II SA/Ke 240/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 lipca 2013 roku sprawy ze skargi M. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie doprowadzenia budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z prawem oddala skargę. Decyzją z [...], znak: [...],Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. po rozpatrzeniu odwołania M. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] odmawiającej wydania decyzji nakazującej E. B. wykonanie czynności doprowadzających do stanu zgodnego z prawem budynek mieszkalny usytuowany na działce nr ewid. [...] w Z., polegających na likwidacji okien w ścianie północno – zachodniej i zmianie sposobu odprowadzania wód opadowych z dachu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu Inspektor podał, że w odwołaniu od rozstrzygnięcia organu I instancji M. P. podniósł, iż od 1928 r. do chwili obecnej żaden przepis prawa budowlanego nie zezwalał na usytuowanie obiektu budowlanego ze ścianą i otworami okiennymi w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki, a obecne usytuowanie budynku stwarza zagrożenie dla życia i zdrowia skarżącego i jego rodziny. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym organ wskazał, że w wyniku interwencji M. P. dokonano w dniu 11 maja 2012 r. kontroli na działce nr ewid. [...] w Z., w wyniku której stwierdzono, że usytuowany jest na niej budynek mieszkalny. Obiekt ten jest murowany, trzykondygnacyjny, z dachem konstrukcji drewnianej przykrytym blachą. Elewacja północno-zachodnia budynku usytuowana jest w odległości 1,15 m od linii ogrodzenia rozgraniczającego działki nr ewid. [...] i znajduje się w niej 6 otworów okiennych, z których jedno okno na parterze i jedno na piętrze doświetlają pokoje dzienne, natomiast pozostałe otwory okienne doświetlają pomieszczenia gospodarcze i klatkę schodową. Stwierdzono również, że wylot rury spustowej przymocowanej w narożniku północno-zachodnim budynku skierowany jest na teren działki sąsiedniej nr ewid. 38/1. Obecny podczas kontroli E. B. oświadczył, że jest jedynym właścicielem działki nr ewid. [...] oraz, że obiekt budowlany został wybudowany w 1973r. w oparciu o decyzję "Urzędu Powiatowego w K.". M. P. oświadczył, że obiekt ten został wybudowany w latach 70-tych XX wieku i w tym czasie w elewacji zachodnio-północnej istniało 6 otworów okiennych, w odległości 1,1 m od granicy z działką. Organ I instancji ustalił, że decyzją z 31 grudnia 1974 r. Naczelnik Gminy S. zatwierdził projekt budowlany i udzielił S. B. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego - piętrowego. W toku postępowania ww. przedłożył opinię dot. ochrony przeciwpożarowej w zakresie oceny możliwości przerzutu ognia (pożaru) pomiędzy budynkiem mieszkalnym nr 82, a budynkiem sąsiednim na działce nr 38/1. Podczas kontroli w dniu 26 października 2012 r. stwierdzono, że E. B. wykonał ciek z kształtek betonowych pomiędzy budynkiem mieszkalnym, a granicą działki, którym wody opadowe z rury spustowej odprowadzane są na nieutwardzony teren własnej działki. Inspektor wskazał, że poza sporem pozostawał fakt, iż obiekt budowlany został wybudowany legalnie, a rozważenia wymagała kwestia czy otwory okienne znajdujące się w ścianie północno-zachodniej budynku stwarzają zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska oraz czy w sposób należyty odprowadzane są wody opadowe. W ocenie organu zgromadzony materiał dowodowy daje podstawy do stwierdzenia, że w chwili obecnej usytuowanie budynku na działce nr ewid. [...] nie stwarza zagrożenia, o którym wyżej mowa, w szczególności w stosunku do budynku znajdującego się na działce nr ewid. [...]. Można to wywieść z opinii z zakresu ochrony przeciwpożarowej, która została opracowana przez Rzeczoznawcę ds. Zabezpieczeń Przeciwpożarowych, który bardzo dokładnie opisał możliwość wystąpienia zagrożenia w postaci pożaru wywodząc w konkluzji, że pomimo niezachowania pomiędzy budynkami odległości 8 m (wynosi ona 7 m), nie występuje ryzyko rozprzestrzeniania się ognia na budynek sąsiedni. Oba budynki oddziela bowiem pas wolnej przestrzeni i to decyduje o braku zagrożenia. Inspektor wskazał, że obowiązujące w dacie budowy budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] przepisy Zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budownictwa powszechnego nie normowały minimalnych odległości ścian