II SA/Ke 241/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Sekretarz sądowy Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2018 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie częściowego zwolnienie z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...], po rozpatrzeniu odwołania M.Z. od decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy K. z [...] orzekającej o częściowym zwolnieniu z opłaty za pobyt córki M. w Domu Pomocy Społecznej w Z. od sierpnia 2017 r. i określającej po zastosowaniu zwolnienia, że odpłatność wynosić będzie 2106,21 zł, na podstawie art.138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu cytując treść art. 64 ustawy o pomocy społecznej Kolegium podniosło, że decyzje w sprawie zwolnienia z ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej mają charakter uznaniowy. Organ zobowiązany jest w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, dokonać oceny czy sytuacja osoby ubiegającej się o zwolnienie jest szczególnie trudna, na tyle, że nie może ona ponosić odpłatności w pełnej wysokości. Organ orzekający w sprawie, jest przede wszystkim zobowiązany do dokonania oceny sytuacji wnioskodawcy w świetle przesłanek określonych w punktach 1-4 art. 64, jednak może uwzględnić także inne okoliczności niż wskazane w przepisie, uznając je za szczególnie uzasadnione. Powinny to być jednak okoliczności związane z wyjątkową lub trudną sytuacją podmiotu ubiegającego się o zwolnienie. SKO stwierdziło, że jak wynika z akt sprawy i ustaleń organu I instancji, w przedmiotowej sprawie nie zachodzą szczególne okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy rozpatrywaniu wniosku o zwolnienie z ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Sytuacja finansowa wnioskodawczyni jest dobra, dochód jej wynosi bowiem 4599,86 zł. miesięczne. Jak ustalił organ I instancji, strona została zobowiązana do ponoszenia opłaty za pobyt córki M. w DPS w wysokości 2406,21 zł. Posiada zatem środki na zaspokojenie swoich potrzeb. Wnioskodawczyni podała jednak, że wydatki jakie musi ponosić na opłacenie wszystkich rachunków, w tym na pomoc dla studiującego syna i wniesienie tej opłaty pochłaniają wszystkie jej dochody. Zwróciła nadto uwagę, że sama wychowywała dwoje dzieci bez pomocy ich ojca. Także obecnie nie dokłada się on do ponoszenia opłaty za córkę. Organ I instancji biorąc powyższe wyjaśnienia pod uwagę orzekł o zwolnieniu strony z odpłatności w wysokości 300 zł. W piśmie przekazującym odwołanie do Kolegium organ wyjaśnił, że rozpatrując wniosek o zwolnienie z opłat powinien mieć na uwadze nie tylko słuszny interes strony, ale także interes społeczny. Dodał, że możliwości pomocy społecznej zależą głównie od posiadanych środków finansowych. We wrześniu 2017 r. z terenu Miasta i Gminy K. 53 osoby przebywały w domach pomocy społecznej. Gmina ponosiła z tego tytułu odpłatności w wysokości 120761,95 zł. W listopadzie 2017 r. przebywało 56 osób, opłata wynosiła 125915,74 zł, a następne 3 osoby oczekują na skierowanie. Zostały zatem wskazane koszty jakie ponosi Gmina na dopłaty do pobytu osób w domach pomocy społecznej. W związku z powyższym Kolegium uznało, że nie może zarzucić organowi I instancji przekroczenia granic uznania administracyjnego. Zmniejszył on bowiem wnioskodawczyni opłatę o 300 zł biorąc pod uwagę posiadane środki finansowe i wydatki jakie ponosi na opłaty za pobyt w DPS innych osób, które jak wskazał, ulegną jeszcze zwiększeniu. