II SA/Ke 240/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Jarmasz, Asesor WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2007r. sprawy ze skargi R. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. znak: [...] w przedmiocie zmiany decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Wójta Gminy z dnia [...] zmieniającą w części dotyczącej rodzaju inwestycji, decyzję tego samego organu z dnia [...], którą na wniosek R.L., ustalono warunki zabudowy działki nr [...] położonej w W., dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego i jego nadbudowie o poddasze użytkowe oraz nadbudowie istniejących budynków gospodarczych od strony zachodniej przylegających do budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dobudowie klatki schodowej od strony wschodniej istniejącego budynku gospodarczego. Równocześnie SKO przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Wójta Gminy. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ II instancji ustalił, że po rozpatrzeniu wniosku R. L. z dnia 9 stycznia 2006 r., organ I instancji decyzją z dnia [...] ustalił zgodnie z wnioskiem warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego określonego jako rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego i nadbudowa o poddasze użytkowe w stromym dachu, nadbudowa istniejących budynków gospodarczych od strony zachodniej przylegających do budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dobudowie klatki schodowej od strony wschodniej istniejącego budynku gospodarczego. Pismem z dnia 6 grudnia 2006 r. R. L. wystąpił do organu I instancji o dopisanie do decyzji z dnia [...] w punkcie 1 p.t. Rodzaj inwestycji: "Rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego i nadbudowa o poddasze użytkowe" – stwierdzenia - "do celów agroturystycznych". W uzasadnieniu tego wniosku wyjaśnił, że bez wskazanego uzupełnienia, nie może starać się o dopłaty z środków unijnych. Po wszczęciu postępowania o zmianę decyzji Wójta Gminy z dnia [...], organ I instancji decyzją z dnia [...], na podstawie art. 155 kpa, orzekł o zmianie tej decyzji w części dotyczącej rodzaju inwestycji, tj. określenia, że inwestycja polega na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego i nadbudowie o poddasze użytkowe – do celów agroturystycznych. Następnie SKO przytoczyło treść art. 155 kpa oraz wyroku NSA z dnia 12 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 1388/99 zgodnie z którym postępowanie wszczęte i prowadzone na podstawie art. 155 kpa nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem lecz jego celem jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki dyktowane interesem strony, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji. Kolegium zauważyło, że art. 155 kpa jako przepis procesowy nie może upoważniać do lekceważenia normy materialnoprawnej i zastępowania jej elementami oceny o charakterze słusznościowym, jakie zawiera klauzula ogólna "interesu społecznego lub słusznego interesu obywatela". Uchylenie lub zmiana decyzji w powołaniu się na treść art. 155 kpa może więc nastąpić jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien luz decyzyjny. Gdy jednak ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca określone rozwiązanie, o stosowaniu art. 155 kpa nie może być mowy. Przenosząc takie rozważania na grunt niniejszej sprawy SKO stwierdziło, że zgodnie z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, co oznacza, że organ ustalający te warunki jest związany treścią wniosku; m. in. w zakresie terenu inwestycji czy rodzaju inwestycji. Skoro więc R. L. określił swoje zamierzenie inwestycyjne jako nadbudowę o poddasze użytkowe, czyli nie przeznaczone na pobyt ludzi, i w żadnej części tego wniosku nie podano, że rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego ma być do celów agroturystycznych, tj. że pomieszczenia na strychu mają być przeznaczone na stały pobyt ludzi, to nie można zgodzić się z twierdzeniami inwestora, że w decyzji z dnia [...]. pominięte zostało przeznaczenie dobudowanych pomieszczeń, co miało by uzasadniać wniosek o zmianę tej decyzji przez podanie tego przeznaczenia. Organ I instancji nie wyjaśnił tych okoliczności, tj. nie wyjaśnił, czy wnioskowana zmiana była dopuszczalna w świetle treści wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Organ ograniczył się tylko do stwierdzenia, że za zmianą przedmiotowej decyzji przemawia słuszny interes strony. Ponadto organ I instancji dokonując zmiany decyzji na mocy której strony nabyły prawo, z naruszeniem art. 155 kpa nie zbadał, czy strony na taką zmianę wyrażają zgodę. Ponieważ stronami postępowania zakończonego decyzją o warunkach zabudowy był inwestor oraz właściciele działek sąsiadujących z działką objętą wnioskiem inwestorskim, to zmiana tej decyzji może nastąpić tylko za zgodą wszystkich tych stron postępowania. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ polecił zbadać, jaka jest treść wniosku o ustalenie warunków zabudowy oraz, czy wszystkie strony postępowania zakończonego decyzją z dnia [...]