II SA/Ke 246/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Asystent sędziego Sergiusz Leydo, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 lipca 2008r. sprawy ze skargi I. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zasiłku okresowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. stwierdza nieważność wydanej z upoważnienia Wójta Gminy decyzji z dnia [..] znak: [...]; III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania I. Ł. od decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...], odmawiającej przyznania zasiłku okresowego na okres zimy 2007/2008 w celu zakupu żywności i ciepłego ubrania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchyliło decyzję organu I instancji w całości i w to miejsce orzekło o przyznaniu I. Ł. zasiłku okresowego w wysokości 150 zł miesięcznie na okres od dnia 1 lutego 2008r. do dnia 31 maja 2008r. w formie świadczenia niepieniężnego. Następnie decyzją z dnia 18 stycznia 2008r. działający z upoważnienia Wójta Gminy Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej na podstawie art. 7,8,17 ust.1 pkt 4, art. 38 ust.1,2,4 i 5, art. 102, 106 ust. 1,4, art. 147 ust.1 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 104 i 108 kpa przyznał I. Ł. świadczenie z pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego z powodu bezrobocia w wysokości 150 zł miesięcznie na okres od 1 lutego 2008r. do 31 maja 2008r. "/Artykuły żywnościowe na podstawie rachunku ze sklepu Pani F. I. R.". Do wydania tych decyzji doszło na tle następujących okoliczności: W dniu 7 listopada 2007r. I. Ł. zwrócił się do "Opieki społecznej Gminy" o przyznanie zasiłku okresowego na okres zimy 2007 – 2008 "w celu zakupu żywności i ciepłego ubrania". Decyzją z dnia 19 listopada 2007r. organ I instancji po rozpatrzeniu tego wniosku przyznał I. Ł. zasiłek celowy w wysokości 100zł miesięcznie wskazując, iż jego realizacja ma nastąpić od dnia 16 listopada do dnia 31 grudnia 2007r. Na skutek wniesionego przez zainteresowanego odwołania decyzją z dnia 22 stycznia 2008r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu Kolegium przedstawiło różnicę między zasiłkiem celowym, który jest świadczeniem fakultatywnym a okresowym, który ma obligatoryjny charakter i między innymi wskazało, iż nie kwestionuje przyznanej pomocy w formie zasiłku celowego, który może być przyznany z urzędu, jednakże z uwagi na wymogi proceduralne konieczne jest uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Organ I instancji musi bowiem jeszcze raz rozpatrzyć wniosek o przyznanie zasiłku okresowego zgodnie z żądaniem w nim zawartym. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji decyzją z dnia 18 lutego 2008r. odmówił przyznania I. Ł. zasiłku okresowego. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ ten wskazał, że od wielu lat Ośrodek nalegał, aby wnioskodawca zarejestrował się w Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna, w tym celu otrzymał on zasiłek celowy na dojazdy. Do chwili obecnej I. Ł. tego nie uczynił, a zamiast tego pisał skargi do różnych instytucji, ponieważ jest osobą roszczeniową i konfliktową i uważa, że wszyscy robią mu krzywdę. Nadto organ wskazał, że w dniu 26 listopada 2007r. został poinformowany "przez osobę nam znaną że przez trzy dni był Pan pijany a nawet leżał w rowie". W odwołaniu od tej decyzji I. Ł. podniósł, iż mieszka w komórce przy oborze, bez światła, wody, ubikacji, "mur cieniutki", okno, drzwi nieszczelne i to wszystko jest nie jego lecz należy do brata i on nic nie może zrobić. Wskazał, że pozbawiony nagle wszystkiego wpadł w depresję, nadużywał alkoholu, był w szpitalu psychiatrycznym ponad rok, dostał I grupę inwalidzką. Później również był