II SA/Ke 246/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 maja 2011r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] odmawiającą wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków obrębu J. P., gmina G., w odniesieniu do części działki nr [...] oraz działek nr [...], [...] i [...]. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ II instancji ustalił, że wnioskiem z dnia 17 października 2010 r. M.K. zwróciła się do Starostwa Powiatowego z prośbą o sprostowanie w ewidencji gruntów granic działek nr [...], [...] i [...] oraz sprostowanie granicy tej działki w części północno-zachodniej, powołując się na stan figurujący w księdze hipotecznej nr [...], na mapie z 1910 r. oraz w akcie notarialnym Nr rep. 1106 z 27 sierpnia 1938 r. Uściślając na żądanie organu ten wniosek w piśmie z dnia 9 listopada 2010 r., M.K. stwierdziła, że jej wniosek dotyczy przywrócenia stanu prawnego nieruchomości, tj. całej działki nr [...] i pozostałych działek nr [...], [...], [...] oraz części działki nr [...], zgodnie z załączonymi do wniosku dokumentami i i faktycznym stanem posiadania. Organ II instancji ustalił też, że prace związane z założeniem operatu ewidencji gruntów i budynków zostały dokonane w 1962 r. Na podstawie wykonanych wówczas pomiarów określono granice działki nr [...] i obliczono jej powierzchnię wynoszącą 1,37 ha. W oparciu o stan ewidencyjny, gdzie działka ta została ujawniona na nazwisko S.B., Naczelnik Gminy w dniu 10 grudnia 1976 r. wydał akt własności ziemi nr [...], na mocy którego między innymi działka nr [...] stała się własnością T.K. córki S., z domu B. Z kolei z aktu notarialnego Rep. A Nr 3772/2000 z dnia 29 maja 2000 r. wynika, że działka nr [...], dla której została założona księga wieczysta nr Kw. 11092, została darowana na rzecz M.K., w wyniku czego została dla niej założona nowa księga wieczysta KW Nr KI1B/00053256/2. W oparciu o zgromadzone w sprawie dokumentów organ uznał, że stan odnoszący się do działki nr 54 w ewidencji gruntów nie uległ zmianie w stosunku do stanu, w oparciu o który wydano wymieniony wyżej akt własności ziemi, sporządzono wymieniony akt notarialny i założono wskazane księgi wieczyste. Jest on więc zgodny ze stanem prawnym wynikającym z tych dokumentów. Organ wyjaśnił też, że działki nr [...], [...] i [...] to część dawnej działki nr 8 stanowiącej rzekę przylegającą do południowej granicy działki nr [...]. Z uwagi na zmianę przebiegu rzeki w 1981 r. sporządzono dokumentację określającą nowy jej przebieg. Dokumentacja ta stanowiła podstawę do wydania przez Naczelnika Gminy decyzji z dnia 9 listopada 1983 r. w sprawie wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa gruntów zajętych przez rzekę. Jak wynika z tej dokumentacji, działki nr [...], [...] i [...] stanowią starorzecze. Zgodnie natomiast z art. 19 ust. 1 Prawa wodnego starorzecza oraz grunt powstały w wyniku wykonania budowli regulacyjnych pozostają własnością dotychczasowego właściciela wody. Wspomniana decyzja Naczelnika Gminy z dnia [...] wskazuje więc na to, że właścicielem wody płynącej niegdyś w granicach działki nr 8 jest Skarb Państwa, a więc w świetle powołanego przepisu starorzecze stanowiące działki nr [...], [...] i [..] również stanowi własność Skarbu Państwa. Działka nr [...] stanowi natomiast własność A. K., co wynika z księgi wieczystej nr Kw. KI1B/00019959/0. Organ II instancji zauważył dalej, że zgodnie z § 44 rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38/01 poz. 454), do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy między innymi utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Według natomiast § 12 ust. 1 tego rozporządzenia, prawa osób i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 ust. 1 pkt 2 oraz w § 11 ust. 1 pkt 1 i 2, do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji na podstawie: wpisów dokonanych w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali, ostatecznych decyzji administracyjnych, dyspozycji zawartych w aktach normatywnych. Oznacza to, że organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków rejestruje stany podmiotowe i przedmiotowe zmieniające się w czasie w oparciu o stosowne, kolejno powstające dokumenty prawne, lecz nie rozstrzyga o własności. Organ zaakceptował też powołany przez organ I instancji pogląd WSA w Warszawie zawarty w wyroku z dnia 4 maja 2009 r., IV SA/Wa 125/09, z którego wynika, że dokumenty określające poprzedni stan prawny działek gruntu nie stanowią podstawy do zarejestrowania tego stanu w ewidencji gruntów, jeżeli stan ten został stwierdzony późniejszym dokumentem. Poza tym żądanie M.K. sprowadza się w istocie do rozszerzenia zasięgu jej prawa własności, co nie mieści się w kompetencjach organu prowadzącego ewidencję gruntów, ale sądów powszechnych. W skardze na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...], M. K. wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca zarzuciła, że bez jej zgody i wiedzy, bez wywłaszczenia i wykupu zabrano bezpodstawnie i bezprawnie część jej działki nr [...] i wpisano jako rzekę na Skarb Państwa. W części północno-zachodniej natomiast, odcięto część jej gruntu od działki nr [...] i dopisano do sąsiedniej działki nr [...], tworząc nową działkę dla sąsiada A. K. Stwierdziła też, że od 1938 r. jej dziadkowie i rodzice nieprzerwanie użytkowali działkę nr [...] do rzeki W., która nigdy nie zmieniła koryta. W związku z tym działki nr [...], [...] i [...] nigdy nie były rzeką, ani starorzeczem, tylko łąką którą jej rodzina nieprzerwanie posiada i użytkuje. W dalszej części skarżąca zarzuciła, że działka nr [...] nigdy nie była wywłaszczona, a organy powołują się na decyzję wywłaszczeniową z 1983 r. dotyczącą innych działek, tj. nr [...] i [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153/2002 poz. 1269 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji będącej przedmiotem skargi ( art. 145 § 1 ustawy o p.p.s.a.).Decyzja ta nie narusza bowiem ani prawa materialnego obowiązującego w dacie jej wydania, ani też przepisów postępowania w takim zakresie, iż mogłoby to mieć wpływ na wynik sprawy. Poczynione przez organ II instancji ustalenia faktyczne będące podstawą zaskarżonej decyzji, znajdują uzasadnienie w materiale dowodowym zebranym w sprawie. W przeważającej oraz istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy części, nie były one przy tym kwestionowane przez skarżącą. Dlatego te ustalenia zostały uznane przez sąd za niewadliwe i stały się podstawą ustaleń sądu. Twierdzenia skarżącej podważające część ustaleń organów, w szczególności dotyczących zmiany koryta rzeki W. sąsiadującej z przedmiotowymi działkami, nie są wiarygodne. Ustalenia organu w tym zakresie są oparte na niepodważonej dokumentacji określającej nowy przebieg rzeki, będącej podstawą decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...], w sprawie wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa gruntów zajętych przez rzekę, a także na zasadach doświadczenia życiowego, które wskazują, że meandrujące rzeki zmieniają z biegiem czasu swoje koryto, przesuwając je w kierunku zewnętrznej strony zakola rzeki. Zważywszy na ukształtowanie rzeki W. na wysokości przedmiotowych działek, ustalenie organu co do przesunięcia – na przestrzeni około 50 lat - biegu tej rzeki w kierunku południowym i pozostawienia po jej północnej stronie starorzecza, zagospodarowywanego następnie stopniowo jako łąka, wydaje się w pełni wiarygodne. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. Nr 100/2000 poz. 1086 ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38/2001 poz. 454 ze zm.). Stosownie do treści art. 20 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące - jeśli chodzi o grunty - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Nadto w ewidencji gruntów wykazuje się właściciela, miejsce jego zamieszkania lub siedziby, informacje o wpisaniu do rejestru zabytków i wartość nieruchomości. Stosownie do art. 22 ust. 3 osoby zgłaszające zmiany są obowiązane dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z § 46 ust. 1 w zw. z § 10 ust. 1 pkt. 2 cyt. rozporządzenia, dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek właścicieli. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 ust. 1 cytowanego rozporządzenia). Dokonuje się jej niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych (§ 47 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków). Dokumenty te zostały określone w § 46 ust. 2 tego rozporządzenia. Są to:.. . 1) prawomocne orzeczenia sądowe, akty notarialne, ostateczne decyzje administracyjne, akty normatywne, 2) opracowania geodezyjne i kartograficzne, przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierające wykazy zmian danych ewidencyjnych, 3) dokumenty architektoniczno-budowlane gromadzone i przechowywane przez organy administracji publicznej, 4) ewidencje publiczne prowadzone na podstawie innych przepisów. Z przytoczonych przepisów wynika, że ewidencja gruntów pełni funkcje informacyjno-techniczne i nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Istotną zasadą wynikającą z § 44 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów jest, że operat ewidencyjny ma być utrzymywany w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Skoro chodzi tu o aktualny, a nie przeszły stan, to oczywiste wydaje się, że ujawniony w operacie ewidencyjnym stan prawny danej nieruchomości oparty na niepodważonych we właściwym trybie dokumentach wskazanych w § 46 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów, nie może zostać zmieniony w oparciu o dokumenty określające wcześniejszy stan prawny działek objętych wnioskiem o zmianę w ewidencji, choćby - co do zasady - mogły one być podstawą aktualizacji. Dotyczy to w szczególności zmian danych dotyczących właścicieli działek ujawnionych w ewidencji (por. powoływany przez organy obu instancji wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 maja 2009 r., IV SA/Wa 125/09). Taka sytuacja zachodził w ocenie Sądu w niniejszej sprawie. Przedmiotem wniosku strony uściślonego w piśmie z dnia 9 listopada 2010 r. było żądanie przywrócenia stanu prawnego nieruchomości, tj. całej działki nr [...] i pozostałych działek nr [...], [...], [...] oraz części działki nr [...] zgodnie z załączonymi do wniosku dokumentami, tj. odpisem z księgi hipotecznej nr [...], mapą z 1910 r. i jej odrysem sporządzonym w roku 1952 oraz aktem notarialnym Nr rep. 1106 z 27 sierpnia 1938 r. Z uwagi na to, że jako właściciele w/w działek objętych wnioskiem, ujawnione są w operacie ewidencji gruntów i budynków osoby trzecie, tj. Skarb Państwa i A.K., wniosek M. K. dotyczył w istocie zmian podmiotowych sprowadzających się do ujawnienia jako właściciela tych działek wnioskodawczyni w miejsce dotychczasowych właścicieli. Jako podstawa tych zmian zostały przy tym wskazane dokumenty określające stan prawny tych działek z okresu poprzedzającego zarówno ich aktualny stan prawny, jak i stan z daty założenia ewidencji gruntów. Wnioskująca o dokonanie tych zmian nie twierdziła przy tym, aby po dacie zdarzeń prawnych, w oparciu o które zostały w operacie ewidencyjnym ujawnione aktualne wpisy dotyczące przedmiotowych działek, nastąpiły jakiekolwiek zdarzenia świadczące o zmianach danych dotyczących tych działek, które podlegają ujawnieniu w operacie ewidencji gruntów i budynków. Skarżąca nie przedstawiła też żadnych dokumentów z daty późniejszej, niż data powstania dokumentów będących podstawą aktualnych wpisów ewidencyjnych dotyczących przedmiotowych działek. Takie tylko ustalenie wystarczało w ocenie Sądu do odmowy wprowadzenia wnioskowanych zmian i to bez żądania dostarczenia dokumentów geodezyjnych, kartograficznych i innych niezbędnych do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków, do czego upoważnia organ art. 22 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Skoro bowiem strona nie powoływała się na istnienie takich dokumentów, to zbędne było żądanie ich od niej. Ubocznie więc tylko można odnieść się do pozostałej argumentacji organu, sprowadzającej się do oceny prawidłowości wpisów w ewidencji, których zmiany domagała się skarżąca. Należy bowiem zauważyć, że dopóki wpisy te nie zostaną podważone w odpowiednim trybie, dopóty korzystają z waloru ostateczności. W takim więc tylko ograniczonym zakresie należy przychylić się do oceny organów administracji, że figurujące w operacie ewidencji gruntów i budynków wpisy oparte zostały na dokumentach, które dotyczą działek będących przedmiotem wniosku, mogły być podstawą dokonanych wpisów oraz zostały sporządzone przez właściwe organy w zakresie ich kompetencji. Zasadnie też organ powołał się na treść art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawa wodnego (Dz. U. Nr239/05 poz. 2019 ze zm.), z którego wynika, że skoro właścicielem wody płynącej niegdyś w granicach działki nr 8 był Skarb Państwa, to starorzecze stanowiące działki nr [...], [...] i [...] również stanowi własność Skarbu Państwa. Trafne było również powołanie się w uzasadnieniu decyzji organu II instancji na niedopuszczalność rozstrzygania w postępowaniu ewidencyjnym o własności nieruchomości oraz niedopuszczalność nadawania w tym postępowaniu tytułów własności. Należy bowiem pamiętać, że postępowanie ewidencyjne służy ewidencji bezspornych danych o gruntach, budynkach i lokalach i ma charakter informacyjny, a aktualizacja ewidencji gruntów nie służy regulowaniu stanów prawnych nieruchomości. Ewidencja gruntów pełniąc funkcje informacyjno-techniczne nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich, czy uprawnień do władania nieruchomością (por. wyroki: WSA w Warszawie z dnia 21 lipca 2004,II SA 1456/03,LEX nr 158877,NSA z dnia 19 listopada 1999, II SA 1384/99,LEX nr 46228, NSA z dnia 20 sierpnia 1998,II SA 766/98,LEX nr 41298). Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy stwierdzić, że nie mogły one zmienić rozstrzygnięcia sprawy. Twierdzenia dotyczące niedokonania wywłaszczenia, bądź wykupu części działki nr [...]nie mają znaczenia dla oceny prawidłowości odmowy dokonania wnioskowanych zmian w operacie ewidencji. Przedmiotem oceny organu nie była bowiem prawidłowość istniejących w ewidencji wpisów, ale istnienie podstaw do postulowanej przez stronę zmiany. Do wprowadzenia takiej zmiany podstaw jednak nie było, co zostało już wyżej wyjaśnione. Również twierdzenia dotyczące wadliwych w ocenie strony zmian dokonanych w ewidencji ("odcięcie części gruntu od działki nr [...] i dopisanie do sąsiedniej działki nr [...]"), nie dotyczyły przedmiotu sprawy, ale wcześniejszych, niepodważonych wpisów w ewidencji gruntów i budynków, dokonanych wiele lat przed wszczęciem niniejszego postępowania. Ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).