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję M. Z. szczegółowo przedstawiła swoje miesięczne wydatki. Wskazała, że łączne rachunki wynoszą 2525,84 zł, a jej dochód zależy od ilości dyżurów nocnych i świątecznych; w lutym 2018 wyniósł 4442,53 zł, a w marcu 4471,72 zł. Skarżąca podkreśliła, że nie uchyla się od obowiązku opłaty za pobyt córki w DPS, jednak nałożona opłata w wysokości 2106,21 zł w połączeniu z rachunkami daje 4632,05 zł, co przekracza uzyskany przez nią dochód. Wnosząca skargę zwróciła się również o ponowne przeanalizowanie sytuacji materialnej W. Z. MOPS w K. ustalił bowiem na podstawie braku konta bankowego, że nie posiada on żadnych dochodów, co jest niezgodne z prawdą. To, że nie posiada on konta bankowego jest zamierzonym działaniem z jego strony mającym na celu uniknięcie odpowiedzialności finansowej zarówno w stosunku do dzieci jak i urzędu skarbowego. Skarżąca dalej dodał, że ciąży na niej również obowiązek alimentacyjny w stosunku do kontynuującego naukę syna, który studiuje w Warszawie. Podkreśliła, że jeżeli powstanie zadłużenie, którego nie będzie w stanie spłacić, dalsza jej praca w Warszawie stanie pod znakiem zapytania, ponieważ nie będzie ją stać na wynajem mieszkania. Na trzy lata przed osiągnięciem wieku emerytalnego będzie musiała rozwiązać umowę o pracę z obecnym pracodawcą i przeprowadzić się do K. , gdzie znalezienie pracy w jej wieku jest raczej mało prawdopodobne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych decyzji administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Na wstępie podnieść należy, że zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U.2017.1769), pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny zaś obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Podkreślić należy, że o obowiązku ponoszenie opłat przez wstępnych rozstrzyga bezpośrednio ustawa wskazując wprost krąg oraz kolejność osób zobowiązanych. Regulacja ta wywodzi się z prawa rodzinnego i odpowiada kręgowi osób zobowiązanych do alimentacji. Co do zasady skarżąca jest więc osobą zobowiązaną do ponoszenia opłat za pobyt córki w DPS. Ponadto, ze względu na zawarte w skardze zarzuty, że organy nieprawidłowo ustaliły, że W. Z. nie posiada żadnego dochodu, podnieść wypada, że krąg osób zobowiązanych oraz wysokości opłat za pobyt córki skarżącej zostały ustalone w odrębnych decyzjach, które nie podlegają kontroli w niniejszej sprawie. Przedmiotem niniejszej sprawy jest bowiem postępowanie zainicjowane wnioskiem o zwolnienie z opłaty wynikającej z ostatecznych decyzji, w którym to postępowaniu nie rozstrzyga się o zasadzie ponoszenia ani wysokości należnych opłat, ale bada szczególne przesłanki, których wystąpienie może prowadzić do zwolnienia wnioskującego z obciążenia. Przesłanki te w niniejszej sprawie określa art. 64 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej można zwolnić, na ich wniosek, częściowo lub całkowicie z tej opłaty, w szczególności jeżeli: 1) wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce; 2) występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych; 3) małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia; 4) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko. Z powyższego przepisu zatem wynika, na co zwróciło również uwagę Kolegium, że decyzja dotycząca całkowitego lub częściowego zwolnienie z opłaty jest decyzją uznaniową. Przy tego rodzaju decyzjach organ jest szczególnie zobowiązany do wyjaśnienia i wskazania, dlaczego podjął takie a nie inne rozstrzygnięcie. W przeciwnym razie naraża się na zarzut przekroczenia granic swobodnego uznania administracyjnego. W ocenie Sądu organy obu instancji nie wywiązały się z tego obowiązku w sposób prawidłowy. Organ I instancji ograniczył się w tej kwestii do wskazania ile wynosi aktualny dochód skarżącej, a Kolegium to powtórzyło oraz dodało, jakie są możliwości finansowe Gminy K. Zatem ani zaskarżona decyzja, ani decyzja organu I instancji nie zawierają prawidłowego uzasadnienia, dlaczego organy uznały, że skarżącej nie można całkowicie lub częściowo w innym zakresie zwolnić z ponoszenia opłaty. Zaznaczyć należy, że organy w ogóle nie dokonały bilansu kosztów i dochodów skarżącej. Tymczasem skarżąca konsekwentnie i precyzyjnie przedstawiała zarówno w postępowaniu administracyjnym (wniosek o całkowite lub częściowe