II SA/Ke 249/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 maja 2013r. sprawy ze skargi K. G. i T. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na podział nieruchomości oddala skargę. Postanowieniem z [...], znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, po rozpatrzeniu wniosku K. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...]r. w przedmiocie odmowy wszczęcia na wniosek K. G. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej – Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z [...]r. zatwierdzającej podział nieruchomości należącej do B. N., położonej w S. przy ul. [...] na następujące działki nr [...] pod projektowaną ulicę i stwierdzającej, że odstąpiono bezpłatnie na własność Skarbu Państwa parcele nr [...] o łącznej powierzchni 63 m2 pod projektowaną ulicę zgodnie z art. 13 pkt 1 ustawy, w części dotyczącej bezpłatnego odstąpienia na własność Skarbu Państwa działki nr [...] obecnie oznaczonej nr [...], uchyliło ww. postanowienie i w to miejsce orzekło o odmowie wszczęcia na wniosek K. G. i T. G. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji we wskazanej wyżej części. W podstawie orzeczenia zostały powołane art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 kpa. W uzasadnieniu organ podał, że pismem z 12 kwietnia 2012 r. K. G. i T. G. wnieśli o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] r., o której wyżej mowa – w części dotyczącej bezpłatnego odstąpienia na własność Skarbu Państwa działki nr [...] obecnie oznaczonej nr [...]. W uzasadnieniu wskazali, że zasadniczą wadą ww. decyzji był fakt przekazania bezpłatnie na własność Skarbu Państwa przez M. Ch. działki nr [...] pod budowę projektowanej drogi. Zauważyli również, iż działka ta nie została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem. Ich zdaniem powinna zostać bezpłatnie przyłączona do należącej do nich nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...]. Postanowieniem z [...]r. SKO w K. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie wskazując, że stroną postępowania o podział nieruchomości może być tylko osoba, której przysługują do tej nieruchomości prawa rzeczowe. W przypadku postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji stronami postępowania nadzwyczajnego jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Kolegium stwierdziło, że obecnie właścicielem działki nr [...] jest Gmina S., a tym samym K. G. nie posiada do niej żadnego tytułu prawnego i nigdy nie był jej właścicielem. Kolegium wskazało, że wnioskiem z [...]r. K. G. zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z [...]r. z uwagi na nieustosunkowanie się przez organ do prawidłowości przekazania gruntu na rzecz Skarbu Państwa przez osobę nieuprawnioną. Wniósł też o zobligowanie Urzędu Miejskiego w S. do rozgraniczenia jego działki z działką nr [...] stanowiącą współwłasność We. C., H. J., J. J. oraz J. K. na koszt gminy S. z tego powodu, że stan faktyczny rozgraniczenia nie odpowiada dokumentacji geodezyjnej, co nie wynikło z jego winy. Pismem z 26 października 2012r. K. G. podniósł, że skoro M. Ch. nie będąc właścicielem nieruchomości mógł złożyć wniosek o podział tej nieruchomości, to tym bardziej jego osoba jest uprawniona do złożenia wniosku o unieważnienie decyzji w części przekazania nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, która stanowiła integralną część nieruchomości, którą nabył wraz z małżonką. Jako przyczynę uchylenia własnego postanowienia z [...]r. Kolegium podało błędne oznaczenie podmiotu, na wniosek którego odmówiło wszczęcia postępowania. Rozpatrując sprawę merytorycznie SKO wskazało na treść art. 157 § 2, 61 § 3 i 61a § 1 kpa oraz podało, że rozważenia wymaga kwestia legitymacji skarżących do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z 9 kwietnia 1968r. w części dotyczącej bezpłatnego odstąpienia na własność Skarbu Państwa działki nr 13/1 obecnie oznaczonej nr 179, a więc zbadanie czy nie zachodzi niedopuszczalność wszczęcia tego postępowania z przyczyn podmiotowych. Organ przytoczył treść art. 28 kpa oraz przedstawił jego rozumienie, także w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Następnie podniósł, że z akt sprawy wynika, że decyzją Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej – Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w S. z [...]r. zatwierdzono – na wniosek M. Ch. podział nieruchomości należącej do B. N., położonej w S. przy ul. [...]na następujące działki: [...] pod projektowaną ulicę. Stwierdzono również, że odstąpiono bezpłatnie na własność Skarbu Państwa parcele nr [...] o łącznej powierzchni 63 m2 pod projektowaną ulicę zgodnie z art. 13 pkt 1 ustawy z 25 czerwca 1948r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli. Na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego z 9 września 1968 r. Rep. A [...] K. G. wraz z T. G. nabyli nieruchomość oznaczoną nr [...] o obszarze 585 m2(obecnie nr [...]). Ostateczną decyzją Wojewody z [...]r. stwierdzono nabycie przez Gminę S. z mocy prawa nieodpłatnie nieruchomości o pow. 1,2274 ha oznaczonej w ewid. gruntów m. S. [...] Z powyższego wynika, że właścicielem działki nr [...] jest obecnie gmina S., a wnioskodawcy nie posiadają do niej tytułu prawnego, jak również nigdy nie byli jej właścicielami. Zdaniem Kolegium sama okoliczność, że skarżący roszczą sobie prawo do przekazania w przyszłości nieodpłatnie nieruchomości oznaczonej obecnie w ewidencji nr 179 nie jest wystarczającym argumentem do przyjęcia, że mają interes prawny w kwestionowaniu decyzji z [...]r. w części dotyczącej bezpłatnego odstąpienia na własność Skarbu Państwa działki nr [...]