II SA/Ke 240/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek,, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi Starosty K. na zalecenia Wojewody z dnia [...] znak: [...] dotyczące przeprowadzenia ponownego konkursu na stanowisko dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy p o s t a n a w i a odrzucić skargę Dnia 25 stycznia 2010r. Dyrektor Wydziału Polityki Społecznej Wojewódzkiego Urzędu, działając z upoważnienia Wojewody zalecił jednostce kontrolowanej – Staroście– "przeprowadzenie ponownego konkursu na stanowisko Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w celu wybrania kandydata spełniającego wymogi określone ustawą o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w terminie do 31 marca 2010r.". W uzasadnieniu zalecenia wskazano, że zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy do zadań wojewody w zakresie polityki rynku pracy należy sprawowanie nadzoru nad realizacją zadań wykonywanych przez starostę, w szczególności w zakresie spełniania wymogów kwalifikacyjnych określonych dla dyrektorów i pracowników urzędów pracy. Stosownie do art. 111 ust. 1 wojewoda sprawuje nadzór w szczególności poprzez badanie dokumentów i danych, niezbędnych do sprawowania nadzoru lub kontroli. W dniu 2 listopada 2009r. Wojewoda wystąpił do Starosty o przekazanie dokumentacji, dotyczącej konkursu na stanowisko Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy oraz potwierdzającej posiadanie przez M. S., powołaną na to stanowisko kwalifikacji, określonych w art. 9 ust. 5 cyt. ustawy. Po przeprowadzeniu czynności kontrolnych Wojewoda w piśmie z dnia 25 stycznia 2010r. znak: [...] przekazał Staroście, na podstawie art. 113 ust. 1 cyt. ustawy zalecenie "przeprowadzenia ponownego konkursu na stanowisko Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w celu wybrania kandydata spełniającego wymogi określone cytowaną ustawą, terminie do dnia 31 marca 2010r.". W zaleceniach Wojewoda wskazał przepis prawa, który jego zdaniem został naruszony, tj. art 9 ust. 5 w zw. z art 6 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Biorąc pod uwagę zarówno literalną, jak i celowościową wykładnię tych przepisów Wojewoda uznał, że dyrektorem urzędu pracy może zostać osoba, która m.in. posiada co najmniej 3-letni staż pracy w publicznych służbach zatrudnienia, które stosownie do art. 6 ust. 2 tworzą organy zatrudnienia wraz z powiatowymi i wojewódzkimi urzędami pracy, urzędem obsługującym ministra właściwego do spraw pracy oraz urzędami wojewódzkimi, realizującymi zadania określone ustawą. Wymóg ten jest zawężeniem kręgu osób mogących sprawować tę funkcję do kandydatów mających – w ramach dotychczasowej kariery zawodowej - doświadczenie w zakresie polityki rynku pracy. Wojewoda stanął na stanowisku, że pracownikami publicznych służb zatrudnienia są ci pracownicy urzędów wojewódzkich, którzy realizują zadania określone ustawą o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tj. zadania wymienione w art. 10). Wskazano na stanowisko Ministra Pracy i Polityki Społecznej (wydane w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy), że "intencją ustawodawcy było, aby niezbędny staż pracy dokumentował zasób doświadczeń w zakresie problemów rynku pracy nabytych w trakcie zadań na stanowisku merytorycznym". Wojewoda uznał, że interpretacja Starosty, iż każdy pracownik urzędu wojewódzkiego, niezależnie od tego, jakie zadania wykonuje, jest pracownikiem publicznych służb zatrudnienia jest niedopuszczalna . Wojewoda stwierdził zatem, że stanowisko inspektora w Wydziale Budżetowo-Gospodarczym Urzędu Wojewódzkiego nie było stanowiskiem merytorycznym, realizującym zadania z zakresu zatrudnienia i bezrobocia, w związku z czym praca M. S. w Urzędzie Wojewódzkim w okresie od 25 marca 1983r. do 31 grudnia 1987r. nie może być uznana za staż w publicznych służbach zatrudnienia. Tym samym M. S. nie spełnia ustawowych warunków wymaganych na stanowisku dyrektora urzędu pracy. Starosta pismem z dnia 11 lutego 2010r. zgłosił zastrzeżenia do zalecenia, na podstawie art. 113 ust. 2 ustawy. Wojewoda pismem z dnia 1 marca 