II SA/Ke 241/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Banach po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi T. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2024 r., [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. II SA/Ke 241/14 Uzasadnienie Decyzją z 7 marca 2024 r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania T. O., utrzymało w mocy wydaną z upoważnienia Wójta Gminy B. decyzję z 27 listopada 2023 r., znak: [...], o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym bratem C. W.. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Po rozpatrzeniu wniosku T. O. z 17 sierpnia 2022 r., siostry niepełnosprawnego C. W. organ I instancji po ponownym rozpatrzeniu sprawy, wydał opisaną na wstępie decyzję z 27 listopada 2023 r. uznając, że nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych (u.ś.r.). W odwołaniu wnioskodawczyni podnosiła, że organ naruszył przepisy postępowania art. 7, art. 8 § 1 k.p.a. poprzez nie podjęcie wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz naruszenie zasady, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez jego zastosowanie i nieuwzględnienie okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. w sprawie sygn. akt K 38/13 przepis ten utracił moc, a przez to błędną wykładnię polegającą na pominięciu prawnie uzasadnionych celów wskazanej ustawy, przyjęciu, że faktyczne sprawowanie przez skarżącą opieki nie jest wystarczające do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ odwoławczy rozpatrując odwołanie wskazał, że prawo do ubiegania się o świadczenia opiekuńcze wywodzi się z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 128 k.r.o., który sprowadza się do obowiązku dostarczania środków utrzymania (niekiedy także środków wychowania) i obciąża krewnych w linii prostej (zstępnych i wstępnych) oraz rodzeństwo. Decydujące znaczenie ma kolejność powstania obowiązku, co wynika z art. 132 k.r.o. W pierwszym rzędzie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje matce, ojcu, dzieciom natomiast w dalszej kolejności krewnym. Stosownie do treści art. 17 ust. 1a u.ś.r. świadczenie to przysługuje tylko w przypadku, gdy osoby te nie mogą wypełnić swego obowiązku – są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ odwoławczy ustalił, że T. O. jest spokrewniona z bratem w pierwszym stopniu w linii bocznej. C. W. jest kawalerem i nie posiada dzieci. Babcia osoby wymagającej opieki – F. W. lat 86, pełniąca funkcję rodziny zastępczej w okresie od 27.04.1996 r. do 24.05.2002 r. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i nie jest w stanie opiekować się wnukiem. Żyją rodzice niepełnosprawnej osoby, którzy mają ograniczoną władzę rodzicielską na podstawie wyroku Sądu Wojewódzkiego w K. z 27 kwietnia 1995 r. sygn. akt IC [...], natomiast nie są jej pozbawieni. Według oświadczenia odwołującej się, od 35 lat nie kontaktują się z synem. M. C. Wesołowskiego – W. W. legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności w myśl art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. i jest osobą ubezwłasnowolnioną całkowicie. Na podstawie orzeczenia Sądu Rejonowego w O. Ś. z 2 marca 2021 r. sygn. akt III RNs [...] T. O. została zwolniona z funkcji opiekuna prawnego dla własnej matki. O. C. Wesołowskiego mieszka w O. Ś. wraz ze swoją matką F. W., nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, synem nie opiekuje się. Zgodnie ze stanowiskiem organu, w pierwszej kolejności obowiązek alimentacyjny ciąży na rodzicach, a dopiero w dalszej kolejności na dalszych krewnych. Uwzględniając uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14.11.2022 r. sygn. akt I OPS 2/22, zgodnie z którą warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagająca opieki, jest legitymowanie się przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – organ uznał, że brak jest podstaw do przyznania T. O. świadczenia pielęgnacyjnego. Wobec tego, że rodzice osoby niepełnosprawnej żyją i nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1a u.ś.r. W skardze do tut. Sądu T. O. zarzuciła powyższemu rozstrzygnięciu: 1. naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez nie podjęcie wszelkich działań niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz naruszenie zasady, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej; 2. naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie zebranie i nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w szczególności odnoszących się do zakresu faktycznej opieki sprawowanej przez skarżącą i realnych możliwości sprawowania opieki nad niepełnosprawnym przez innych członków rodziny, w tym przez rodziców z którymi brak jest kontaktu od 35 lat; 3. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. poprzez błędną wykładnię polegającą na: - pominięciu prawnie uzasadnionych celów wskazanej ustawy, - przyjęciu, że sam fakt, iż osoba niepełnosprawna posiada spokrewnionych w pierwszym stopniu implikuje możliwość otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego tylko i wyłącznie przez te osoby a nie przez osobę sprawującą faktycznie opiekę, ale będącą spokrewnioną w dalszym stopniu, w sytuacji w której osoby bliżej spokrewnione nie sprawują opieki i obiektywnie sprawować jej nie mogą ze względu na porzucenie osoby niepełnosprawnej, co w sposób oczywisty godzi w cel świadczenia tj. pomoc i opiekę nad osobą niepełnosprawną. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w całości oraz poprzedzającej decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Zdaniem skarżącej, dokonana przez organ wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. narusza konstytucyjne zasady sprawiedliwości społecznej, nakaz ochrony i opieki nad rodziną jak również wynikający z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP nakaz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej i nie powinna opierać się na ich literalnym brzmieniu. Za nieuzasadnione należy uznać takie stosowanie tych przepisów, które skutkuje ograniczeniem w dostępności do świadczenia pielęgnacyjnego osób realizujących swój moralny i prawny obowiązek względem niepełnosprawnego członka rodziny, w sytuacji, gdy prawidłowo oni sprawują faktyczną, codzienna opiekę. Sprawa została rozpoznana na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze m.), dalej p.p.s.a., na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, z uwagi na wniosek organu i brak sprzeciwu strony skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. ( w brzmieniu obowiązującym przed 1.01.2024 r.) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie do treści art. 17 ust. 1a u.ś.r., osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Obowiązek sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny wynika z przepisów art. 128, 129 § 1 i art. 132 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (k.r.o). Zgodnie z art. 128 k.r.o. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 k.r.o.). Obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.o.). Jak ustaliły orzekające w sprawie organy, skarżąca jest siostrą osoby niepełnosprawnej tj. C. W. legitymującego się znacznym stopniem niepełnosprawności, istniejącym u niego od urodzenia, który nie pozostaje w związku małżeńskim (kawaler), nie posiada dzieci. R. C. Wesołowskiego żyją, ojciec M. W. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, natomiast matka W. W. jest osobą z umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, całkowicie ubezwłasnowolnioną, dla której zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w O. Ś. z 2 marca 2021 r. sygn. akt III RNs [...] obowiązki opiekuna prawnego pełni I. K.. M. M. Wesołowskiego z W. W. zostało rozwiązane przez rozwód. Jednocześnie w wyroku rozwodowym z 27 kwietnia 1997 r. sygn. akt IC [...] Sąd ograniczył władzę rodzicielską nad małoletnimi dziećmi: m.in. C. M. W. poprzez umieszczenie w rodzinie zastępczej dziadków: S. i F. W.. Okoliczności sprawy świadczą o tym, że przynajmniej jedno z rodziców tj. M. W., z uwagi na brak orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności jak również orzeczenie Sądu o ograniczeniu, a nie o pozbawieniu praw rodzicielskich, ma obowiązek sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem. Obowiązek alimentacyjny jednego z rodziców tj. ojca – spokrewnionego z C. W. w pierwszym stopniu, wyprzedza obowiązek alimentacyjny siostry wobec niepełnosprawnego brata (pokrewieństwo w linii bocznej). Uwzględniając status osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne (siostra) oraz regulacje prawne odnoszące się do kręgu i kolejności osób uprawnionych do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, organ odwoławczy prawidłowo uznał, że brak jest podstaw do przyznania skarżącej wskazanego wyżej świadczenia z tytułu opieki nad niepełnosprawnym bratem, bez względu na jej faktyczne sprawowanie. W odniesieniu do art. 17 ust. 1a u.ś.r. wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22 o następującej treści: "1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej: u.ś.r.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.). W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym, czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. W ocenie NSA, limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu. NSA podkreślił, że świadczenie pielęgnacyjne jest instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Zatem, przez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane. NSA zaznaczył, że być może, w przypadku analizowanych regulacji dotyczących przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych, przyjęte aktualnie rozwiązanie regulujące kolejność dostępu poszczególnych osób do świadczenia, nie jest optymalne z punktu widzenia interesów świadczeniobiorców, jednak kwestią wymagającą rozstrzygnięcia przez skład siedmiu sędziów NSA nie jest znalezienie optymalnego rozwiązania normatywnego, ale rozstrzygnięcie, czy rozwiązanie ustalone w oparciu o brzmienie nadane ustawie przez prawodawcę jest względem standardów konstytucyjnych przeciwskuteczne, rażąco i w sposób oczywisty je naruszające. Podkreślono, że rozbieżność w orzecznictwie i wątpliwości interpretacyjne nie dotyczą rozumienia tekstu prawnego, spowodowanego jego niejednoznacznością, ale kwestii odstąpienia od jednoznacznego brzmienia przepisów i stosowania ich z pominięciem warunków wprost w nim wyrażonych, czyli z pominięciem fragmentu przepisu, który musiałby zostać uznany nie tyle za zbędny, co za niedopuszczalny, rażąco naruszający Konstytucję RP, prowadzący do sprzeczności z chronionymi przez nią wartościami. W uzasadnieniu wskazano, że w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem pierwszeństwa małżonka osoby wymagającej opieki, jako zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności oraz pierwszeństwa określonego w art. 17 ust. 1a u.ś.r. Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Taka regulacja nie jest też - zdaniem NSA - sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa, jak też z wyrażoną w art. 2 zasadą sprawiedliwości społecznej. Podniesiono, że sprawiedliwość społeczna oznacza nakaz równego traktowania podmiotów należących do takiej samej kategorii istotnej. Wyróżnienie tej kategorii nastąpiło za pomocą kryterium sformalizowanego związanego z orzeczeniem o niepełnosprawności, które pozostaje w rzeczowym związku z celami świadczenia pielęgnacyjnego, nie jest zatem kryterium przyjętym arbitralnie. Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza - w ocenie NSA - w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, będąc związany powołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego, w pełni podziela zawarte w niej stanowisko. W świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz zaprezentowanej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego dla przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego nie jest istotne, czy rodzic osoby niepełnosprawnej faktycznie sprawuje nad nim opiekę, lecz wyłącznie to, czy zostały spełnione przez nią wszystkie przesłanki określone w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz legitymowanie się przez jej ojca orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czy też orzeczeniem o pozbawieniu go praw rodzicielskich. Tymczasem w dniu wydania zaskarżonej decyzji takie okoliczności nie zachodzą, co oznacza, że występują negatywne przesłanki określone w art. 17 ust. 1a pkt 1 i pkt 2 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. W konsekwencji brak jest podstaw prawnych możliwości przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad bratem. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.