II SA/Ke 245/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.),, Sędzia NSA Anna Żak, Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Mrozicka - Bąbel, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 lipca 2008r. sprawy ze skargi T. Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z dnia 21.02.2008r.znak: [...], na podstawie art. 37 ust. 2 w związku z art. 103 ust. 2 i art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane oraz art. 104 k.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał B. W. dokonanie rozbiórki szopy gospodarczej o wym. w rzucie 13,30 x 5,40m znajdującej się na działce nr ewid. 103 w M., gmina C. z jednoczesnym określeniem, że demontaż pokrycia z eternitu winien być wykonany przez wykonawcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności, w wyniku której powstają odpady niebezpieczne i w sposób określony w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2.04.2004r. w sprawie sposobu i warunków bezpiecznego użytkowania i usuwania wyrobów zawierających azbest (Dz. U. Nr 71, poz. 649). W uzasadnieniu organ wskazał, że na skutek interwencji T. Z. w dniu 14.02.2007r. została przeprowadzona kontrola na działce nr ewid. [...] w M., gm. C. W wyniku kontroli stwierdzono, że na w/w działce znajduje się szopa gospodarcza o wym. w rzucie 13,30m x 5,40m o konstrukcji drewnianej ustawiona bezpośrednio na gruncie. Ściany obite są deskami, dach o konstrukcji drewnianej pokryty jest eternitem. Od strony zachodniej i północnej ściany obite są blachą do wysokości 30cm od poziomu terenu. Brak jest rynien i rur spustowych. Podczas kontroli inwestor nie okazał żadnych dokumentów dotyczących budowy przedmiotowej szopy. Obecny w czasie kontroli T. Z. oświadczył do protokołu kontroli, że działka nr ewid. [...] jest jego własnością od 1980r., a drewniana szopa wybudowana została przez B. W. w 1995r., bez jego zgody. Z kolei B. W. oświadczył, że działka nr ewid. [...] jest jego własnością. Podniósł ponadto, iż drewnianą szopę wybudował w czerwcu 1980r. na podstawie ustnego pozwolenia pracownika Urzędu Gminy, ponieważ spaliła mu się stara stodoła i nie miał gdzie składować płodów rolnych. Podkreślił także, że szopa usytuowana jest 1,0m od granicy działki. W toku dalszego postępowania wyjaśniającego w oparciu o ewidencję gruntów ustalono, że działka nr ewid. 103 jest współwłasnością B. W., T. Z. oraz P. Z. T. Z. przedłożył oświadczenia świadków, z których wynika, że przedmiotowa szopa wybudowana została w 1995r. Natomiast B. W. przez cały czas podtrzymywał, że przedmiotową szopę wybudował w 1980r. Z zeznań świadków zawnioskowanych przez T. Z. wynika, że przedmiotowa szopa została wybudowana w 1995r., natomiast z zeznań B. W. i M. P., iż w 1980r. Wobec rozbieżnych zeznań świadków organ I instancji przyjął, że szopa została wybudowana w 1980r. Za przyjęciem takiego stanowiska, zdaniem organu, przemawia przede wszystkim stan techniczny szopy, co zostało udokumentowane zdjęciami fotograficznymi znajdującymi się w aktach sprawy wskazującymi na znaczne zużycie materiałów, z których obiekt jest zbudowany, zeznania inwestora oraz fakt, iż B. W. złożył zawiadomienie do Prokuratury Rejonowej o możliwości złożenia fałszywych zeznań przez świadków wskazanych przez T. Z. Te ustalenia organu poskutkowały wydaniem decyzji nakazującej B. W. rozbiórkę szopy. Decyzją z dnia18.04.2008r. znak: [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania B. W., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie. Nie ulega wprawdzie wątpliwości, że przedmiotowy obiekt został wykonany samowolnie, jednakże brak jest prawidłowych ustaleń organu I instancji odnośnie daty budowy szopy. Organ I instancji w sposób niedopuszczalny wydał rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie opierając się na zeznaniach inwestora tj. B. W. oraz na obecnym stanie technicznym szopy drewnianej i uznał, że szopa została wybudowana w 1980r. Zły stan techniczny przedmiotowej szopy wcale nie musi bowiem świadczyć o tym, że została ona wybudowana w 1980r. Niedopuszczalne jest również wydawanie w sprawie rozstrzygnięcia w oparciu o fakt, iż B. W. złożył zawiadomienie do Prokuratury Rejonowej o możliwości złożenia fałszywych zeznań przez świadków wskazanych przez T. Z., bowiem na dzień wydania decyzji organ I instancji nie miał wiedzy jakie w tej sprawie zapadło rozstrzygnięcie, a zatem faktowi temu nie można nadać mocy dowodowej. Należy również zarzucić organowi I instancji brak ustalenia wszystkich okoliczności faktycznych mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Analizując akta sprawy nie można stwierdzić, w którym miejscu usytuowana jest przedmiotowa szopa, albowiem na znajdującym się w aktach sprawy wyrysie z mapy ewidencyjnej nie ma wskazania, w którym miejscu na działce o nr ewid. [...] znajduje się ten obiekt. Nie można zatem stwierdzić, czy w dacie sporządzenia mapy tj. w dniu 25.06.2001r. szopa znajdowała się na tej działce. Poza tym brak na karcie K-I-4 pieczątki potwierdzającej zgodność z oryginałem tej mapy, co powoduje, że nie ma ona mocy dowodowej. W dalszej część uzasadnienia organ odwoławczy podniósł, iż niezrozumiałe jest również zastosowanie w niniejszej sprawie art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974r. Gdyby nawet przyjąć założenie, że przedmiotowa szopa została