2010r. poinformował skarżącego, że zastrzeżenia nie zostały uwzględnione. Starosta Kielecki wezwał w dniu 18 marca 2010r. Wojewodę do usunięcia naruszenia prawa poprzez uwzględnienie zastrzeżeń. Wobec podtrzymania w piśmie z dnia 22 marca 2010r. przez Wojewodę treści zaleceń z dnia 25 stycznia 2010r., Starosta i wniósł w dniu 2 kwietnia 2010r., za pośrednictwem Wojewody skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego na "zalecenie" z dnia 25 stycznia 2010r, domagając się uchylenia tego aktu lub stwierdzenia jego nieważności. W skardze wskazano, że zaskarżone zalecenie stanowi akt z zakresu administracji publicznej, dotyczący uprawnień i obowiązków Starosty, wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zalecenie zawiera jednostronne i władcze polecenie określonego zachowania się w określonym terminie. Niewykonanie zalecenia jest zagrożone sankcją administracyjną kary pieniężnej, o której mowa w art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2008r. Nr 69, poz. 415 ze zm.). Sankcja ta powoduje, że Starosta Kielecki posiada osobisty interes prawny w poddaniu zalecenia kontroli sądowo-administracyjne. Ponadto zalecenie winno być kwalifikowane jako akt nadzoru nad działalnością Powiatu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. Skarżący zarzucił, że zalecenie wydano z naruszeniem prawa. Sformułowanie i przekazanie zaleceń przez Dyrektora Wydziału Polityki Społecznej narusza, zdaniem skarżącego kompetencje Wojewody, jako organu uprawnionego do przekazania zaleceń. Wobec tego, że uregulowania szczególne zawarte w art. 10 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, dotyczące nadzoru wojewody nad wykonywaniem zadań przez starostę wskazują, jakie sprawy podlegają nadzorowi, ale nie wskazują kryterium na podstawie, którego jest on sprawowany, wobec czego do aktu nadzoru winny mieć zastosowanie przepisy ogólne, zawarte w ustawie o samorządzie powiatowym. Zgodnie z art. 76 i 77 tej ustawy nadzór może być podejmowany przy uwzględnieniu kryterium legalności. Skarżący wskazał, że z literalnej wykładni art. 9 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wynika, że warunek stażu spełnia ten kandydat na stanowisko dyrektora PUP, który pracował 3 lata u jednego z pracodawców wskazanych w art. 6 ust. 2. Wbrew twierdzeniom zawartym w zaleceniu z pisma Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 stycznia 2010r. nie wynika, aby organ ten uznał brak spełnienia warunku formalnego stażu w przypadku kandydata, który pozostawał w zatrudnieniu w Urzędzie Wojewódzkim. Z pisma tego wynika, że nadrzędnym celem konkursu jest wyłonienie osoby, która dysponuje zasobem wiedzy i doświadczenia z pracy, które będą stanowić podstawę gwarancji profesjonalnego zarządzania powiatowym urzędem pracy. Wojewoda, który wywodzi prawo do działania nadzorczego winien prawo do takiego działania wykazać w sposób, który nie budzi wątpliwości, winien wskazać przepis prawa, który został naruszony. Punktem odniesienia dla organu nadzoru nie mogą być "interpretacje" czy "intencje", lecz konkretny przepis ustawy, którego naruszenia dopuścił się nadzorowany. Ponadto organ nadzoru winien wykazać, że skutkiem tego naruszenia jest zarządzanie powiatowym urzędem pracy przez osobę niedającą gwarancji należytej realizacji zadań. W ocenie Starosty nadzór wojewody ma służyć właściwej realizacji zadań wykonywanych przez starostę. Zalecenia nie wykazują, jaki ważny interes prawny lub faktyczny uzasadnia wydanie zalecenia w sprawie przeprowadzenia ponownie konkursu na Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy. Z kilkumiesięcznego okresu pracy obecnego Dyrektora PUP wynika, że wykonuje on zadania w sposób właściwy. Przy podejmowaniu czynności nadzorczych przez administrację rządową względem samorządu winna być zachowana proporcja między zakresem interwencji a znaczeniem interesu, który ma podlegać ochronie zgodnie z art. 8 EKST. Wobec braku zastrzeżeń do pracy obecnego Dyrektora PUP podjęte czynności nadzorcze naruszają te proporcje. Zdaniem skarżącego Wojewoda pominął, że ogłoszenie konkursu w celu wyłonienia