II SA/Ke 248/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Małgorzata Rymarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 maja 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Sandomierzu na uchwałę Rady Gminy w Obrazowie z dnia 20 listopada 2001 r. nr XXIX/172/2001 w przedmiocie ustalenia zasad korzystania z poboru wody I. stwierdza nieważność paragrafu 1 zaskarżonej uchwały w części ustalającej brzmienie paragrafu 4 załącznika nr 1 do uchwały nr XI/74/10/99 Rady Gminy w Obrazowie z 27 listopada 1999 r. określającego opłatę za przyłączenie do sieci wodociągowej; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części opisanej w pkt I wyroku nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Uchwałą nr XXIX/172/2001 z dnia 20 listopada 2001r. Rada Gminy w Obrazowie na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. Nr 13 z 1996r. poz. 74 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej ( Dz. U. Nr 9 z 1997r. poz. 43 ze zm.) wprowadziła zmiany w załączniku nr 1 do uchwały nr XI/74/99 z dnia 27 listopada 1999r. w sprawie ustalenia zasad korzystania z poboru wody na terenie Gminy Obrazów, wprowadzając nowe brzmienie § 1 ust. 1 i § 4 tego załącznika. Według nowego brzmienia § 4 za przyłączenie się do sieci wodociągowej ustalono opłaty w wysokości równowartości 60 q żyta oraz równowartości 30 q żyta dla mieszkańców nowo zagospodarowanych działek. Wykonanie całej uchwały Rada Gminy powierzyła Zarządowi Gminy; wskazała, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na tę uchwałę, w części ustalającej opłaty za przyłączenie do gminnej sieci wodociągowej, Prokurator Rejonowy w Sandomierzu, domagając się stwierdzenia jej nieważności, zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. Nr 142 z 2001r. poz. 1591 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. Nr 9 za 1997r. poz. 43 ze zm.) w zw. z art. 15 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. nr 123 z 2006r. poz. 858), polegające na wydaniu aktu prawa miejscowego bez podstawy prawnej i nałożeniu opłaty w formie daniny publicznej bez podstawy ustawowej. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że ustalona zaskarżoną uchwałą opłata nie ma podstawy w przepisach obowiązującego prawa, a zwłaszcza w tych, które zostały podane jako podstawa prawna. W szczególności takiej podstawy nie stanowi ogólna norma kompetencyjna zawarta w art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdzająca jedynie, że do zadań gminy należy stanowienie w sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady. Uchwała narusza także art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym albowiem w zakresie ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów nie mieści się wprowadzanie opłat za korzystanie z nich. Skarżący powołał się tu na orzecznictwo zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego ( wyrok z dnia 31 maja 1996r. I SA/Łd 65/96, z dnia 13 grudnia 2000r. sygn. II SA 2320/2000) jak i Sądu Najwyższego (uchwała z dnia 26 września 1995r. III AZP 22/95 ). Autor skargi zarzucił również, że podstawy prawnej do podejmowania uchwał określających odpłatność za podłączenie do sieci wodociągowej nie zawiera żaden z przepisów ustawy o gospodarce komunalnej. W szczególności art. 4 ust. 1 pkt 2 tej ustawy nie stanowi generalnego upoważnienia do wprowadzania opłat o charakterze publicznoprawnym. Ustawa z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków stanowi w art. 15 ust. 2, że osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci zapewnia realizację przyłączenia do tych sieci na swój własny koszt. Rada gminy stosownie do art. 19 ust. 1 tej samej ustawy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na obszarze gminy. Stosownie zaś do art. 19 ust. 2 pkt 4 w regulaminie określa się warunki przyłączenia do sieci. Przepis ten jednak nie daje radzie gminy uprawnienia do wprowadzania obowiązku odpłatności za przyłączenie poszczególnych nieruchomości do gminnej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Nie można zatem uzależniać przyłączenie do tych sieci od wniesienia stosownej opłaty. Nakładanie na obywateli obowiązków bez wyraźnego upoważnienia ustawowego jest niedopuszczalne. Prokurator wskazał, że w dniu 22 grudnia 2009r. na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wezwał Radę Gminy w