II SA/Ke 251/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Karolina Chrapkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie kary pieniężnej za złożenie po terminie sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne oddala skargę. Decyzją z [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o. w K., od decyzji Prezydenta Miasta K. z [...], nakładającej na [...] Sp. z o.o. w K. wpisaną do rejestru działalności regulowanej karę pieniężną w wysokości 1000 zł za złożenie po terminie sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości położonych na terenie miasta K. za I półrocze 2018 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 2 kpa, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i w to miejsce orzekło o nałożeniu na powyższy podmiot, kary pieniężnej w wysokości 900 zł za złożenie po terminie sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości położonych na terenie miasta K. za I półrocze 2018 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy zacytował art. 9n ust. 1 i 9x ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, które stanowiły materialną podstawę zaskarżonej decyzji. Następnie Kolegium zwróciło uwagę, że w stanie prawnym obowiązującym od 1 lutego 2015 r. podmiot, o którym mowa w art. 9n ust. 1 ustawy z 1996 r. czyli "podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości" ma obowiązek złożyć sprawozdanie zerowe nawet jeżeli w danym półroczu nie odbierał na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli. Stosownie bowiem do art. 9n ust. 6 okoliczność, że mimo zarejestrowanej działalności dany podmiot nie odbiera faktycznie odpadów od właścicieli nieruchomości, nie zwalnia go od obowiązku sporządzenia sprawozdania, a jedynie sprawia, iż składa on sprawozdanie zerowe. Stanowisko takie uznać należy za utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 4 października 2017 r., II OSK 2321/16). Kolegium zaznaczyło, że odwołująca się jest wpisana do rejestru działalności gospodarczej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie gminy K. Sprawozdanie zerowe za I półrocze 2018 r. powinno być złożone do 31 lipca 2018 r., a zostało złożone 9 sierpnia 2018 r. Zatem zasadne było uznanie, że strona nie wywiązała się w terminie z nałożonego przez ustawodawcę obowiązku złożenia sprawozdania zerowego, co skutkowało nałożeniem kary administracyjnej. Kara jednak w wysokości 1000 zł, została wymierzona przez Prezydenta Miasta K. w sposób nieprawidłowy, gdyż dzień nadania sprawozdania zerowego przez spółkę nosi datę 9 sierpnia 2018 r. Wysokość kary pieniężnej winna obejmować więc 9 dni po 100 zł., co daje kwotę 900 zł. Organ odwoławczy podkreślił, że karze pieniężnej za przekazanie po terminie sprawozdania podlega nie tylko podmiot faktycznie odbierający odpady komunalne, ale także podmiot, który według wpisu do rejestru działalności regulowanej jest podmiotem-przedsiębiorcą prowadzącym działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, chociaż takiej działalności faktycznie nie wykonuje (wyroki: WSA w Kielcach sygn. akt II SA/Ke 336/18, NSA z 29 grudnia 2016r. sygn. akt II OSK 866/15, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 10 maja2017 r. sygn. akt II SA/Go 1093/16, WSA w Gliwicach z 13 października 2017 r. sygn. akt II SA/G1 307/1). Tym samym Kolegium zaznaczyło, że nie podziela tezy zawartej w przytoczonym przez stronę wyroku WSA w Krakowie z 12 października 2018 r. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, skardze na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia oraz umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, [...] Sp. z o.o. w K., zarzuciła: - naruszenie art. 9n ust. 1 oraz art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez orzeczenie kary za złożenie po terminie sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości położonych na terenie Miasta K., podczas gdy skarżąca nie była zobowiązana do złożenia sprawozdania, gdyż nigdy nie odbierała odpadów z terenu gminy; - wydanie decyzji z pominięciem istotnych okoliczności stanu faktycznego w postaci całkowitego nieuwzględnienia faktu, że skarżąca nigdy nie prowadziła odbioru odpadów na terenie Miasta K.; - naruszenie art. 7, 77 i 80 kpa, poprzez prowadzenie postępowania z pominięciem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, brak rozpatrzenia całości materiału dowodowego w sprawie, brak uwzględnienia kluczowych okoliczności wskazywanych przez skarżącą, brak dokonania swobodnej oceny dowodowej i w konsekwencji wydanie nieprawidłowego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu autor skargi podniósł, że rzeczywiście Spółka jest podmiotem zarejestrowanym od 14 czerwca 2016 r. w rejestrze działalności regulowanej, jednak Spółka nigdy do tej pory nie odbierała odpadów od właścicieli nieruchomości na terenie miasta K.. Wnoszący skargę podkreślił, że ustawodawca celowo w art. 9n ust. 1 powyższej ustawy posłużył się sformułowaniem "przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości", gdyż miał na uwadze podmiot rzeczywiście świadczący tego rodzaju usługi na terenie gminy a nie podmiot jedynie wpisany - jako uprawniony - do rejestru działalności regulowanej. Z kolei pkt 6 ust. 1 art. 9x, dotyczy podmiotu, który odbierał odpady z terenu danej gminy, ale z jakichś przyczyn zaprzestał. Tymczasem skarżąca nigdy odpadów z terenu gminy nie odbierała. Przepisu tego nie można interpretować w sposób rozszerzający, jak czyni to SKO. Ponadto sama okoliczność zgłoszenia i uzyskania wpisu danego podmiotu do gminnego rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów, w sytuacji gdy na terenie tej gminy podmiot nie prowadził działalności polegającej na zbieraniu odpadów, nie stanowi o obowiązku składania sprawozdań. Następnie autor skargi przytoczył wyroki WSA w Gliwicach z 17 czerwca 2014 roku, sygn. II SA/Gl 55/14 i WSA w Krakowie z 12 października 2018 r., II SA/Kr 905/18, wskazując, że w tym ostaniem wyroku zostało potwierdzone, że obowiązek składania sprawozdania zerowego dotyczy podmiotu, który generalnie na terenie danej gminy odpady komunalne odbierał, lecz z jakiegoś względu nie czynił tego w kolejnym półroczu, nie zaś każdego podmiotu wpisanego do rejestru. Tym samym sankcja za niezłożenie sprawozdania zerowego w terminie nałożona może być tylko na taki właśnie podmiot, a nie na podmiot, który co prawda został wpisany do rejestru, jednak działalności tej nigdy nie podjął. Dalej skarżący podniósł, że organ II instancji powołał się na orzeczenia wydane w zupełnie innych okolicznościach faktycznych, których nie można zastosować poprzez analogię do stanu faktycznego niniejszej sprawy, np. wyrok WSA w Kielcach z 26 lipca 2018 r" sygn. akt II SA/Ke 336/18 dotyczył sytuacji, w której podmiot skarżący odbierał odpady, z tym że jako podwykonawca głównego wykonawcy. Również z treści uzasadnienia wyroku NSA z 29 grudnia 2016 r., II OSK 866/15 wynika, że wyrok dotyczył podmiotu, który "w danym okresie" nie świadczył usług odbioru odpadów z terenu gminy. Zatem tego wyroku również nie można zastosować do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Kończąc wnoszący skargę zarzucił, że organ zaniechał realizacji obowiązków określonych w art. 7, 77, 80 kpa, uznając zasadność nałożenia na skarżącego kary, pomimo odmiennej wykładni przepisu, na którym oparł swe rozstrzygnięcie, a także pomimo okoliczności faktycznych wskazywanych przez skarżącego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1289 ze zm.), dalej zwanej "ustawą". Zgodnie z art. 9n ust. 1 ustawy, podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do sporządzania półrocznych sprawozdań, przy czym w myśl art. 9n ust. 2 ustawy sprawozdanie należy przekazać wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do końca miesiąca następującego po upływie półrocza, którego dotyczy. Stosownie natomiast do art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy, przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9n - podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni. W złożonej skardze jej autor zarzucił, że karę za nieterminowe złożenie sprawozdania można nałożyć jedynie na przedsiębiorcę rzeczywiście odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, a nie na przedsiębiorcę, który jest jedynie wpisany do rejestru działalności regulowanej. Z takim poglądem nie można się jednak zgodzić. Zauważyć bowiem należy, że działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości jest działalnością regulowaną (art. 9b ust. 1), a jak wynika z art. 9c ust. 1 ustawy, przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do uzyskania wpisu do rejestru w gminie, na terenie której zamierza odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Mając na uwadze powyższą regulację stwierdzić należy, że obowiązek wpisu do rejestru działalności regulowanej ciąży na podmiocie, który jeszcze nie wykonuje określonych czynności faktycznych (odbieranie odpadów komunalnych), ale dopiero zamierza