kandydata na Dyrektora PUP jest prawnie niedopuszczalne, dopóki stanowisko to jest obsadzone przez zatrudnionego pracownika. W przypadku M. S. stosunek pracy został nawiązany na podstawie umowy o pracę. Nie można ogłaszać konkursu i dokonywać czynności powierzenia funkcji publicznej bez faktycznej i prawnej możliwości nawiązania z osobą, która ten konkurs wygrywa stosunku pracy. Tylko odwołanie dotychczasowego Dyrektora PUP i rozwiązanie z nim stosunku pracy uzasadniałoby ogłoszenie nowego konkursu. Rozwiązanie stosunku pracy zawartego na podstawie umowy o pracę wymaga zachowania trybu przewidzianego prawem pracy, wymaga podania przyczyny i wykazania, że jest ona prawdziwa. Wojewoda nie sformułował zalecenia związanego z odwołaniem Dyrektora PUP i rozwiązaniem z nim stosunku pracy. W obecnym stanie prawny i faktycznym starosta, jako reprezentujący pracodawcę nie ma ku temu samoistnych przesłanek. Zdaniem skarżącego zalecenie z dnia 25 stycznia 2010r. nie wskazuje, jakie okoliczności spowodowały, że za właściwą formę czynności nadzorczych uznano zalecenie, a nie pouczenie, uwagi lub wnioski, przewidziane także w art. 113 ust. 1 ustawy o promocji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie z powodu niedopuszczalności, względnie oddalenie skargi jako bezzasadnej. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ podniósł, że kwestionowane zalecenie pokontrolne, wydane w oparciu o przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie podlega kontroli w myśl art. 3 - 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Adresatowi zalecenia pokontrolnego nie przysługuje prawo do ich zaskarżenia do sądu administracyjnego. Zalecenie nie nakłada na kontrolowanego żadnych obowiązków, które mogłoby zmienić jego sytuację prawną, a jedynie ma doprowadzić do wyeliminowania stwierdzonych uchybień. Nie tworzy także nowej sytuacji prawnej kontrolowanego, a ma doprowadzić do wyeliminowania naruszeń niezgodnych z prawem. Wojewoda wskazał, że kontroli sądowej podlega decyzja administracyjna o wymierzeniu kary pieniężnej na podstawie art. 115 ustawy za niezrealizowanie zaleceń wojewody. Rozstrzyganie przez sąd administracyjny w przedmiocie zalecenia pokontrolnego na wcześniejszym etapie postępowania nadzorczego stanowiłoby naruszenie kompetencji wojewody jako organu, na którym spoczywa obowiązek wystosowania zaleceń, mających na celu usunięcie naruszeń przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych. Odnosząc się do zarzutu skargi o naruszeniu kompetencji organów uprawnionych do podejmowania czynności nadzorczych Wojewoda podniósł, że Dyrektor Wydziału Polityki Społecznej UW – R. M., która sformułowała zalecenia i je podpisała działała z upoważnienia Wojewody, udzielonego na podstawie art. 19 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Wprawdzie ustawa oddziela czynności w ramach nadzoru (art. 111 pkt 1-5) od przekazania zaleceń (art. 113 ust. 1), to w obu przypadkach przepis wymienia wojewodę, jako organ uprawniony do dokonywania tych czynności. Upoważniony przez wojewodę pracownik urzędu wojewódzkiego załatwia określone sprawy w jego imieniu i na jego odpowiedzialność. Wojewoda odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi podniósł, że wskazane w skardze przepisy art. 76 i 77 ustawy o samorządzie powiatowym są przepisami ogólnymi w stosunku do ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w kwestiach dotyczących sposobu przeprowadzenia nadzoru przez wojewodę. Zgodnie z art. 76 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym organy nadzoru mogą wkraczać w działalność powiatu tylko w przypadkach określonych ustawami, tj. m.in. w przedmiotowej sprawie ustawą o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz ustawą o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. W kwestii zarzutu dotyczącego braku wskazania przepisu prawa, który został naruszony oraz zarzutu, że punktem odniesienia dla organu nadzoru nie mogą być interpretacje, intencje Wojewoda zaznaczył, że precyzyjnie w zaleceniach określił przepis prawa, który został naruszony, tj. art 9 ust. 5 w zw. z art 6 