budynków z otworami okiennymi od granicy. Skoro w dacie budowy sąsiednia działka nie była zabudowana to usytuowanie budynku nie spowodowało naruszenia przepisów ww. zarządzenia. Organ podniósł, że wykonanie przez E. B. cieku z kształtek betonowych pomiędzy budynkiem, a granicą działki doprowadziło sposób odprowadzania wód opadowych do zgodności z § 28 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ zauważył, że skarżący nie udowodnił w żaden sposób, że usytuowanie ściany północno-zachodniej z otworami okiennymi w odległości 1,1 m od granicy z działką sąsiednią czy odprowadzenie wód opadowych z budynku powodują jakiekolwiek zagrożenia dla nieruchomości o nr ewid. [...], podawane przez niego w odwołaniu przykłady naruszenia jego praw mają jedynie charakter subiektywny, a ich ocena pozostaje poza obszarem właściwości organów administracji publicznej. Inspektor stwierdził, że jego rozstrzygnięcie podyktowane jest tym, iż decyzja organu I instancji jest niezgodna z przepisami prawa. Za takie należało uznać wydawanie decyzji "a contrario" (odmawiającej wykonania obowiązku) w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego. Postępowanie określone w art. 50 i 51 tej ustawy wszczyna się w przypadku stwierdzenia działania sprzecznego z nią oraz przepisami do niej wykonawczymi. W przypadku zaś gdy w danej sprawie brak jest konkretnej normy prawnej, której naruszenie tworzy stan sprzeczności z prawem, to organ nadzoru budowlanego nie jest uprawniony do wydawania decyzji w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego, a postępowanie naprawcze winno się zakończyć decyzją umarzającą. Organ wskazał, że w przypadku gdy przepis prawa materialnego nie normuje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych, należy przyjąć, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenia lub cofnięcia uprawnień – wszczęcie postępowania następuje z urzędu. Taka sytuacja ma miejsce w przypadku postępowania o jakim mowa w art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Złożony przez osobę zainteresowaną "wniosek" jest jedynie sygnałem dla organu nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania z urzędu. Skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożył M. P. wnosząc o wydanie decyzji "nakazującej E. B. likwidację okien w ścianie zachodniej domu mieszkalnego" oraz takiej, aby "odprowadzał wody opadowe z 2 rynien spustowych" do studzienki sanitarnej. W ocenie skarżącego E. B. naruszył przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz "przepisy wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Zagnańsk." M. P. stwierdził, że E. B. podwyższając teren swojej działki doprowadził do zakłócenia stosunków wodnych powodując zalewanie wodami opadowymi ze swojej działki i budynku działkę skarżącego. Jego zdaniem 2 rynny spustowe z dachu budynku umieszczone są nieprawidłowo w takiej samej odległości jak okna. Skarżący nie zgodził się też z tym, że E. B. wykonał ciek z kształtek betonowych pomiędzy budynkiem mieszkalnym a granicą działki i wody opadowe z rur spustowych domu mieszkalnego odprowadzane są prawidłowo na nieutwardzony teren działki. Wyjaśnił, iż nie podpisywał żadnego protokołu, że zgadza się na takie odprowadzenie wód opadowych z dachu budynku E. B. Ciek został w jego ocenie wykonany nieprofesjonalnie, korytka są płytkie i krzywo ułożone na powierzchni ziemi co powoduje, że woda podczas opadów nadal zalewa skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności ( art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było w oparciu o przepis art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 nr 243 poz. 1623 ze zm.), zwanej dalej ustawą. W stosunku do obiektów już wybudowanych – a z takim mamy do czynienia w sprawie - nałożenie ( bądź odmowa nałożenia ) przez organ nadzoru budowlanego obowiązków określonych w art. 51 ust. 1 ustawy może bowiem nastąpić wyłącznie w oparciu o art. 51 ust.7 ustawy. Stosownie do uregulowania w nim zawartego przepisy ust. 1 pkt 1 (nakazanie zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego) i 2 (nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem) oraz ust. 3 (mający zastosowanie gdy organ nałoży jeden z obowiązków określonych w art. 51 ust.1 pkt 1 lub 2) stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust.1. W stosunku do robót budowlanych już wykonanych, organ nadzoru budowlanego stosując bądź odmawiając zastosowania obowiązków przewidzianych w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 , winien zatem w pierwszym rzędzie ustalić, czy roboty te wykonane zostały w sposób o jakim mowa w art. 50 ust. 1, a zatem: 1. bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, 2. w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3. na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4. w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W stanie faktycznym sprawy chodziło konkretnie o zbadanie, czy zachodzi przypadek z art. 50 ust.1 pkt 4, tj. wykonanie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Bezspornym jest, iż budynek stanowiący przedmiot sprawy został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę Naczelnika Gminy w S. z dnia 31 grudnia 1974 r. wydanego dla S. B. (brata E. B.). W aktach administracyjnych sprawy znajduje się kopia tej decyzji, wedle której objęty nią budynek mieszkalny – piętrowy należy wykonać "według załączonego projektu, projektu typowego", a integralną jej część stanowiły dwa załączniki: szkic sytuacyjny nr [...] z 26 sierpnia 1974 oraz projekt architektoniczno - konstrukcyjno – budowlany zatwierdzony dnia 26 sierpnia 1974r. Zgodnie z ustaleniami organu projekt budowlany nie zachował, przy czym na żadnym etapie postępowania nie było kwestionowane, że w istniejące do dziś i kwestionowane przez skarżącego otwory okienne od strony jego działki wykonane zostały już dacie realizacji tego obiektu w latach 70-tych. Bezspornym jest także, że wówczas sąsiednia nieruchomość należąca aktualnie do M. P. nie była zabudowana. Wprawdzie – jak wspomniano już wyżej – projekt budowlany na podstawie którego wzniesiony został budynek mieszkalny na działce nr [...] w Z. nie zachował się do dnia dzisiejszego, jednak słusznie organ odwoławczy przyjął, że brak jest podstaw do przyjęcia aby zrealizowany został niezgodnie z jego warunkami, gdyż obowiązujące w owym czasie przepisy zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. Urz. MB z 1966 r. Nr 10, poz. 44) nie regulowały w ogóle kwestii odległości budynków od granicy z działką sąsiednią. W § 20 i § 75 określone zostały natomiast minimalne odległości pomiędzy budynkami. Jedynie § 80 przewidywał, że zabudowie zwartej oraz bliźniaczej nie obowiązywało stawianie na granicy nieruchomości ścian przeciwpożarowych w obrębie dopuszczalnych maksymalnych wymiarów stref pożarowych dla danego rodzaju budynków, jeżeli przepis szczególny stanowi inaczej. Żaden w wymienionych wyżej przepisów nie miał jednak zastosowania do budynku mieszkalnego należącego obecnie do E. B., gdyż działka nr [...] w dacie realizacji tego obiektu i udzielenia pozwolenia na jego budowę nie była zabudowana. Słusznie zatem organy przyjęły, że budynek posadowiony na działce nr [...] w Z. zrealizowany został zgodnie z udzieleniem pozwoleniem na budowę oraz obowiązującymi wówczas przepisami. Jeśli zaś chodzi o zarzucaną w skardze sprzeczność usytuowania okien w ścianie szczytowej budynku E. B. z przepisami aktualnego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.), to wskazać należy że zgodnie z § 2 ust. 1, przepisy tego rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2. Zgodnie natomiast z tym ostatnim, przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, wymiarów schodów, o których mowa w § 68 ust. 1 i 2, a także oświetlenia awaryjnego, o którym mowa w § 181, stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 2 i 3a, również do użytkowanych budynków istniejących, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu ludzi. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż przepisy rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. znalazłyby zastosowanie w zakresie odległości ściany północno-zachodniej budynku należącego do E. B. od granicy z sąsiednią działką jedynie w przypadku istnienia zagrożenia dla życia ludzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela stanowisko organu, że w stanie faktycznym sprawy brak jest podstaw do stwierdzenia, że usytuowanie budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] stwarza jakiekolwiek zagrożenie dla życia ludzi, w szczególności chodzi o zagrożenie pożarowe dla budynku skarżącego znajdującego się na działce nr ewid. [...]