leczony odwykowo i otrzymał II grupę inwalidzką. Był zarejestrowany jako bezrobotny w 2001r. bez prawa do zasiłku. W grudniu "przestał uczęszczać do podpisu i utracił status osoby bezrobotnej". Od tego czasu nigdy nie otrzymał pomocy finansowej w celu ponownego zarejestrowania się bo zdaniem Kierownika ośrodka i tak nie kupuje biletu, co jest nieprawdą. Zarzucił, iż nigdy nie leżał pijany w rowie ani gdzie indziej i że jest osłabiony z braku witamin przez nieracjonalne odżywianie się. Po rozpatrzeniu tego odwołania Kolegium wydało zaskarżoną obecnie do Sądu decyzję. W jej uzasadnieniu miedzy innymi wskazało, iż zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego, osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Wysokość tego zasiłku ustala się do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym, że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie oraz nie może być niższa niż 50% różnicy między dochodem a kryterium dochodowym. Okres, na jaki jest przyznawany zasiłek, ustala ośrodek pomocy społecznej. Ze znajdującego się w aktach wywiadu środowiskowego wynika, że I. Ł. jest osobą samotnie gospodarującą, bez dochodu. Zamieszkuje w pomieszczeniu budynku gospodarczego, bez żadnych wygód. Mimo próśb ośrodka nie jest osobą zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy. W wywiadzie odnotowano także, że nadużywa on alkoholu oraz nie podejmuje leczenia odwykowego. Analiza zgromadzonego materiału dowodowego pozwala stwierdzić, iż wnioskodawca spełnia przesłanki uprawniające do przyznania zasiłku okresowego, który jest świadczeniem obligatoryjnym i nie zależy od uznania organu administracji. Okoliczności, ze względu na które przysługuje ten zasiłek nie zostały enumeratywnie wyliczone, a jedynie przykładowo. Alkoholizm jest w uznaniu ustawodawcy jedną z przesłanek udzielenia pomocy społecznej. Sytuacja wnioskodawcy jest niewątpliwie trudna ze względu na brak jakiegokolwiek dochodu, a także z uwagi na chorobę alkoholizmu. Uzasadnia ona przyznanie zasiłku okresowego, jednakże z uwagi na stwierdzone przez organ I instancji marnotrawienie świadczeń, nie w pełniej wysokości i w formie niepieniężnej. Zgodnie bowiem z art. 11 ust. 1 ustawy w przypadku stwierdzenia przez pracownika socjalnego marnotrawienia przyznanych świadczeń, ich celowego niszczenia lub korzystania w sposób niezgodny z przeznaczeniem bądź marnotrawienia własnych zasobów finansowych może nastąpić ograniczenie świadczeń, odmowa ich przyznania albo przyznanie pomocy w formie świadczenia niepieniężnego. Organ odwoławczy wskazał, że w związku z powyższym uznał za zasadne uchylenie zaskarżonej decyzji i w to miejsce orzeczenie o przyznaniu zasiłku w wysokości po 150 zł miesięcznie za okres od 1 lutego 2008r. / data podjęcia decyzji przez organ I instancji/ do 31 maja 2008r. w formie świadczenia niepieniężnego. Jednocześnie Kolegium wskazało, że "przyznanie zasiłku okresowego wstecz nie znajdowałoby uzasadnienia w sytuacji wnioskodawcy". W dalszej części uzasadnienia swojej decyzji organ odwoławczy przytoczył treść art. 11 ust. 2 oraz art. 4 ustawy o pomocy społecznej i pouczył odwołującego się o konieczności współdziałania z pracownikiem socjalnym. Następnie w dniu 18 kwietnia 2008r. działający z upoważnienia Wójta Gminy Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej wydał przytoczoną na wstępie decyzję, wskazując w jej uzasadnieniu: " Zasiłek okresowy na podstawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego – [...] z dnia 2008/03/31". W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego I. Ł. zarzucił, iż z wynikiem pozytywnym zaliczył terapię odwykową i wie jak bronić się przed alkoholem i twierdzenie, iż nadużywa on alkoholu