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Biorąc pod uwagę zarówno literalną, jak i celowościową wykładnię tych przepisów Wojewoda stwierdził, że dyrektorem urzędu pracy może zostać osoba, która m.in. posiada co najmniej 3-letni staż pracy w publicznych służbach zatrudnienia, które tworzą organy zatrudnienia wraz z powiatowymi i wojewódzkimi urzędami pracy, urzędem obsługującym ministra właściwego do spraw pracy oraz urzędami wojewódzkimi, realizującymi zadania określone ustawą. Tylko pracownicy zatrudnieni w w/w instytucjach i realizujący przez wymagany okres zadania określone ustawą o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy spełniają wymóg określony w art. 9 ust. 5. Wojewoda podkreślił, że powołanie dyrektora PUP było konsekwencją dopuszczenia do udziału w konkursie przez komisję kandydata niespełniającego warunków formalnych, a zatem nastąpiło ono z naruszeniem prawa. Komisja konkursowa poświadczyła, że kandydatka spełnia wymogi w zakresie wymaganego stażu pracy w publicznych służbach zatrudnienia lub instytucjach rynku pracy, co w konsekwencji doprowadziło do zawarcia umowy o pracę. Natomiast postępowanie nadzorcze wykazało w tym zakresie naruszenie przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Powołanie na dyrektora PUP osoby nieposiadającej wymaganych przepisami prawa kwalifikacji prowadzi do naruszenia tego prawa, które winno być usunięte. Nie ma znaczenia fakt, iż powołana na to stanowiska osoba wypełnia swoje obowiązki w opinii starosty w sposób właściwy. W ocenie Wojewody waga powstałego naruszenia i poważne konsekwencje wynikające z wykonywania zadań przez osobę powołaną na to stanowisko z naruszeniem prawa (m.in. wydawanie decyzji administracyjnych) zadecydowała o zastosowaniu formy zalecenia, a nie pouczenia, czy uwagi. Zdaniem Wojewody zapewnił on Staroście prawo do podejmowania czynności w postępowaniu, mającym na celu ustalenie stanu faktycznego i prawnego, w szczególności poprzez umożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Wszczęcie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie nastąpiło pismem z dnia 2 listopada 2009r. Wojewody, w którym zwrócono się z prośbą do Starosty o przekazanie kopii dokumentów, dotyczących przeprowadzonego konkursu na stanowisko Dyrektora PUP, a także dokumentacji potwierdzającej posiadanie przez M. S. kwalifikacji, określonych w art. 9 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, którą starosta dostarczył w dniu 16 listopada 2009r.. Przedstawiając w toku postępowania swoją opinię starosta brał czynny udział w tym postępowaniu. W związku z zarzutem, że Wojewoda pominął, iż ogłoszenie konkursu w celu wyłonienia kandydata na dyrektora PUP jest prawnie niedopuszczalne dopóki stanowisko to jest obsadzone przez zatrudnionego pracownika oraz, że nie sformułował zalecenia związanego z odwołaniem dyrektora PUP i rozwiązaniem z nim stosunku pracy – Wojewoda stwierdził, że sposób realizacji zalecenia zależy od Starosty Kieleckiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje prawa podatkowego; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Stosownie do art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Wyszczególnienie wyżej wymienionych aktów objętych kontrolą sądową jest wyczerpujące, a to oznacza, że skarga wniesiona na jakikolwiek inny akt, czynność bądź zaniechanie organu, nie ujęte w treści art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. jest niedopuszczalna. W sprawie niniejszej koniecznym było na wstępie ustalenie charakteru prawnego (istoty) aktu będącego przedmiotem skargi. Rozważenie tej kwestii umożliwia udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy stanowi on akt nadzoru, bądź inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczący przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia albo obowiązków wynikających z przepisów prawa - w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 7 lub pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.. Koniecznym było zatem wyjaśnienia, czy przedmiotowe "zalecenie", wydane przez Wojewodę w dniu 25 stycznia 2010r. mieści