. wyrażają zgodę na zmianę tej decyzji w zakresie wskazanym przez R. L. W nawiązaniu do zarzutu odwołania organ wyjaśnił również, że ponieważ na etapie ustalania warunków zabudowy prawo do terenu na cele budowlane nie jest badane, to bezzasadne jest żądanie wstrzymania ustalenia tych warunków do czasu wyjaśnienia sprawy rozgraniczenia nieruchomości. Ze skargi R. L. na tę decyzję wynika, że z uwagi na głęboki konflikt z sąsiadem J. Ł. dotyczący rozgraniczenia ich nieruchomości oraz usytuowania budynku skarżącego, nie ma możliwości uzyskania zgody tego sąsiada na cokolwiek. Nie może przez to korzystać z konstytucyjnego prawa dysponowania swoją własnością. Ponadto skarżący twierdzi, że prawo do prowadzenia gospodarstwa agroturystycznego nabył decyzją Wójta Gminy nr [...] z dnia [...]. Gospodarstwo to jest zarejestrowane w Urzędzie Gminy i w Głównym Urzędzie Statystycznym. Ponieważ agroturystyka odbywa się kosztem komfortu życia jego i jego rodziny, zmuszony był zaplanować powiększenie domu w jedyny możliwy sposób. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W nawiązaniu do zawartych w skardze wywodów odnoszących się do decyzji nr [...] z dnia [...], w której jest zgoda na przystosowanie poddasza na cele agroturystyczne, SKO wyjaśniło, że decyzja ta nie była przedmiotem oceny Kolegium ani w postępowaniu odwoławczym, ani też w nadzwyczajnym. Jeżeli skarżący uważa, że decyzja ta jest prawomocna, to nie ma przeszkód prawnych, aby ją zrealizował występując o wydanie pozwolenia na budowę dla zamierzenia określonego jako m.in. przystosowanie poddasza na cele mieszkalne – agroturystyczne. W ten sposób prawdopodobnie osiągnął by cel, do którego zmierzał w niniejszym postępowaniu, bez dokonywania zmiany decyzji z dnia [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153/2002 poz. 1269 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji będącej przedmiotem skargi ( art. 145 § 1 ustawy o p.p.s.a.). Stan faktyczny ustalony przez organy obu instancji znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Dlatego można było na nim oprzeć poczynione w sprawie ustalenia. Ponieważ podstawą prawną kontrolowanej decyzji był przepis art. 138 § 2 kpa należy na wstępie rozważyć, czy mógł on mieć w sprawie zastosowanie. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zgodnie z przyjmowanym powszechnie poglądem, organ może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. W tym ostatnim przypadku organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w przeważającej części, a do tego nie jest uprawniony, skoro zgodnie z art. 136 kpa może przeprowadzić jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe. Choć SKO, z naruszeniem art. 107 § 3 kpa nie zawarło w uzasadnieniu swojej decyzji żadnych rozważań dotyczących zastosowanej podstawy prawnej wydanej decyzji (które to uchybienie przepisów postępowania nie miało jednak istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia), to wskazane przesłanki zastosowania art. 138 § 2 kpa, w niniejszej sprawie zachodziły. Podstawą prawną postępowania przeprowadzonego w sprawie przez organ I instancji był przepis art. 155 kpa. Stosownie do jego treści decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Z przytoczonego przepisu wynika, że zastosowanie art. 155 kpa wymaga zgody wszystkich stron postępowania, udzielonej wprost i wyraźnie, przez stosowne oświadczenie złożone organowi administracji państwowej. Nie mogło być w sprawie kwestionowane, że stronami kontrolowanego postępowania administracyjnego są wszystkie te same strony, które brały udział w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Wójta Gminy z dnia [...] ustalającej warunki zabudowy na wniosek R. L.. Z akt sprawy wynika, że organ I instancji, z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 155 kpa, nie zbadał, czy strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy wyrażają zgodę na zmianę decyzji o warunkach zabudowy w zakresie wnioskowanym przez R. L. W tej sytuacji decyzja Wójta Gminy z dnia [...] nie mogła się ostać w obrocie prawnym i dlatego zasadne było jej uchylenie przez organ II instancji. Wskazana wadliwość postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji polegająca na pominięciu udziału stron w jego najistotniejszej części, tj. przy ustalaniu istnienia bądź braku zgody stron na wnioskowaną zmianę decyzji, spowodowała konieczność przeprowadzenia w całości postępowania wyjaśniającego w sprawie zmiany decyzji z dnia [...] o warunkach zabudowy. Dlatego zasadne było również przekazanie sprawy przez organ II instancji do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, o czym mowa w cytowanym wyżej art. 138 § 2 zd. 1 kpa. Sąd w niniejszym składzie nie podzielił natomiast poglądu wyrażonego w uzasadnieniu decyzji SKO co do znaczenia określonego we wniosku strony o ustalenie warunków zabudowy, rodzaju planowanej inwestycji, tj. nadbudowy o poddasze użytkowe, która to okoliczność nie miała jednak wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, skoro wskazana wyżej wadliwość postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji, polegająca na pominięciu stanowisk wszystkich stron co do ewentualnej zmiany decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, była wystarczająca do wydania przez SKO decyzji kasacyjnej. Otóż nie można zgodzić się z poglądem, że użyte we wniosku R. L. o ustalenie warunków zabudowy określenie "nadbudowa o poddasze