jest bezpodstawne. Za cały bowiem 2007r. tylko raz, w sierpniu, napił się alkoholu, o czym wie Kierownik GOPS na którego zlecenie, jak przypuszcza, był wielokrotnie kontrolowany przez policję "na okoliczność trzeźwości". Wskazał, iż po wyrobieniu nowego dowodu osobistego w marcu 2008r. zarejestrował się jako bezrobotny lecz powiedziano mu, aby czekał na oferty. Skarżący podniósł, iż musi wymienić okno, ocieplić mieszkanie. Wniosek złożył w listopadzie i okoliczność że ktoś nie zna prawa jest powodem jego cierpień związanych z niedożywieniem, brakiem ubrania i mieszkaniem w uwłaczających warunkach. Chciałby poprawić swoje warunki lecz nie ma na to żadnych środków. W odpowiedzi na tę skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim wskazać należy, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji w części, w jakiej faktycznie doszło do oddalenia wniosku skarżącego z dnia 7 listopada 2007r. o przyznanie mu zasiłku okresowego na okres zimy 2007 / 2008, w tym na miesiąc listopad i grudzień 2007 oraz styczeń 2008r. nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 kpa. Przez to uzasadnione wydaje się stwierdzenie, że decyzja w tej części jest rozstrzygnięciem dowolnym, które zapadło z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, któremu to uznaniu pozostawione jest wynikające z art. 11 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej uprawnienie organu do pozbawienia zasiłku okresowego. Pozbawienie skarżącego świadczenia za ten okres Kolegium uzasadniło bowiem tylko jednym zdaniem, a mianowicie, że "przyznanie zasiłku okresowego wstecz nie znajdowałoby uzasadnienia w sytuacji wnioskodawcy". Jednocześnie jednak z uzasadnienia tej decyzji wynika, iż ta sytuacja wnioskodawcy od daty, kiedy złożył on wniosek o przyznanie tego świadczenia do daty wydawania zaskarżonej do Sądu decyzji nie uległa żadnej zmianie: skarżący nie osiągał w całym tym okresie żadnych dochodów, brak jest także ustaleń i jakichkolwiek dowodów na ich poparcie, że w okresie po złożeniu wniosku przez skarżącego, a przed 1 lutego 2008r. wszystkie jego potrzeby zostały zaspokojone. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wyjaśniło, czym różniła się sytuacja wnioskodawcy w okresach zimowych przypadających na miesiące listopad, grudzień i styczeń od tej, jaka istniała po 1 lutego 2008r. od której to daty organ odwoławczy wniosek o przyznanie zasiłku uznał za uzasadniony. Powyższe naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 138§ 1 pkt 2 kpa mogło mieć w ocenie sądu wpływ na wynik sprawy, brak bowiem uzasadnienia rozstrzygnięcia powoduje niemożność stwierdzenia, jakimi faktycznie przesłankami kierował się organ pozbawiając skarżącego obligatoryjnego świadczenia z pomocy społecznej jakim jest zasiłek okresowy. Z kolei jeśli chodzi o decyzję przyznającą na okres od dnia 1 lutego do dnia 31 maja 2008r. zasiłek okresowy w wysokości 150 zł w formie świadczenia niepieniężnego, to zdaniem sądu została ona wydana z naruszeniem art.11 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z tym przepisem, w wypadkach w nim wskazanych, może nastąpić ograniczenie świadczeń, odmowa ich przyznania albo przyznanie pomocy w formie świadczenia niepieniężnego. Słowo "albo" jest alternatywą rozłączną, co oznacza, iż organ może zastosować tylko jedną z możliwości w tym przepisie przewidzianych. Nie może więc jednocześnie ograniczyć świadczenia oraz przyznać go w formie niepieniężnej. Tymczasem w niniejszej sprawie, przyznając na okres od 1 lutego do 31 maja 2008r. zasiłek okresowy w wysokości 150 zł w formie niepieniężnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze jednocześnie ograniczyło jego wysokość poprzez przyznanie go w