się w ramach działalności administracji publicznej, podlegającej kontroli sądów administracyjnych. Zgodnie z przepisem art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. sądy administracyjne, wykonując kontrolę działalności administracji publicznej orzekają między innymi w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W literaturze przedmiotu zakres pojęcia "akt nadzoru", użytego w powołanym przepisie, nie jest ujmowany w sposób jednolity. Zdaniem Z.Kmieciaka, pojęcie aktu nadzoru w rozumieniu ustawowym należy łączyć jedynie z władczymi wypowiedziami organów nadzoru tworzącymi lub zawierającymi autorytatywną ocenę pewnego stanu. W tym ujęciu tylko niektóre środki nadzoru mogą być utożsamiane z aktami nadzoru. W szczególności nie są takimi aktami czynności faktyczne organów nadzoru, np. żądanie uzupełnienia informacji. Natomiast M.Stahl uważa, że określenie "akt nadzoru" ma szerszy zakres i obejmuje m.in. czynności faktyczne, które także mogą mieć charakter władczy i tym samym nie powinny być, co do zasady wyłączone z zakresu pojęcia aktu nadzoru (Z.Kmieciak, M Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Sam.Teryt.2001, nr 1-2, s. 95). Ostatnie stanowisko odpowiada poglądowi J.Świątkiewicza, który wskazuje, że akty nadzoru mogą mieć różną postać prawną (J.Świątkiewicz, Naczelny Sąd Administracyjny, Komentarz..., s. 96). Także E.Ochendowski jest zdania, że określenie "akt nadzoru" obejmuje rozstrzygnięcia organu nadzorczego oraz inne akty nadzoru (E.Ochendowski (w:) M.Jaśkowska, M.Materna, E.Ochendowski, Postępowanie sądowowo-administracyjne...., s. 64). Zaskarżone do Sądu zalecenie z dnia 25 stycznia 2010r. wydane zostało w ramach przysługującego Wojewodzie Świętokrzyskiemu na mocy art. 10 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69 poz. 415, zwanej dalej "ustawą o promocji...") nadzoru nad realizacją zadań wykonywanych przez starostę w zakresie spełniania wymogów kwalifikacyjnych określonych dla dyrektorów urzędów pracy. Nadzór ten jest sprawowany m.in. przez badanie dokumentów i danych, niezbędnych do sprawowania nadzoru lub kontroli (art. 111 pkt 1 ustawy). Przepis art. 113 ust. 1 ustawy stanowi, że w wyniku przeprowadzonych czynności, o których mowa w art. 111 wojewoda może przekazać jednostce kontrolowanej zalecenia, pouczenia oraz może zgłaszać uwagi i wnioski. Treść przepisu wskazuje, że wybór środka zależy od uznania wojewody. W sprawie niniejszej Wojewoda dokonał badania dokumentacji dotyczącej konkursu przeprowadzonego na stanowisko Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy oraz dokumentów, dotyczących kwalifikacji określonych w art. 9 ust. 5 ustawy, powołanej na to stanowisko M. S. W wyniku przeprowadzonych czynności Wojewoda stwierdził naruszenie przepisu art. 9 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy. Wynikiem tego było przekazanie jednostce kontrolowanej, czyli Staroście zaleceń, zgodnie z art. 113 ust. 1 ustawy. Zauważyć należy, że ustawa o promocji.... nie rozdziela sfery działań nadzorczych od sfery działań kontrolnych, zalecenia z dnia 25 stycznia 2010r. zostały wydane w wyniku działań podjętych w ramach nadzoru, określonego w art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy. Jednak dla uznania możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego aktu nadzoru na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. koniecznym jest, aby ten akt nadzoru dotyczył jednostki samorządu terytorialnego. W sprawie niniejszej starosta, kontrolowany w ramach nadzoru, wynikającego z ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie jest jednostką samorządu terytorialnego, ani organem jednostki samorządu w rozumieniu ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity - Dz.U. z 2001. Nr 142, poz. 1592, zwanej dalej u.s.p.). Zgodnie bowiem z art. 8 u.s.p. organami powiatu są: rada powiatu, jako organ uchwałodawczy i zarząd powiatu jako organ wykonawczy powiatu. To zaś oznacza, że starosta nie jest organem powiatu w rozumieniu tej ustawy. Starosta, zgodnie z przepisem art. 34 u.s.p. organizuje pracę zarządu powiatu, a także starostwa