użytkowe" oznacza, iż poddasze takie nie może być przeznaczone na pobyt ludzi, ani też nie można zgodzić się z poglądem, że żądane we wniosku o zmianę decyzji o ustalenie warunków zabudowy uzupełnienie przeznaczenia projektowanego przedsięwzięcia o "cele agroturystyczne" jest równoznaczne z przeznaczeniem pomieszczeń na strychu na stały pobyt ludzi. Obowiązujące przepisy nie definiują określenia "poddasze użytkowe". W rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75/02 poz. 690 ze zm.) zawarta jest natomiast definicja lokalu użytkowego. Zgodnie z § 3 pkt 14 tego rozporządzenia, przez lokal użytkowy należy rozumieć jedno pomieszczenie lub zespół pomieszczeń, wydzielone stałymi przegrodami budowlanymi, nie będące mieszkaniem, pomieszczeniem technicznym, albo pomieszczeniem gospodarczym. Z definicji tej, a także z definicji użytych w tym przepisie określeń mieszkanie, pomieszczenie techniczne i pomieszczenie gospodarcze (§ 3 pkt 9,12 i 13 tego rozporządzenia), w żadnym razie nie wynika, aby lokal użytkowy nie mógł być przeznaczony na pobyt ludzi. O słuszności takiej wykładni przekonuje treść § 219 powoływanego rozporządzenia, w którym mowa wprost o poddaszu użytkowym przeznaczonym na cele mieszkalne. Z kolei cele agroturystyczne, jakim ma służyć przedmiotowe, nadbudowane poddasze, nie zawsze muszą oznaczać, że takie poddasze będzie wykorzystywane na pobyt ludzi. Poddasze takie może bowiem być wykorzystywane dla realizacji innych usług przeznaczonych dla agroturystów (np. dla urządzenia wypożyczalni i przechowalni sprzętu sportowego dla agroturystów, urządzenia sali telewizyjnej itp.). Analizując poglądy SKO dotyczące zakresu wniosku R. L. o ustalenie warunków zabudowy i wynikłego stąd związania organu co do określenia w decyzji o warunkach zabudowy rodzaju planowanego przedsięwzięcia, a więc i możliwości zmiany takiej decyzji w trybie art. 155 kpa, nie można pominąć treści rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164/03 poz. 1589). Zgodnie z § 22 pkt 1 i 2 tego rozporządzenia, ustala się następujący sposób zapisywania ustaleń decyzji o warunkach zabudowy: 1) ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy zapisuje się, stosując w szczególności nazewnictwo: a) zabudowa mieszkaniowa, w tym: - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, b) zabudowa usługowa, zabudowa produkcyjna, c) cmentarze, d) drogi publiczne, e) drogi wewnętrzne, f) obiekty infrastruktury technicznej; 2) ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zapisuje się poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu. Z przytoczonych przepisów wynika, że oprócz rodzaju zabudowy, który może być określony m. in. jako zabudowa mieszkaniowa, w decyzji o warunkach zabudowy, a więc i we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, należy określić również funkcję zabudowy poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych. Z zestawienia tych przepisów i wskazanego wyżej charakteru określenia "poddasze użytkowe" jako mogącego w sobie mieścić również cele mieszkaniowe wynika, że wniosek R. L. o ustalenie warunków zabudowy nie zawierał w sobie określenia sposobu użytkowania projektowanej rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego, przez co na przeszkodzie do zmiany decyzji z dnia [...] nr [...] o warunkach zabudowy w trybie art. 155 kpa, nie stała wynikająca z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80/03 poz. 717 ze zm.), zasada związaniu organu wnioskiem strony o ustalenie warunków zabudowy. Odpowiadając na zarzut skargi odnoszący się do uzyskania przez skarżącego w decyzji Wójta Gminy nr [...] z dnia [...] zgody na przystosowanie poddasza na cele agroturystyczne, należy podzielić pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę. Jeżeli decyzja ta jest prawomocna, to nie ma przeszkód prawnych, aby skarżący ją zrealizował występując o wydanie pozwolenia na budowę dla zamierzenia określonego jako m.in. przystosowanie poddasza na cele mieszkalne – agroturystyczne. Treść tej decyzji nie może natomiast mieć wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, ponieważ kontrolowane postępowanie prowadzone było w trybie art. 155 kpa, który wymaga wypełnienia omówionych wyżej, szczególnych warunków (dot. m. in. zgody wszystkich stron na zmianę decyzji), które w sprawie nie zostały spełnione. Poruszona w skardze kwestia granicy pomiędzy nieruchomością skarżącego i J. Ł. nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Usytuowanie granicy nieruchomości wpływa bowiem na ocenę dokąd sięga prawo inwestora do terenu, na którym zamierza on realizować inwestycję. Kwestia prawa do dysponowania terenem na cele budowlane nie ma natomiast żadnego znaczenia w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy (a więc i w toku pochodnego postępowania o zmianę decyzji o warunkach zabudowy), gdyż prawem takim inwestor musi się wylegitymować dopiero na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę (art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156/06 poz. 1118 ze zm.) Uwzględniając powyższe rozważania należy stwierdzić, że podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Ponieważ jednocześnie brak jest w sprawie okoliczności, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).