II SA/Ke 242/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 maja 2013 r. sprawy ze skargi T. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie zasiłku stałego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], po rozpoznaniu sprawy z odwołania T. Z. od decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza Gminy i Miasta przez Kierownika Miejsko Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] orzekającej o zmianie w całości decyzji z dnia [...] przyznającej T.i Z. świadczenie z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego oraz opłacania składki na ubezpieczenie zdrowotne i ustaleniu od 1 stycznia 2013 r. wysokości zasiłku stałego w kwocie 389 zł miesięcznie do dnia 30 września 2014 r. oraz objęciu T. Z. ubezpieczeniem zdrowotnym w wysokości 9% kwoty zasiłku stałego w okresie pobierania świadczenia, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu Kolegium ustaliło, że decyzją Miejsko Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] przyznano T. Z. zasiłek stały w kwocie 444 zł miesięcznie na okres od dnia 1 sierpnia 2011 r. do dnia 31 sierpnia 2013 r. Orzeczeniem z dnia 13 września 2012 r. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności zaliczył T. Z. do znacznego stopnia niepełnosprawności na okres do dnia 30 września 2014 r. W konsekwencji decyzją z dnia [...] T. Z. został przyznany zasiłek pielęgnacyjny jako osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, w kwocie 153 zł miesięcznie na okres od 1 sierpnia 2012 r. do 30 września 2014 r. Następnie organ zauważył, że zasiłek pielęgnacyjny nie podlega wyłączeniu z zaliczenia do dochodu, bowiem katalog źródeł dochodu wymieniony w art. 8 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, dalej ustawa o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182), ma charakter zamknięty. Zasiłek stały stosownie do treści art. 37 ust. 2 pkt 1 w/w ustawy ustala się między innymi w wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 529 zł miesięcznie. Według natomiast art. 106 ust. 3a ustawy o pomocy społecznej zmiana dochodu osoby samotnie gospodarującej w okresie pobierania świadczenia pieniężnego, nie ma wpływu na wysokość świadczenia pieniężnego, jeżeli kwota zmiany nie przekroczyła 10% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Ponieważ T. Z. uzyskał dochód w postaci zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości 153 zł, tj. przekraczającej 10% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, tj. kwotę 54,20 zł, kwota uzyskanego zasiłku pielęgnacyjnego jest wyższa od kwoty wskazanej przez prawodawcę. Dlatego wyliczenie zasiłku stałego należnego skarżącemu przedstawia się następująco: 542 – 153 = 389 zł. Organ podniósł, że mające w sprawie zastosowanie przepisy art. 106 ust. 5 i 37 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej nie pozostawiają organowi pomocowemu swobody co do oceny przesłanek warunkujących przyznanie zasiłku stałego. Dlatego zmiana sytuacji dochodowej strony polegająca na uzyskaniu dochodu przekraczającego kwotę określonego przez ustawodawcę kategorycznego kryterium dochodowego obliguje organ do uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia. Dlatego mimo podniesienia kryterium dochodowego z dniem 1 października 2012 r. na kwotę 542 zł, T. Z. nie mógł otrzymywać zasiłku stałego w wysokości dotychczasowej, ponieważ uzyskał dochód z tytułu pobierania zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości 153 zł. W skardze na powyższą decyzje do sądu administracyjnego T. Z. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. We własnoręcznie sporządzonej skardze podniósł on, że zabranie mu od stycznia 2013 r. z zasiłku stałego, który wynosił tylko 529 zł, aż 150 zł jest bardzo krzywdzące oraz powołał się na swoją trudną sytuację rodzinną, zdrowotną i finansową. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ale nie z przyczyn w niej wskazanych. Podstawę materialno prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o pomocy społecznej, a w szczególności art. 37 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1. Zgodnie z nimi, zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Zasiłek stały w przypadku osoby samotnie gospodarującej ustala się w wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 444 zł miesięcznie, przy czym od dnia 1 października 2012 r., kwota ta została podwyższona do 529 zł (§ 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej - Dz.U. z 2012 poz. 823), podobnie jak określona w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy kwota kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej, którą od dnia 1 października 2012 r. podwyższono z kwoty 477 zł do kwoty 542 zł. Sposób ustalenia wysokości dochodu strony w celu jego porównania z kryterium dochodowym został określony w art. 8 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej. Jak to przy tym trafnie wyjaśniło SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, katalog źródeł dochodu, podlegających wyłączeniu z zaliczenia do dochodu, ma charakter zamknięty, przez co dochód z tytułu zasiłku pielęgnacyjnego, który nie jest wymieniony w art. 8 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, a stanowi przychód z miesiąca poprzedzającego miesiąc złożenia wniosku, o jakim mowa w art. 8 ust. 3 tej ustawy, nie może być od tego dochodu odliczony (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2012 r.. I OSK 1901/11, Lex nr 1145078). Przepisy ustawy o pomocy społecznej nie określają jednoznacznie, od jakiej daty następuje zmiana wysokości zasiłku stałego w razie zmiany wysokości zasiłków stałych, a także zmiany sytuacji majątkowej strony. Kwestie te częściowo reguluje przepis art. 106 ust. 5 tej ustawy. Zgodnie z nim decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Z przepisu tego