II SA/Ke 247/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Małgorzata Rymarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 maja 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Sandomierzu na uchwałę Rady Gminy w Obrazowie z dnia 29 listopada 2005 r. nr XLIII/245/05 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków I. stwierdza nieważność § 14 ust. 1 regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków uchwalonego zaskarżoną uchwałą; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części opisanej w pkt I wyroku nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Uchwałą Nr XLIII/245/05 z dnia 29 listopada 2005r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków Rada Gminy w Obrazowie na podstawie art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747 ze zm.) ustaliła w § 14 ust. 1 opłatę za przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej w wysokości wynikającej z uchwały Rady Gminy z dnia 20 listopada 2001r. Nr XXIX/172/2001, stanowiącej, że opłata za przyłączenie się do sieci wodociągowej pobierana jest w wysokości równowartości 60q żyta zaś opłata za przyłączenie się do nowo zagospodarowanych działek wynosi równowartość 30q żyta. W dniu 22 grudnia 2009r. Prokurator Rejonowy w Sandomierzu, działając na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, wezwał Radę Gminy w Obrazowie do usunięcia naruszenia prawa wskazując na niezgodność podjętej uchwały z prawem, polegającą na nałożeniu w drodze uchwały powszechnie obowiązującej opłaty o charakterze publicznoprawnym równowartości 60q i 30q żyta bez upoważnienia ustawowego. W odpowiedzi Przewodniczący Rady Gminy w Obrazowie pismem z dnia 22.02.2010r. poinformował, że w dniu 30 grudnia 2009r. Rada Gminy podjęła uchwałę Nr XLII/182/09, na mocy której uchwała Nr XLIII/245//05 z dnia 29 listopada 2005r. utraciła moc. Organ nie odniósł się do uchwały Nr XXIX/172/2001 z dnia 20 listopada 2001r., do której odwołuje się uchwała z dnia 29 listopada 2005r. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na uchwałę z dnia 29 listopada 2005r., sprecyzowanej na rozprawie w dniu 12 maja 2010r., Prokurator Rejonowy w Sandomierzu, domagając się stwierdzenia jej nieważności w części, tj. § 14 ust. 1 regulaminu, zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 18 ust. 1 i 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1989r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. Nr 142 z 2001r. poz. 1591 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. Nr 9 za 1997r. poz. 43 ze zm.) w zw. z art. 15 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2006r., Nr 123, poz. 858 ze zm.), polegające na wydaniu aktu prawa miejscowego bez podstawy prawnej i nałożeniu opłaty w formie daniny publicznej bez podstawy ustawowej. W uzasadnieniu skargi wskazano, że określona uchwałą opłata miała charakter obowiązkowy. W ocenie Prokuratora opłata ta nie ma podstawy w przepisach obowiązującego prawa w dacie jej wydania, a zwłaszcza w tych, które zostały podane jako podstawa prawna. Zawarta w art. 18 ust. 1 i 2 pkt 15 norma kompetencyjna stwierdza jedynie, że do zadań gminy należy stanowienie w sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady. Uchwała narusza art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym albowiem w zakresie ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów nie mieści się wprowadzanie opłat za korzystanie z nich. Na poparcie swojego stanowiska skarżący powołał orzecznictwo zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego ( wyrok z dnia 31 maja 1996r. I SA/Łd 65/96, z dnia 13 grudnia 2000r. sygn. II SA 2320/2000) jak i Sądu Najwyższego (uchwała z dnia 26 września 1995r. III AZP 22/95 ). Autor skargi zarzucił również, że podstawy prawnej do podejmowania uchwał określających odpłatność za podłączenie do sieci wodociągowej nie zawiera także żaden z przepisów ustawy o gospodarce komunalnej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 2 tej ustawy jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Przepis ten nie stanowi w żadnej mierze generalnego upoważnienia do wprowadzania opłat o charakterze publicznoprawnym, a chodzi w nim o ustalenie wysokości należności, stanowiących ekwiwalent za "usługę" ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń. Pojawienie się przymusu czyni daniną publiczną, narzuconą jednostronnie wraz z ową usługą. Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków stanowi w art. 15 ust. 2, że osoba ubiegająca się o przyłączenie do sieci zapewnia realizację przyłączenia do tych sieci na własny koszt. Przepis art. 19 ust. 2 pkt 4 tej ustawy upoważnia radę gminy do określenia w regulaminie warunków przyłączenia do sieci. Nie daje jednakże radzie gminy podstawy do wprowadzenia obowiązku odpłatności za przyłączenie poszczególnych nieruchomości do gminnej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Nie można zatem uzależniać przyłączenia do gminnej sieci wodociągowej od wniesienia opłaty za włączenie przyłącza do sieci. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Obrazowie wniosła o jej oddalenie. Swoje stanowisko uzasadniła tym, że w dniu 30 grudnia 2009r. podjęła uchwałę Nr XLII/182/09 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, na mocy której przestała obowiązywać uchwała Nr XLIII/245/05 z dnia 29 listopada 2001r., a tym samym uchwała Nr XXIX/172/2001 z dnia 20 listopada 2001r. W dniu 26 marca 2010r. Rada Gminy w Obrazowie podjęła uchwałę Nr XLVI/201/2010 uwzględniającą w całości uwagi Wojewody Świętokrzyskiego wyzywające do reasumpcji uchwały zawarte w piśmie z dnia 22.02.2010r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, która w przypadku skarg na uchwały podejmowane przez organy samorządu terytorialnego, sprowadza się do oceny, czy dany akt został wydany z naruszeniem obowiązujących przepisów. Zaistnienie takiej sytuacji prowadzi do konieczności stwierdzenia jego nieważności bądź stwierdzenia, że wydany został z naruszeniem prawa, stosownie do dyspozycji art. 147 § 1 p.p.s.a. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych aktów administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a). W myśl art. 53 § 3 p.p.s.a. Prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wnieść skargę w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenie stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W okolicznościach niniejszej sprawy nie może budzić wątpliwości, że zaskarżona uchwała stanowiła akt prawa miejscowego. Zgodnie bowiem z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. Nr 72, poz. 747 ze zm., dalej zwana ustawą) regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego. Ponadto przedmiotowa uchwała była adresowana do wszystkich mieszkańców gminy Obrazów, którzy zamierzali przyłączyć swoje nieruchomości do sieci wodociągowej i nakładała na bliżej nieokreśloną grupę podmiotów obowiązek ponoszenia na rzecz Gminy opłat z tego tytułu. W konsekwencji należy uznać, że stosownie do cytowanego na wstępie art. 53 § 3 p.p.s.a wnoszący skargę Prokurator Rejonowy w Sandomierzu nie był związany żadnym terminem do zaskarżenia tej uchwały. Nie miał on także obowiązku wcześniejszego wzywania rady do usunięcia naruszenia prawa, stąd nie mają również do niego zastosowania terminy, o jakich mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. Z podniesionych w odpowiedzi na skargę argumentów zdaje się wynikać, iż Rada Gminy nie kwestionuje stawianego jej zarzutu, że zaskarżona uchwała została podjęte bez podstawy prawnej. Tym niemniej wskazać należy, iż powołane w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przepisy art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie mogły stanowić podstawy ustalenia w § 14 ust. 1 regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Stosownie do ust. 2 pkt 4 tego przepisu w regulaminie określa się warunki przyłączenia do sieci. Przepis ten nie daje jednak radzie gminy uprawnienia do wprowadzania obowiązku odpłatności za przyłączenie poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Również inne przepisy ww. ustawy takiego uprawnienia radzie gminy nie przyznają. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy. Spoczywający na gminie obowiązek stworzenia warunków do nieprzerwanych dostaw wody i odprowadzania ścieków gmina realizuje poprzez zakładanie wodociągów i kanalizacji. Dopiero realizację budowy przyłączy do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci (art. 15 ust. 2 ustawy). Wykonanie przyłączy jest jest zatem indywidualną sprawą osoby o to się ubiegającej. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2005r., Nr 236, poz. 2008 ze zm.) przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość wyposażona jest w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Podkreślić zatem należy, iż obowiązujące w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały przepisy nie uprawniały organów gminy do nakładania na mieszkańców obowiązku ponoszenia opłat za przyłączenie się do sieci (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2000r. sygn. II SA 2320/00, w uzasadnieniu którego Sąd wskazał, że ani art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ani art. 40 tej samej ustawy, ani też art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej – Dz. U. Nr 9 za 1997r. poz. 43 ze zm., nie zawierają ustawowego upoważnienia dla rady gminy do nakładania takich opłat w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących; takie samo stanowisko zostało zaprezentowane m.in. w uzasadnieniach wyroków NSA z dnia 6 kwietnia 2006r. sygn. II OSK 19/06, z dnia 17 maja 2002r. sygn. I SA 2793/01). Jedynym argumentem, na który powołuje się Rada Gminy i który jej zdaniem przemawia za oddaleniem skargi jest to, że zaskarżona uchwała już nie obowiązuje. W związku z tym jednak należy podnieść, iż czym innym jest uchylenie uchwały, czy też utrata przez nią mocy w związku z wejściem w życie kolejnej uchwały regulującej tę samą kwestię, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, a czym innym stwierdzenie nieważności uchwały, albowiem różne są przede wszystkim skutki, jakie pociąga za sobą każda z tych instytucji. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała z dnia 29 listopada 2005r. utraciła moc z chwilą wejścia w życie uchwały z dnia 30 grudnia 2009r. Zatem do tego czasu uchwała ta obowiązywała, pociągając za sobą skutki w postaci obowiązku ponoszenia przez mieszkańców, którzy mieli zamiar podłączyć swoje nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, opłat na rzecz Gminy. Utrata mocy uchwały nie spowodowała uchylenia tego obowiązku wstecz. Stwierdzenie nieważności uchwały, czego domaga się Prokurator, powoduje, że od samego początku taka uchwała jako nieważna nie obowiązuje. Tak więc skutki stwierdzenia nieważności uchwały od samego początku (ex tunc) są dużo dalej idące niż skutek będący wynikiem utraty mocy w związku z wejściem kolejnego aktu regulującego tę samą kwestię. Istotą sprawowanej przez sądy administracyjne kontroli jest legalność, a więc zgodność z prawem aktów, w związku z czym nie może budzić wątpliwości, iż w przypadku badania legalności zaskarżonej uchwały ta zgodność oceniana jest na datę jej podjęcia. W uchwale z dnia 14 września 1994r. w sprawie K 910/93 Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez Sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może mieć zastosowanie do sytuacji z okresu poprzedzającego (OTK 1994r. cz. I, poz. 7). Stanowisko, że uchylenie uchwały rady gminy nie zwalnia sądu z obowiązku dokonania oceny jej legalności zostało także wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2007r. sygn. akt II OSK 1776/06, wyrok NSA z dnia 3 marca 2009r. sygn. akt II OSK 1459/08, wyrok z dnia 27 września 2007r. sygn. akt II OSK 1046/07, wyrok z dnia 13 września 2006r. sygn. akt II OSK 758/06). Stanowisko powyższe Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Z art. 84 Konstytucji RP wynika, iż obowiązek ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych może wynikać tylko z ustaw. Skoro zatem zaskarżona uchwała w § 14 ust. 1 nakładała na mieszkańców obowiązek ponoszenia opłat, pomimo, że żaden ustawowy przepis nie upoważniał Rady Gminy do nałożenia takiego obowiązku, zaskarżona uchwała, jako podjęta bez ustawowego umocowania, jest nieważna we wskazanym wyżej zakresie (§ 14 ust. 1), o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 147 § 2 p.p.s.a. Jednocześnie w oparciu art. 152 tej samej ustawy Sąd określił, że uchwała ta nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.