wysokości niższej niż dopuszczalna. Zgodnie bowiem z art. 38 ust.3 ustawy o pomocy społecznej kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z ust. 2 nie może być niższa niż 50 %. Z kolei zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej / Dz. U. nr 135 poz. 950 /, kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej wynosi 477 zł. Tak więc minimalna wysokość zasiłku okresowego od dnia 1 stycznia 2008r. wynosi 238,50zł. W ocenie Sądu nie została również w należyty sposób wyjaśniona sytuacja zdrowotna skarżącego. Organy obu instancji uznały, iż jest on w pełni zdolny do pracy. Jak to bowiem zdaje się wynikać z uzasadnienia decyzji organu I instancji, powodem odmowy przyznania przez ten organ zasiłku okresowego było nie zarejestrowanie się przez skarżącego w Powiatowym Urzędzie Pracy, a z kolei organ odwoławczy znaczną część uzasadnienia swojej decyzji poświęcił kwestii współdziałania skarżącego z pracownikiem socjalnym, mając najprawdopodobniej na myśli podjęcie przez skarżącego starań w celu znalezienia pracy. Jednocześnie jednak organ ten pominął podnoszoną w odwołaniu przez I. Ł. okoliczność, iż został on zaliczony do II grupy inwalidzkiej. Jeśliby się okazało, że skarżący faktycznie jest osobą niepełnosprawną, niezdolną do pracy, uzależnianie udzielenia wsparcia z pomocy społecznej od zarejestrowania się przez niego jako osoby bezrobotnej w Powiatowym Urzędzie Pracy byłoby zupełnie bezzasadne. Mając powyższe na uwadze zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu, o czym, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm./zwanej dalej uppsa. Na podstawie art. 135 tej samej ustawy, zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, Sąd uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...]. Jak to bowiem prawidłowo ustaliło Kolegium skarżący z uwagi na chorobę alkoholową oraz brak jakichkolwiek dochodów spełnia przesłanki do przyznania mu zasiłku okresowego, który jest świadczeniem obligatoryjnym. Wskazane przez organ I instancji w uzasadnieniu tej decyzji okoliczności takie jak przypisywane skarżącemu cechy charakteru czy też pisanie przez niego skarg do różnych instytucji nie mogą pozbawiać go prawa do tego świadczenia. Ponadto za niedopuszczalne należy uznać czynienie w decyzji ustaleń, iż skarżący był "pijany przez trzy dni i leżał w rowie" ze wskazaniem jako dowodu, na podstawie którego takie ustalenie zostało poczynione, informacji udzielonych przez bliżej nieokreśloną osobę w nie wiadomo jakiej formie. W tym miejscu zauważyć należy, iż co prawda zgodnie z art. 75 kpa jako dowód należy dopuścicie wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, tym niemniej, jeśli organ zamierza wykorzystać jako dowód informacje, jakimi dysponuje jakaś osoba, powinien tę osobę przesłuchać w charakterze świadka w sposób, umożliwiający skarżącemu obecność przy tym przesłuchaniu / art. 79 § 1 i 2 kpa/. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 uppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 kpa i w zw. z powołanym wyżej art. 135 uppsa należało również stwierdzić nieważność wydanej w dniu 18 kwietnia 2008r. przez organ I instancji decyzji. W chwili jej wydawania pozostawała bowiem w obiegu prawnym ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 marca 2008r., orzekająca o przyznaniu I. Ł. tego samego świadczenia na ten sam okres, jakie zostało przyznane tą decyzją. Powody wydania w dniu 18 kwietnia 2008r. decyzji przez organ I instancji są zupełnie niezrozumiałe, skoro z jej uzasadnienia wynika, że organowi temu była znana ostateczna decyzja Kolegium przyznająca zasiłek okresowy. Na podstawie art. 152 uppsa sąd określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.