wynika konieczność uwzględnienia zarówno zmiany sytuacji dochodowej strony, jak i zmiany przepisów (np. dotyczących zmiany wysokości zasiłków stałych), ale nie wynika od jakiej daty zmiany te należy uwzględniać. W orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiły się propozycje rozwiązania tej wątpliwości. W szczególności został zaprezentowany pogląd, który podziela Sąd w niniejszym składzie, że decyzja wydana na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, którą zmieniono lub uchylono pierwotną decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej, ma charakter konstytutywny. Uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenie nie może zatem nastąpić z mocą wsteczną. Pozbawienie strony przyznanego jej decyzją prawa z mocą wsteczną może nastąpić jedynie wyjątkowo i tylko wówczas, gdy wyraźnie przepis prawa to przewiduje. Przepis art. 106 ust. 5 u.p.s. takiej jednak regulacji nie zawiera (por. wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2010 r., I OSK 654/10, Lex 737506, wyrok NSA z dnia 29 września 2011 r., I OSK 655/11, Lex nr 1068524). Odmiennie należy ocenić sytuację, gdy na skutek podwyższenie przez ustawodawcę wysokości kryteriów dochodowych, a w konsekwencji i wysokości należnych zasiłków stałych, strona której przyznano już zasiłek stały i go pobiera, nabywa prawo do uzyskania tego zasiłku w większej niż dotychczas wysokości. Ponieważ w takiej sytuacji zmiana decyzji o przyznaniu zasiłku stałego nie wymaga żadnego wniosku strony, gdyż następuje z urzędu, strona ma prawo oczekiwać, że decyzja taka zostanie wydana bez jakiejkolwiek zwłoki, a jeżeli ona jednak nastąpi, świadczenie w podwyższonej wysokości będzie stronie przyznane ze skutkiem od dnia wejścia w życie nowych, korzystniejszych stawek świadczeń, a więc z wyrównaniem od daty, w jakiej nowe stawki zostały wprowadzone. Zasadność takiego oczekiwania strony wynika między innymi z wyrażonej w art. 7 kpa zasady uwzględniania przez organy administracji publicznej w toku postępowania słusznego interesu obywatela, który niewątpliwie polega w omawianej sytuacji na uzyskaniu należnych świadczeń od daty, w jakiej zostały przez ustawodawcę podwyższone. Zaskarżona decyzja, a także poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszenie przedstawionych zasad. Organy administracji rozpoznające sprawę dostrzegły zarysowane zagadnienie, lecz rozwiązały je sprzecznie z przedstawioną wykładnią przepisów ustawy o pomocy społecznej i kodeksu postępowania administracyjnego. Organ I instancji wydając w dniu [...] decyzję administracyjną na podstawie art. 106 ust. 1 i 5 ustawy o pomocy społecznej, ze względu na ujawniony fakt uzyskania przez skarżącego dodatkowego dochodu z tytułu zasiłku pielęgnacyjnego, zaliczanego do dochodu, od którego zależy wysokość zasiłku stałego, uwzględniły ten fakt zmieniając wysokość przyznanego T. Z. zasiłku stałego ze skutkiem od dnia 1 stycznia 2013 r. Organ błędnie przy tym ustalił, że zasiłek ten skarżący pobrał od grudnia 2012 r. w sytuacji, gdy został on przyznany decyzją z 8 października 2012 r., ale ze skutkiem od dnia 1 sierpnia 2012 r. Błąd ten nie miał jednak wpływu na rozstrzygnięcie, gdyż organ I instancji, zgodnie z przedstawioną wyżej wykładnią, niekorzystne dla strony skutki nabycia przez nią dodatkowego dochodu wpływającego na wysokość przysługującego stronie zasiłku stałego wdrożył dopiero od 1 stycznia 2013 r., tj. od początku miesiąca, w którym wydał decyzję. Nienaruszenie konstytutywnego charakteru decyzji pozbawiającej stronę przyznanego wcześniej świadczenia i wynikającego z tego charakteru zakazu pozbawiania strony z mocą wsteczną przyznanego wcześniej świadczenia - było jednak pozorne. Organ rozstrzygające sprawę dokonały bowiem swoistego potrącenia kwoty obniżki wysokości przysługującego stronie zasiłku stałego (obniżki wynikłej z powodu uzyskania przez skarżącego dodatkowego dochodu z tytułu zasiłku pielęgnacyjnego od - jak to błędnie ustalił organ - grudnia 2012 r.), z należnego stronie zwiększenia wysokości zasiłku stałego wynikłej ze zwiększenia od dnia 1 października 2012 r. kwoty tego zasiłku. Mimo bowiem tego, że zwyżka ta powinna być stronie przyznana od dnia zmiany kwoty maksymalnego zasiłku stałego, tj. od dnia 1 października 2012 r., organ tej ustawowej zmiany w ogóle nie uwzględnił i zasiłku stałego w podwyższonej wysokości za okres od 1 października 2012 r. T. Z. nie przyznał. Organ II instancji wprost natomiast wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że pomimo podniesienia kryterium dochodowego od dnia 1 października 2012 r. na kwotę 542 zł, T. Z. nie może otrzymać zasiłku stałego w wysokości dotychczasowej (ani tym bardziej podwyższonej) dlatego, że uzyskał dochód z tytułu pobierania zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości 153 zł. Należy zauważyć, że wskazane potracenie nie znajduje żadnego uzasadnienia w przepisach ustawy o pomocy społecznej, przez co jest niedopuszczalne. Niedopuszczalne było również nie przyznanie skarżącemu należnego mu zasiłku stałego w wysokości podwyższonej przez ustawodawcę od dnia 1 października 2012 r., tj. od dnia wejścia w życie nowych, korzystniejszych dla stron kwot zasiłków. Wskazane naruszenie prawa materialnego popełnione przez organy obu instancji miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż spowodowało nieprzyznanie skarżącemu należnych mu od dnia 1 października 2012 r. wyższych kwot zasiłku stałego. Dlatego zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 152 tej ustawy Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Rozstrzygając ponownie sprawę organ I instancji orzeknie o wysokości należnego stronie zasiłku stałego uwzględniając przedstawioną wyżej wykładnię przepisów ustawy o pomocy społecznej i eliminując dotychczasowe naruszenia prawa.