie odwołania, staje się ostateczne i prawomocne (art. 16 § 1 k.p.a.). Skoro strona wnosząca odwołanie jednoznacznie wskazuje, że zaskarża decyzję w określonej, wyodrębnionej części, to jednocześnie zakreśla granice kompetencji organu odwoławczego. Konsekwentnie też w sytuacji, gdy kwestionowana decyzja zawiera dwa lub więcej rozstrzygnięć odnoszących się do całości sprawy, wówczas organ odwoławczy może weryfikować tylko te rozstrzygnięcia, które zostały objęte odwołaniem. Organ odwoławczy działa wówczas w granicach sprawy administracyjnej, rozpoznawanej w pierwszej instancji, jednak jego rozstrzygnięcie prowadzi do konkretyzacji tylko zakwestionowanych przez stronę elementów stosunku administracyjnoprawnego. Organ drugiej instancji orzeka tylko w granicach odwołania – a to z uwagi na zasadę dyspozycyjności. Organ ten, z wyjątkiem sytuacji określonej w art. 139 k.p.a., nie może w takiej sytuacji dokonać kontroli niezaskarżonej części decyzji, bowiem oznaczałoby to poddanie weryfikacji tej części rozstrzygnięcia, która uzyskała już walor ostateczności (por. np. wyroki NSA z dnia: 25 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1198/06 i 11 października 2018 r., sygn. akt I OSK 221/18, dostępne na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). Jeżeli strona jednoznacznie nie ogranicza swego żądania, to niewątpliwie należy przyjąć, że zaskarża decyzję organu pierwszej instancji w całości. Wówczas organ odwoławczy powinien ponownie rozpatrzyć całą sprawę administracyjną, która stanowiła przedmiot rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Natomiast w przypadku, gdy strona jednoznacznie w odwołaniu wskazuje, że zaskarża decyzję w określonej części – mającej charakter wyodrębnionego rozstrzygnięcia, mogącego samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym – to organ drugiej instancji nie może wykroczyć poza tak wyznaczone granice kompetencji organu odwoławczego. W konsekwencji organ odwoławczy nie może poddać kontroli niezaskarżonej części decyzji organu pierwszej instancji i ponownie rozpatrzyć sprawy, także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia. Oznaczałoby to bowiem działanie organu odwoławczego w tym zakresie ex officio, bez wniesionego w tej części odwołania (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1234/15, dostępny jak wyżej ). W kontrolowanej sprawie decyzja Burmistrza zawierała kilka odrębnych rozstrzygnięć, wskazanych w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia. Wobec wskazanego przez skarżącą zakresu zaskarżenia, wynikającego z odwołania (wyłącznie w zakresie punktu 2 osnowy decyzji organu pierwszej instancji), nie ma wątpliwości, że Kolegium mogło rozpoznać sprawę tylko w tym zakresie. Innymi słowy, nie mogło rozpoznać sprawy w części niezaskarżonej tj., w zakresie przyznania skarżącej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego za okres od 1 marca 2023 r. do 31 maja 2023 r. (punkt 1 osnowy decyzji organu pierwszej instancji). Skoro skarżąca odwołała się od decyzji organu pierwszej instancji co do rozstrzygnięcia zawartego w pkt. 2, to decyzja ta w zakresie, w jakim skarżąca nie wniosła odwołania, stała się ostateczna i prawomocna, a więc korzysta z przymiotu trwałości (art. 16 § 1 k.p.a.). Jak trafnie wskazał NSA w wyroku z dnia 9 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2492/12 - dostępny jak wyżej, cyt.: "1. Pomimo, iż przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie dopuszczają wprost wniesienia odwołania tylko od części decyzji pierwszoinstancyjnej, to automatycznie nie wyłącza to takiej możliwości w sytuacji, gdy z jednej decyzji da się wyodrębnić niejako poszczególne rozstrzygnięcia, które mogłyby stanowić w rzeczywistości niejako odrębne decyzje. Wtedy to prawem strony jest zaskarżyć taką decyzję tylko w wyodrębnionej części. W takiej sytuacji w pozostałej części (niezaskarżonej) decyzja taka staje się prawomocna z datą upływu terminu do wniesienia odwołania i jako taka funkcjonuje w obrocie prawnym. 2. W przypadku, gdy strona jednoznacznie w odwołaniu wskazuje, że zaskarża decyzje pierwszoinstancyjną w określonej, dającej się wyodrębnić części, to organ drugiej instancji nie może wykroczyć poza wyznaczone granice kompetencji organu odwoławczego i w konsekwencji nie może poddać kontroli niezaskarżonej części decyzji organu pierwszej instancji i ponownie rozpatrzyć sprawy także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia". W ocenie Sądu Kolegium wykroczyło poza zakres zaskarżenia decyzji organu pierwszej instancji, jednoznacznie wskazany w odwołaniu skarżącej od decyzji Burmistrza, ograniczający się wyłącznie do punktu 2 decyzji tego organu tj. odmowy przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego od 1 czerwca 2023 r. do 31 października 2023 r., co oznacza, że nie miało podstaw do rozpatrzenia sprawy w zakresie objętym punktem 1 decyzji Burmistrza, w którym organ ten przyznał skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego wnioskowanego na M. M. w kwocie [...]zł miesięcznie na okres od 1 marca 2023 r. do 31 maja 2023 r. W realiach kontrolowanej sprawy Sąd nie podziela ustaleń i argumentacji Kolegium wskazujących, że decyzja organu pierwszej instancji rażąco narusza prawo, czego konsekwencją było zastosowanie wyjątku o którym mowa w art. 139 k.p.a. W tym zakresie przypomnieć należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą i nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Jak wynika z akt administracyjnych Kolegium uznało, że sprawa nie jest dostatecznie wyjaśniona dla jej rozstrzygnięcia i pismem z 3 sierpnia 2023 r. - w trybie art. 136 k.p.a. - zwróciło się do organu pierwszej instancji o przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Dopiero zatem uzupełnione, dodatkowe postępowanie dowodowe pozwoliło Kolegium na stwierdzenie, że decyzja organu pierwszej instancji rażąco narusza prawo. Do takich wniosków Kolegium doszło dopiero po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego, dokonaniu nowych ustaleń faktycznych i odniesieniu ich do ustawowych przesłanek przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W tym stanie rzeczy trudno przyjąć, aby decyzji pierwszoinstancyjnej już na pierwszy "rzut oka" można w niewątpliwy sposób postawić zarzut rażącego naruszenia przepisów u.ś.r. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Orzekając ponownie Kolegium, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., uwzględni poczynione wyżej rozważania, ograniczy się do rozpatrzenia odwołania wyłącznie do punktu 2 decyzji organu pierwszej instancji, wyeliminuje dotychczasowe naruszenia prawa i mając na uwadze art. 7, art. 15, art. 16 § 1 i art. 127 § 1 k.p.a., wyda stosowne rozstrzygnięcie, które uzasadni zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.