. Skargę na decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożyli K. G. i T. G. wnosząc o jej uchylenie. Skarżący podnieśli, że z treści kolejnych pism tak z Urzędu Miasta S. jak i też Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wynikało, że Gmina S. stała się właścicielem działki z dniem [...]r. zgodnie z decyzją Wojewody. W ocenie skarżących świadczy to o "kolejnym przekazaniu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, a tym samym Gminy S. działki przez osobę lub instytucję nieuprawnioną do tego, gdyż nie byli oni właścicielami tej działki". Zdaniem K. i T. G. była to już kolejna – trzecia decyzja i "rzekoma podstawa prawna" do nabycia własności działki przez Gminę S. Za absurdalne uznali twierdzenie, że zgodnie z ustawą o samorządzie terytorialnym oraz pracownikach samorządowych mienie ogólnonarodowe (państwowe), w tym tereny mieszkaniowe stanowiące własność Skarbu Państwa, z dniem 27 maja 1990 r. stały się własnością gmin, w tym przypadku Gminy S. Skarżący nie zgodzili się z tym podnosząc, że działka w planie podziału nieruchomości była przeznaczona pod planowaną budowę drogi, która nigdy nie została wybudowana zgodnie z projektem i nie można traktować, że działka ta była przeznaczona na tereny mieszkaniowe, co wyklucza prawomocność i właściwość zarówno decyzji Wojewody z 27 marca 2006 r. jak i możliwość "zadziałania" ustawy o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych. Ich zdaniem w żadnym wypadku na mocy tej ustawy Gmina S. nie mogła stać się właścicielem tej nieruchomości. Reasumując skarżący stwierdzili, że przekazanie działki w 1968 r. przez osobę nieuprawnioną jak również decyzja Wojewody nie miały podstaw prawnych. Dlatego w ich ocenie należy przyjąć, że działka ta jest nadal własnością osoby fizycznej, nie zaś własnością Skarbu Państwa czy Urzędu Gminy S. Ponieważ pierwotny właściciel nieruchomości tj. B. N., nigdy nie przekazał jej na rzecz Skarbu Państwa, a skarżący nabyli część podzielonej nieruchomości, powinna być ona przyłączona i uznawana za integralną część ich nieruchomości. Za bezsporne uznali, że działka od roku 1968 jest w granicach ich własności i nigdy nie była użytkowana przez Gminę. W związku z tym za najwłaściwszy sposób uregulowania prawnego uznali przyłączenie tej działki do ich nieruchomości na zasadach przywrócenia stanu pierwotnego bądź też nieodpłatne przekazanie przez Gminę S. tej działki na ich rzecz. Za niezgodne z przepisami uznali skarżący określenie ich jako osób nie będących stroną oraz nieuprawnionych do wniesienia wniosku o "unieważnienie czynności prawnej". Wskazali, że każda osoba mająca interes prawny lub prywatny ma prawo o składania wniosków i dochodzenia oraz ochrony swoich praw. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie orzekające o odmowie wszczęcia na wniosek K. G. i T. G. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej – Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z [...]. zatwierdzającej podział nieruchomości należącej do B. N. i stwierdzającej, że odstąpiono bezpłatnie na własność Skarbu Państwa parcele [...] pod projektowaną ulicę - w części dotyczącej bezpłatnego odstąpienia na własność Skarbu Państwa działki nr [...] obecnie oznaczonej nr [...]. Należy podzielić ocenę Kolegium, że w świetle art. 157 § 2 kpa stanowiącego, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy stanowiła kwestia ustalenia legitymacji skarżących do złożenia wniosku stanowiącego przedmiot niniejszej sprawy. Stosownie bowiem do art. 61a § 1 kpa gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przed przystąpieniem do oceny merytorycznej wniosku (dotyczącego także stwierdzenia nieważności), organ w pierwszej kolejności bada więc kwestie formalne warunkujące jego dopuszczalność, a więc ustala m. in., czy podmiot składający żądanie posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. Tylko podmiot posiadający legitymację prawną ma bowiem prawo domagać się podjęcia przez organ administracji publicznej rozstrzygnięcia sprawy. Stroną na mocy wyżej wskazanego art. 28 kpa jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym dominuje pogląd, że tylko przepis prawa materialnego stanowić może podstawę interesu prawnego i stwarzać dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Nie może go natomiast stanowić interes faktyczny (por. wyroki NSA z 29 stycznia 1991r., sygn. akt IV SA 972/90; z dnia 30 listopada 1993r., sygn. akt II SA 1793/93; z dnia 9 marca 1994r., sygn. akt III SA 1434/93, uchwała NSA z 3 lutego 