wybudowana w 1980r., czyli pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, to w tym przypadku argumenty organu I instancji zawarte w uzasadnieniu decyzji przemawiałyby za zastosowaniem w sprawie przepisu art. 37 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł T. Z., domagając się uchylenia tego rozstrzygnięcia. Skarżący podniósł, że w niniejszej sprawie ponad rok toczyło się postępowanie, a przesłuchani świadkowie jednoznacznie stwierdzili, że szopa została wybudowana w 1995r. Nadmienił także, że działka o nr ewid. [...] od 1980r. do 2000r. była jego własnością. Skarżący podkreślił, że decyzja organu I instancji nakazująca B. W. rozbiórkę tej szopy została wydana sprawiedliwie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art.1 § 2 cyt. ustawy). Oznacza to, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym badaniu podlega, po pierwsze – prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy, a po drugie – trafność wykładni tych przepisów. Sądowa kontrola legalności orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a Sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w ramach tak ustalonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.) . Organ odwoławczy uznał, iż rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania wyjaśniającego w znacznej części, w tym w szczególności dokonania ustaleń odnośnie daty budowy szopy. Stanowisko organu II instancji jest prawidłowe. Nie jest sporne, iż przedmiotowy obiekt został wybudowany samowolnie. Trafnie organ odwoławczy wskazał, że ustalenie daty budowy przedmiotowej szopy ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem ta okoliczność determinuje podstawę prawną prowadzenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej. Brak prawidłowych ustaleń organu I instancji w tym zakresie nie pozwala na kategoryczne stwierdzenie czy w sprawie ma zastosowanie tryb przewidziany w ustawie z 7.07.1994r. - Prawo budowane, czy też tryb określony w ustawie z 24.10.1974r.- Prawo budowlane. W ocenie Sądu, organ I instancji w sposób naruszający procedurę administracyjną (art. 7, 77 i 80 k.p.a.) poczynił ustalenia w zakresie daty budowy szopy, opierając je wyłącznie na zeznaniach inwestora – B. W. oraz obecnym stanie technicznym szopy. Organ nie odniósł się przy tym w żaden sposób do pozostałych dowodów w sprawie, w szczególności zeznań świadków zawnioskowanych przez skarżącego. Rację ma organ odwoławczy, gdy twierdzi, iż zły stan techniczny szopy wcale nie musi świadczyć o tym, że została ona wybudowana w 1980r. Okoliczność ta miałaby bowiem znaczenie dla ustalenia daty budowy szopy o tyle, o ile znajdowałaby potwierdzenie w innych zebranych przez organ dowodach. W tych okolicznościach należy zgodzić się z organem odwoławczym, iż wydanie decyzji przez organ I instancji było przedwczesne, a rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W konsekwencji Sąd nie stwierdził, aby zaskarżone rozstrzygnięcie naruszało prawo, a w szczególności, aby podjęte zostało z naruszeniem przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja organu odwoławczego ma bowiem charakter kasacyjny i z tego względu stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygania spraw w postępowaniu odwoławczym (w kwestii uprawnień organu odwoławczego, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., por. uchwałę NSA w składzie Siedmiu Sędziów z 4.05.1998r. publik. ONSA nr 3 z 1998r. poz. 79). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Takie brzmienie tego przepisu oznacza, że decyzja kasacyjna może być wydana tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki w nim określone, a więc wtedy, gdy – zdaniem organu odwoławczego – organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadzone przez tenże organ postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 k.p.a. Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie, albowiem wyjaśnienie wskazanych przez organ odwoławczy okoliczności nie mogło nastąpić w trybie dodatkowego uzupełniającego postępowania odwoławczego, poprzez zastosowanie art. 136 k.p.a. Koniecznym natomiast było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, do czego wyłącznie uprawnionym jest organ I instancji. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części przez organ odwoławczy naruszałoby bowiem zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej. Skoro decyzja kasacyjna może być wydana tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, to nie może budzić wątpliwości, że organ odwoławczy przy jej wydawaniu ogranicza się do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Organ ten nie rozstrzyga wówczas o meritum sprawy. Nie przeprowadza też merytorycznej kontroli rozstrzygnięcia wydanego przez organ administracji publicznej I instancji. Podkreślenia również wymaga, że zaskarżona decyzja – wydana bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w niezbędnym zakresie – pozbawiona jest pełnych ustaleń, które mogłyby stanowić przedmiot tej kontroli. Przepis art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a. pozostawia organowi odwoławczemu możliwość wskazania jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ I instancji. W niniejszej sprawie organ odwoławczy z tego uprawnienia skorzystał, wskazując okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.