Obrazowie do usunięcia naruszenia prawa wskazując na niezgodność podjętej uchwały z przepisami. Na powyższe wezwanie Przewodniczący Rady poinformował, że naruszenie prawa zostało usunięte, gdyż w dniu 30 grudnia 2009r. uchwałą nr XLII/182/09 został przyjęty nowy regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Obrazowie wniosła o jej oddalenie, uzasadniając, że we własnym zakresie dokonała uchylenia zaskarżonej uchwały. Wskazała, że w dniu 30 grudnia 2009r. podjęła uchwałę nr XLII/182/09 w sprawie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, w związku z czym zaskarżona uchwała utraciła moc obowiązującą. Ponadto podała, że po wezwaniu, Wojewody Świętokrzyskiego do reasumpcji uchwały z dnia 30 grudnia 2009r., podjęła w dniu 26 marca 2010r uchwałę nr XLVI/201/2010, a dodatkowo w dniu 23 kwietnia 2010r. uchwałę nr XLVII/207/2010, którą ponownie uchylono zaskarżoną uchwałę z dnia 20 listopada 2001r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej w skrócie uppsa Prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenie stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W niniejszej sprawie nie może budzić wątpliwości, iż zaskarżona uchwała stanowiła akt prawa miejscowego, czyli akt normatywny zawierający przepisy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa, wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 Konstytucji). Była ona bowiem adresowana do wszystkich mieszkańców gminy Obrazów, którzy zamierzali przyłączyć swoje nieruchomości do sieci wodociągowej i nakładała na bliżej nieokreśloną grupę podmiotów obowiązek ponoszenia na rzecz Gminy opłat z tego tytułu. Konsekwencją tego jest uznanie, iż stosownie do cytowanego na wstępie art. 53 § 3 uppsa wnoszący skargę Prokurator Rejonowy w Sandomierzu nie był związany żadnym terminem do zaskarżenia tej uchwały; nie miał on również obowiązku wcześniejszego wzywania rady do usunięcia naruszenia prawa, stąd nie mają do niego zastosowania także terminy, o jakich mowa w art. 53 § 2 uppsa. W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały wskazano art. 40 ust. 2 pkt 4 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 13 z 1996r. poz. 74 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej ( Dz. U. Nr 9 z 1997r. poz. 43 ze zm.). Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę. Z kolei art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym zawiera generalne upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego przez organy gminy w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Zwrócić należy uwagę, że z faktu, że sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę należą do zadań własnych gminy nie wynika kompetencja dla organu stanowiącego gminy do wprowadzania opłat za podłączenie do sieci podmiotów chcących z niej korzystać. Podobnie upoważnienie wynikające z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym nie może stanowić podstawy do podjęcia uchwały nakładającej na obywateli obowiązek ponoszenia kosztów związanych z przyłączeniem do sieci wodociągowej; taka uchwała wykracza bowiem poza materię ustrojowo-organizacyjną określoną w cytowanym przepisie, a ustalanie opłat nie mieści się w pojęciu zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń (por. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2006r., sygn. akt OSK 19/06, LEX nr 209165). Upoważnienia ustawowego nie zawiera także przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. Nr 9, poz. 43 ze zm.), zgodnie którym jeśli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Powyższy przepis nie zawiera podstawy prawnej do podejmowania uchwał określających odpłatność za zamiar podłączenia do sieci wodociągowej, a jedynie daje upoważnienie do ustalenia cen za wodę z wodociągu gminnego. Mimo iż wskazuje się w nim na ceny i opłaty, nie można wyprowadzać z tego wniosku, że opłaty te mogą być czymś więcej niż ustalonymi należnościami, stanowiącymi jedynie ekwiwalent za świadczoną usługę ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń, świadczoną w warunkach braku jakiegokolwiek przymusu po stronie świadczeniobiorcy (por. wyrok WSA w Krakowie z 20 maja 2008r., sygn. akt III SA/Kr 842/07, wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2000r. sygn. II SA 2320/00, wyrok z dnia 17 maja 2002r. sygn. I SA 2793/01). Reasumując, skoro w przytoczonych