1997r., OPS 9/96). Przymiot strony nie zależy zatem od istnienia subiektywnego interesu faktycznego, a jedynie od interesu prawnego, który należy rozumieć jako interes wynikający z normy prawa materialnego, przy czym aby interes ten stanowił podstawę zakwalifikowania określonego podmiotu jako strony postępowania, musi pozostawać w bezpośrednim, konkretnym, indywidualnym i aktualnym związku z postępowaniem w określonej sprawie administracyjnej. Stwierdzenie istnienia takiego interesu wymaga zaistnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2000 r. sygn. akt III SA 1876/99, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na to, że we wniosku z 12 kwietnia 2012 r. K. G. i T. G. nie kwestionowali całej decyzji zezwalającej na podział nieruchomości a jedynie tę jej część, która dotyczyła bezpłatnego odstąpienia na własność Skarbu Państwa działki nr [...] obecnie oznaczonej nr [...]. W związku z tym, że organ był związany treścią tego wniosku, badanie interesu prawnego skarżących sprowadzało się do ustalenia, czy istnieje powiązanie prawne pomiędzy ich aktualną sytuacją materialno-prawną a zakwestionowaną częścią rozstrzygnięcia, którego dotyczyło żądanie. Jak wynika z treści decyzji z 9 kwietnia 1968 r. na wniosek M. Ch. zezwolono na podział nieruchomości należącej do B. N., położonej w S. przy ul. [...]. Stwierdzono również, że "Obywatel odstąpił bezpłatnie na własność Skarbu Państwa parcele nr [...] o łącznej powierzchni 63 m2 pod proj. ulicę zgodnie z art. 13 p.1 Ustawy". Ostateczną decyzją Wojewody z [...] stwierdzono zaś nabycie przez Gminę S. z mocy prawa nieodpłatnie m.in. nieruchomości oznaczonej nr [...]. Z kolei zgodnie z aktem notarialnym z 9 września 1968 r. rep. A nr [...] zawartym w Państwowym Biurze Notarialnym w S., K. G. i T. G. nabyli nieruchomość oznaczoną nr [...]. W oparciu o powyższe należy zgodzić się z Kolegium, iż właścicielem działki nr [...] tj. działki objętej wnioskiem skarżącego, jest obecnie Gmina S., a skarżący nigdy nie posiadali do niej, ani nie posiadają obecnie tytułu prawnego. Nie budzi także wątpliwości, że nie brali oni udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] Nie sposób w związku z tym przyjąć, że mają interes prawny w kwestionowaniu zawartego w tej decyzji rozstrzygnięcia dotyczącego bezpłatnego odstąpienia na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...]. Podkreślić należy, że decyzja z [...]. zawiera dwa rozstrzygnięcia: - pierwsze (nie kwestionowane przez skarżących), dotyczące zezwolenia na podział, znajdujące oparcie w art. 5 ust.1 ustawy z 25 czerwca 1948r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. z 1948 r., nr 35, poz. 240 ze zm.), zgodnie z którym na podział nieruchomości położonych w granicach przewidzianych w art. 2 (m.inn. w granicach administracyjnych miast), na dwie lub więcej części (działki) należało uzyskać pozwolenie władzy oraz - drugie, objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności, dotyczące odstąpienia parceli nr 13/1 i 13/4 na własność Skarbu Państwa, którego podstawę stanowił art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r., zgodnie z którym właściciel nieruchomości podlegającej podziałowi, obowiązany był odstąpić bezpłatnie na własność gminy grunty - przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego pod ulice, place, drogi - na cele użyteczności publicznej, jak również na cele przyszłej polityki terenowej osiedla w ilości, nie przekraczającej 20% wartości wszystkich działek, obliczonej w myśl art. 16. Oświadczenie, o jakim mowa wyżej składane było tylko w razie przeznaczenia wydzielanej działki pod wyżej wskazane cele, a odstąpienia dokonywał właściciel nieruchomości, a tym samym tylko jemu lub jego następcom prawnym przysługiwałoby prawo żądania stwierdzenia nieważności takiego rozstrzygnięcia. Jak wynika z akt sprawy, skarżący nie są następcami prawnymi ani B. N. ani M. Ch., który faktycznie złożył wniosek zezwolenie na podział nieruchomości w trybie art. 5 ust.1 ustawy o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli, a jedynie nabyli od spadkobierców pierwszego z wymienionych działkę nr [...], powstałą w wyniku podziału, na który właściwy organ zezwolił decyzją z [...], sąsiadującą z inną wydzieloną tym podziałem działką nr [...]. Reasumując stwierdzić trzeba, że w ocenie Sądu K. G. i T. G. nie wykazali swojego interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia o nieodpłatnym przekazaniu decyzji z [...]r., co trafnie ocenił organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu. Nie ma bowiem żadnego powiązania prawnego pomiędzy ich sytuacją materialno-prawną a częścią decyzji objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Mając na uwadze zakres kognicji w niniejszej sprawie wyznaczony przedmiotem zaskarżonego postanowienia, za bezprzedmiotowe należy uznać zarzuty skargi dotyczące skuteczności nabycia prawa własności działki Nr [...] przez Gminę S. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do ich oceny merytorycznej i orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.