. Ustalenie takie znajduje potwierdzenie w znajdującej się w aktach opinii z zakresu ochrony przeciwpożarowej, opracowanej w przedmiocie oceny zagrożenia pożarowego z zakresu możliwości przerzutu ognia (pożaru) pomiędzy budynkiem mieszkalnym w Z. przy ul. [...] a budynkiem sąsiednim na działce nr [...], sporządzonej 21 lipca 2012 r. przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych bryg. w st. spocz. mgr inż. R. S. We wnioskach tej opinii wskazano, iż budynek E. B. usytuowany w odległości 1,1m od granicy działki oraz 7m od budynku sąsiedniego nie stwarza realnego zagrożenia pożarowego dla budynku mieszkalnego na działce nr [...]. Podobnie jak i organ Sąd nie znalazł podstaw by podważyć merytoryczną wartość tej opinii, a sam skarżący nie zakwestionował skutecznie jej wniosków. Co się zaś tyczy odprowadzania wód opadowych, to § 54 ust. 2 i 4 zarządzenia z 29 czerwca 1966r. stanowił, że dachy, stropodachy i tarasy oraz w razie potrzeby również wszelkie nie nakryte części obiektów budowlanych, zagłębione w terenie, jak schody, pochylnie i studzienki piwniczne, powinny posiadać urządzenia do usuwania wód opadowych. Zabronione było także odprowadzanie wód opadowych na teren sąsiada oraz wzdłuż granicy sąsiada w sposób nie zabezpieczający tego terenu lub obiektów przed zawilgoceniem. Nie ulega wątpliwości, że podczas kontroli przeprowadzonej 11 maja 2012 r. stwierdzone zostało naruszenie § 54 ust. 4 ww. zarządzenia, jednakże dokumenty zgromadzone w aktach oraz ustalenia organu wskazują na to, że ten nieprawidłowy stan rzeczy doprowadzony został do zgodności z prawem. Ponowna kontrola przeprowadzona w dniu 26 października 2012 r. przez inspektorów nadzoru budowlanego, wykazała bowiem, że E. B. wykonał ciek z kształtek betonowych usytuowany pomiędzy budynkiem mieszkalnym a granicą działki, którym wody opadowe z rury spustowej są odprowadzane na nieutwardzony teren własnej działki. Podkreślić przy tym należy, że organy nadzoru budowlanego z racji charakteru zleconych im ustawowo zadań (art. 84 i 84a ustawy) dysponują pracownikami posiadającymi stosowne uprawnienia zawodowe w zakresie prawa budowlanego i mającymi tym samym odpowiednie kompetencje do fachowej oceny, czy dany obiekt bądź roboty budowlane wykonane zostały w sposób zgodny z prawem budowlanym, w tym przepisami technicznymi. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw by kwestionować prawidłowość oceny dokonanej przez kontrolujących, tym bardziej, że zawarte w skardze zarzuty, że ciek został wykonany w sposób nieprawidłowy nie zostały poparte żadnymi konkretnymi dowodami. Co do pozostałych zarzutów skargi dotyczących m.in. tego, że okna w ścianie budynku E. B. służą "do robienia (...) zdjęć, do nagrywania wszelkich rozmów, które potem wykorzystują w sądach (...) używają też latarek laserowych na podczerwieni, a (...) wnuczki nie mogą korzystać z tarasów na balkonie" stwierdzić należy, iż podnoszone okoliczności, abstrahując od oceny ich zgodności z rzeczywistym stanem rzeczy, nie są objęte przepisami prawa budowlanego. Podkreślić tez należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd organu II instancji, który legł u podstaw uchylenia w postępowaniu odwoławczym zaskarżonej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. i umorzenia postępowania organu I instancji. Postępowanie administracyjne, zgodnie z art. 61 § 1 kpa, wszczynane jest z urzędu bądź na żądanie strony. Ta druga sytuacja ma miejsce tylko wówczas, gdy przepis prawa przewiduje taką możliwość, np. w sprawie o pozwolenie na budowę bądź rozbiórkę obiektu budowlanego (art. 32 i 33 ustawy), czy o pozwolenie na użytkowanie (art. 55 ustawy). Ponieważ mający zastosowanie w sprawie art. 51 nie zawiera uregulowań, z których wynikałoby uprawnienie strony do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w tym trybie, postępowanie naprawcze, którego podstawą jest ww. przepis, może się toczyć tylko z urzędu. Pismo M. P. nie mogło być więc potraktowane jako wniosek o wszczęcie postępowania, a jedynie jako sygnał powodujący konieczność zbadania, czy zachodzi potrzeba ingerencji organów nadzoru budowlanego, a jeśli tak, to w jakiej formie. Skoro zatem postępowanie prowadzone było z urzędu, a organ nie znalazł podstaw do zastosowania art. 51 ust.1 ustawy, to tym samym prawidłowo uznał to postępowanie za bezprzedmiotowe i orzekł o jego umorzeniu. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.