powiatowego, kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz. To zarząd wykonuje zadania powiatu przy pomocy starostwa powiatowego oraz jednostek organizacyjnych powiatu, w tym Powiatowego Urzędu Pracy (art. 33 i 33b u.s.p.). Zalecenie z dnia 25 stycznia 2010r. nie było skierowane do Powiatu, będącego jednostką samorządu terytorialnego, lecz do Starosty, jako że on, na mocy art. 9 ust. 5 ustawy o promocji... powołuje (i odwołuje) dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w Kielcach, wyłonionego w drodze konkursu (spośród osób posiadających odpowiednie wykształcenie wyższe oraz co najmniej 3-letni staż pracy w publicznych służbach zatrudnienia lub co najmniej 5-letni staż pracy w innych instytucjach rynku pracy). W związku z powyższym Sąd uznał, że na zalecenie Wojewody z dnia 25 stycznia 2010r. nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom skarżącego zalecenie to nie może być uznane za akt nadzoru nad działalnością jednostki samorządu terytorialnego, na który służy skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zgodnie z ustawą z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają rozstrzygnięcia nadzorcze wymienione w art. 79, art. 83 ust. 2 i art. 84 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 77b cytowanej ustawy. Zaskarżone w sprawie niniejszej zalecenie przekazane jednostce kontrolowanej (staroście), będące wynikiem dokonanych przez Wojewodę czynności kontrolnych przeprowadzonych w ramach sprawowanego nadzoru, wynikającego z ustawy o promocji...... nie mieszczą się w kategorii rozstrzygnięć nadzorczych, ani nie mogą zostać uznane za akt nadzoru Wojewody nad jednostką samorządu terytorialnego, na który przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Podnieść należy, że ustawa o promocji... przewiduje możliwość jedynie wniesienia "zastrzeżeń" do zaleceń (w terminie 14 dni), przy czym nie przewiduje także możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia przez Wojewodę tychże zastrzeżeń. Stosowanie do art. 3 § 2 p.p.s.a. kontroli sądu administracyjnego podlega jedynie decyzja administracyjna o wymierzeniu kary pieniężnej za niezrealizowanie zaleceń wojewody, wydana na podstawie art. 115 ust. 1 i 3. Rozważając drugą ze wskazanych przez skarżącego podstaw do zaskarżenia zaleceń Wojewody z dnia 25 stycznia 2010r. do sądu administracyjnego, wskazać należy, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., sądy administracyjne, wykonując kontrolę działalności administracji publicznej orzekają między innymi w sprawach skarg na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W ocenie Sądu zaskarżone zalecenia nie należą również do aktów podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego na postawie art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Przepisy te wskazują jako przedmiot skargi akty kończące postępowanie w określonej sprawie i stanowiące władcze rozstrzygnięcie organu wobec podmiotu usytuowanego na zewnątrz danej jednostki administracyjnej. Wydany w indywidualnej sprawie akt z art. 3 § 2 pkt 4 stwierdza obowiązek wynikający z przepisów prawa, kształtując sytuację prawno-materialną strony i wywołując w jej sferze prawnej skutek w postaci powinności wykonania nałożonego obowiązku pod rygorem wszczęcia egzekucji administracyjnej. Aby czynność zakwalifikować do ustawowego pojęcia aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, dany akt lub czynność powinna ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) uprawnienia lub obowiązku określonego przepisami prawa administracyjnego. Musi więc istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem, a potwierdzeniem (oraz ich odmowami) a możliwością realizacji uprawnienia lub obowiązku, wynikającego z przepisu prawa. Skarga złożona na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie może dotyczyć sytuacji, kiedy określone obowiązki wynikają wprost z przepisów prawa (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2008r., sygn. akt VII SA/Wa 2174/07). Należy również wskazać na pogląd wyrażony w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 