wyżej ustawach nie można wskazać żadnego przepisu prawa, który stanowiłby wyraźne upoważnienie dla Rady Gminy w Obrazowie do podjęcia uchwały nakładającej opłaty za przyłączenie do sieci wodociągowej, to należało uznać, że w tej części została ona wydana bez podstawy prawnej, a zatem zaistniała konieczność stwierdzenia jej nieważności w oparciu o art. 147 § 1 uppsa. Z podniesionych w odpowiedzi na skargę przez organ argumentów zdaje się wynikać, iż Rada Gminy nie kwestionuje stawianego jej zarzutu, iż zaskarżona uchwała została podjęte bez podstawy prawnej. Dlatego też jedynie na marginesie podkreślić należy, iż również inne, obowiązujące w dacie uchwalenia zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały przepisy, nie uprawniały organów gminy do nakładania na mieszkańców obowiązku ponoszenia takich opłat za przyłączenie się do sieci. W szczególności takiej postawy nie stanowił art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, o czym wypowiedział się między innym Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniach wyroków: z dnia 17 maja 2002r. sygn. akt I SA 2793/01, z dnia 6 kwietnia 2006r. sygn. II OSK 19/06, z dnia 22 marca 2007r. sygn. akt 1776/06, z dnia 3 marca 2009r. sygn. akt II OSK 1459/08. Z kolei jeśli chodzi o art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, niewątpliwie nie może on stanowić samodzielnej podstawy do podjęcia uchwały nakładającej obowiązek uiszczenia opłaty, skoro daje on uprawnienie do stanowienia w sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Jedynym argumentem, na który powołuje się Rada Gminy i który jej zdaniem przemawia za oddaleniem skargi jest to, że zaskarżona uchwała już nie obowiązuje. W związku z tym jednak wskazać należy, iż czym innym jest uchylenie uchwały, czy też utrata przez nią mocy w związku z wejściem w życie kolejnej uchwały regulującej tę samą kwestię, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, a czym innym stwierdzenie nieważności uchwały, albowiem różne są przede wszystkim skutki, jakie pociąga za sobą każda z tych instytucji. Mianowicie zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała obowiązywała do dnia 30 grudnia 2009r., kiedy to uchwalono nowy regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Tak więc do tego czasu istniał obowiązek ponoszenia opłat i utrata mocy zaskarżonej uchwały nie spowodowała uchylenia tego obowiązku wstecz. Stwierdzenie nieważności uchwały, czego domaga się Prokurator, powoduje, że od samego początku taka uchwała jako nieważna nie obowiązuje. Tak więc skutki stwierdzenia nieważności (ex tunc) są dużo dalej idące niż skutek będący wynikiem utraty mocy w związku z wejściem kolejnego aktu regulującego tę samą kwestię. Istotą sprawowanej przez sądy administracyjne kontroli jest legalność, a więc zgodność z prawem aktów, w związku z czym nie może budzić wątpliwości, iż w przypadku badania legalności zaskarżonej uchwały ta zgodność oceniana jest na datę jej podjęcia. W uchwale z dnia 14 września 1994r. w sprawie K 910/93 (OTK 1994r. cz. I, poz. 7) Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez Sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może mieć zastosowanie do sytuacji z okresu poprzedzającego. Stanowisko, że uchylenie uchwały rady gminy nie zwalnia sądu z obowiązku dokonania oceny jej legalności zostało także wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ( por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2007r. sygn. akt II OSK 1776/06, wyrok NSA z dnia 3 marca 2009r. sygn. akt II OSK 1459/08, wyrok z dnia 27 września 2007r. sygn. akt II OSK 1046/07, wyrok z dnia 13 września 2006r. sygn. akt II OSK 758/06). To stanowisko Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela. Z art. 84 Konstytucji RP wynika, iż obowiązek ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych może wynikać tylko z ustaw. Skoro, o czym wcześniej była mowa, uchwała w zaskarżonej części nakładała na mieszkańców obowiązek ponoszenia opłat, pomimo że żaden ustawowy przepis nie upoważniał Rady Gminy do nałożenia takiego obowiązku, należało stwierdzić jej nieważność, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł zgodnie z art. 147 § 2 uppsa. Jednocześnie na podstawie art. 152 tej samej ustawy Sąd określił, że uchwała ta nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.