zwolnienie od ponoszenia opłaty, wywiad środowiskowy, odwołanie od decyzji), jak i w skardze, jakie wydatki miesięczne ponosi, podkreślając, że nałożona opłata wraz z miesięcznymi wydatkami przewyższa uzyskiwany przez nią miesięczny dochód. Organy nie zwróciły również uwagi, że celem osiągnięcia wyższych dochodów skarżąca przeprowadziła się z K. do Warszawy. Jednak nałożenie opłaty w znacznej wysokości może spowodować, że będzie musiała z tej pracy, a w konsekwencji i z wyższych zarobków, zrezygnować, gdyż nie będzie jej stać na wynajem mieszkania, za który czynsz wynosi 1000 zł. Ta okoliczność może z kolei spowodować, że skarżąca nie będzie w stanie ponosić jakiekolwiek opłaty za pobyt córki w DPS. Podkreślić w tym miejscu należy, że jedynym argumentem, którym kierowały się organy uznając, że skarżąca może ponosić opłatę w wysokości 2106, 21 zł było właśnie to, że ma ona stały dochód. Organy obu instancji w ogóle jednak nie rozważyły argumentów zawartych w powyższych dokumentach, mimo że skarżąca wskazała na okoliczności, które jej zdaniem uzasadniały spełnienie przez nią przesłanek do zwolnienia z opłaty w wyższej wysokości, niż zostało to orzeczone. W utrwalonym orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie przyjmuje się, że w przypadku, gdy prawo materialne pozostawia rozstrzygnięcie uznaniu administracyjnemu organu, czyli umożliwia organowi wybór rodzaju rozstrzygnięcia, jego obowiązkiem jest załatwić sprawę po dokładnym wyważeniu interesu społecznego i słusznego interesu strony. Obywatel ma prawo do tego, by jego oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej prawem procedury i w określonych przez prawo formach. Rozstrzygnięcia wydane w tego typu sprawach powinny być zatem starannie uzasadnione, z odniesieniem się do okoliczności danej sprawy. Sporządzając uzasadnienie decyzji organ administracji publicznej winien mieć na uwadze szczególną funkcję, jaką przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego wyznaczają tej części decyzji i wymogi (wskazane w art. 107 § 3 kpa), którym powinno ono odpowiadać. Zawarte w uzasadnieniu motywy rozstrzygnięcia są bowiem istotne dla strony, która korzystając z przysługującego jej prawa zaskarżenia decyzji będzie mogła ocenić i ustosunkować się do argumentów organu wydającego decyzję, ale także, co w rozpoznawanej sprawie wymaga podkreślenia, ich treść pozwala Sądowi na dokonanie oceny prawidłowości przeprowadzonego postępowania i jego skutku w postaci decyzji. Uzasadnienie decyzji stosownie do art. 107 § 1 kpa, stanowi jej integralną część i kontroli Sądu podlega decyzja jako całość, a więc łącznie z uzasadnieniem (por. wyrok NSA sygn. akt I SA/Gd 668/98). Zgodnie z art. 107 § 3 kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, przyczyn, dla których odmówił dowodom wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji. Dopiero przy spełnieniu tych wymogów uzasadnienie w dostatecznym stopniu motywuje rozstrzygnięcie i pozwala na poznanie i ocenę rozumowania organu poprzedzającego konkluzję (stanowisko organu) znajdującą swój wyraz w rozstrzygnięciu. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że obie wydane w sprawie decyzje w istocie całkowicie wymykają się kontroli sądowoadministracyjnej. Nie można bowiem ocenić w jaki sposób organy doszły do przekonania, że zwolnienie skarżącej od opłaty w wysokości 300 zł miesięcznie będzie uzasadnione w okolicznościach niniejszej sprawy. Dlatego też podlegały one uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ dokona bilansu miesięcznych kosztów i dochodów skarżącej, przy czym dokonując tego, będzie miał na uwadze zaktualizowane ustalenia faktyczne obejmujące również okoliczności ujawnione przez skarżącą na rozprawie sądowej. Następnie organ wyda stosowne rozstrzygnięcie pamiętając o jego właściwym uzasadnieniu z uwzględnieniem interesu społecznego, jak i słusznego interesu strony postępowania.