1999r. (sygn. FPS 5/99, ONSA 1999 nr 3 poz. 78), dotyczącej niedopuszczalności skargi na uchwałę kolegium regionalnej izby obrachunkowej w przedmiocie rozpatrzenia zastrzeżeń do wniosków zawartych w wystąpieniu pokontrolnym. W uzasadnieniu orzeczenia NSA wskazał, że gdy wniosek pokontrolny formułuje obowiązek przestrzegania określonego przepisu prawa administracyjnego np. stosowania przepisów określonej ustawy, a w szczególności dokonywania danej czynności w sposób zgodny ze wskazanym przepisem - to w takim przypadku nie występuje stwierdzenie obowiązku. Inaczej mówiąc - wniosek pokontrolny stanowi jedynie ogólne przypomnienie zasady praworządności, czyli działania zgodnego z przepisami prawa. Zatem w przypadku wystosowania zaleceń pokontrolnych, będących wezwaniem do przestrzegania określonych przepisów, a nie polegających na ustaleniu, stwierdzeniu, potwierdzeniu (bądź ich odmów) uprawnienia lub obowiązku określonego przepisami prawa administracyjnego, droga sądowa jest niedopuszczalna. Zaskarżone zalecenia, dotyczące przeprowadzenia ponownego konkursu na stanowisko Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w celu wybrania kandydata spełniającego wymogi określone ustawą o promocji zatrudnienia i instytucjach pracy do dnia 31 marca 2010r. stanowią wezwanie do przestrzegania określonych przepisów i nie miały podanych cech aktu zaskarżalnego do sądu administracyjnego. Ponadto zalecenia te nie były aktem kończącym postępowanie Wojewody Świętokrzyskiego wobec jednostki kontrolowanej, a ich niewykonanie nie stanowi podstawy do wszczęcia egzekucji administracyjnej. Wojewoda wystosował bowiem pismo z dnia 9 kwietnia 2010r. znak:[...], w którym zlecił Staroście, na podstawie art. 114 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy opracowanie i przedstawienie kompleksowego programu naprawczego. Program naprawczy powinien obejmować zakres czynności wraz z harmonogramem ich wykonywania, zmierzający do zatrudnienia na stanowisku osoby spełniającej wszystkie wymagania kwalifikacyjne, określone w art. 9 ustawy o promocji zatrudnienia instytucjach rynku pracy. Stosownie do art. 114 ust. 2, w przypadku nieopracowania lub niewdrożenia kompleksowego programu naprawczego, wojewoda może wystąpić do sądu administracyjnego ze skargą na bezczynność jednostki podlegającej nadzorowi lub kontroli. Nie można podzielić stanowiska Starosty, który uzasadniając możliwość zaskarżenia zaleceń z dnia 25 stycznia 2010r. do sądu administracyjnego podniósł, że sankcja administracyjnej kary pieniężnej za niewykonanie zaleceń powoduje, że posiada on "osobisty interes prawny w poddaniu zalecenia kontroli sądowo-administracyjnej". Skierowanie bowiem do Starosty przedmiotowego zalecenia, nie wpływa samo przez się na sytuację kontrolowanego, nie kształtuje jego pozycji "w sensie materialnym". Analizowane zalecenia nie mogą być utożsamiane z innym aktem, podlegającym kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. (decyzją o nałożeniu kary pieniężnej). Ponadto akty i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. muszą być podejmowane w sprawach indywidualnych, w stosunku do konkretnych podmiotów. Poza tym akt, którym Wojewoda zaleca realizację przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora zgodnie z przepisami nie stanowi źródła obowiązku tej jednostki kontrolowanej, ma charakter przygotowawczy wobec ewentualnego dalszego postępowania, wszczynanego w wyniku niewykonania zaleceń (opracowanie kompleksowego programu naprawczego – art. 114 ust. 2). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, że zaskarżone przez Starostę zalecenie Wojewody z dnia 25 stycznia 2010r. nie może być zaliczone do żadnego z wymienionych aktów, wobec czego nie może być zaskarżone w drodze skargi do sądu administracyjnego. Uznając za niedopuszczalną skargę na zaskarżone zalecenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach odrzucił skargę, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozstrzygnięcie to uczyniło zbędnym rozważanie zgodności z prawem, czyli legalności wydanego w dniu 25 stycznia 2010r. przez Wojewodę zalecenia.