takie czynności wykonywać. Uzyskanie wpisu do rejestru jest warunkiem koniecznym do prowadzenia działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych. Zatem to wpis do rejestru decyduje o tym, czy przedsiębiorca prowadzi, czy też zamierza prowadzić działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. W konsekwencji każdy kto posiada wpis jest obowiązany do sporządzenia półrocznych sprawozdań. Dlatego też administracyjnej karze pieniężnej za przekazanie po terminie sprawozdania podlega nie tylko podmiot faktycznie odbierający odpady komunalne, ale także podmiot, który według wpisu do rejestru działalności regulowanej jest podmiotem/przedsiębiorcą prowadzącym działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, chociaż takiej działalności faktycznie nie wykonuje (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 13 października 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 307/17 oraz wyrok WSA w Kielcach z 26 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 336/18, dostępne w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl). Przede wszystkim jednak za przyjęciem powyższego stanowiska przemawia treść art. 9n ust. 6 ustawy, który to przepis został dodany ustawą z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2015 r., poz. 87). Zgodnie z tym przepisem, podmiot, o którym mowa w ust. 1, który w danym półroczu nie odbierał na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, przekazuje wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, w terminie, o którym mowa w ust. 2, sprawozdanie zerowe. Wskazana nowelizacja, w opinii Sądu powoduje, że w obecnym stanie prawnym nie ulega wątpliwości, że przedsiębiorca wpisany do prowadzonego przez wójta gminy rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, ma obowiązek składania sprawozdań niezależnie od tego, czy rzeczywiście odbiera odpady, a jedynie w tym przypadku zobowiązany jest składać sprawozdanie zerowe. Przedstawione stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie NSA. Przykładowo można wskazać, że NSA w wyroku z 4 października 2017 r. sygn. akt II OSK 2321/16 (dostępny w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl), wyjaśnił, że o ile w stanie prawnym obowiązującym przed 1 lutego 2015 r. kwestia składania tzw. sprawozdań zerowych nie była jednolicie oceniana w orzecznictwie, to po nowelizacji z 28 listopada 2014 r. obowiązek składania sprawozdania zerowego został w art. 9n ust. 6 ustawy z 1996 r. jednoznacznie określony podmiotowo i przedmiotowo. W obecnym stanie prawnym nie ulega więc wątpliwości, że każdy przedsiębiorca wpisany do prowadzonego rejestru działalności regulowanej w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, ma obowiązek składania sprawozdania niezależnie od tego, czy rzeczywiście w danym okresie odpady odbierał. Takie rozwiązanie jest niezbędne dla realizacji przez właściwe organy obowiązku ciągłej analizy stanu gospodarowania odpadami komunalnymi na terenie danej gminy czy miasta. W tym miejscu należy zaznaczyć, że powyższy pogląd jest jednolity w orzecznictwie NSA, dlatego też nie można zgodzić się z zarzutem skargi, że organy nałożyły karę pieniężną, mimo odmiennej wykładni przepisu, na którym oparły swoje rozstrzygnięcie. Reasumując należy stwierdzić, że adresatem obowiązku sprawozdawczego, o którym mowa w art. 9n ustawy jak i kary pieniężnej przewidzianej w art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy, jest każdy podmiot posiadający stosowne uprawnienia do prowadzenia działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, a nie tylko podmiot, który faktycznie odpady te odbiera. Skoro zatem skarżąca Spółka jest wpisana do rejestru, to mimo faktycznego nieodbierania odpadów w I półroczu 2018 r. była zobowiązana do złożenia sprawozdania zerowego. Sprawozdanie to winno być złożone do 31 lipca 2018 r., a zostało złożone 9 sierpnia 2018 r. Kara winna więc wynieść 900 zł (100 złoty za każdy dzień), jak słusznie obliczył organ odwoławczy, prawidłowo uchylając decyzję organu I instancji, w której nieprawidłowo obliczono wysokość kary. Na marginesie Sąd zauważa, że wyrok WSA w Kielcach z 26 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Ke 336/18, którego powołanie przez organ odwoławczy zostało zakwestionowane w skardze jako odnoszącego się do innego niż w niniejszej sprawie stanu faktycznego, rzeczywiście dotyczy sytuacji, w której podmiot skarżący odbierał odpady jako podwykonawca głównego wykonawcy. Jednak już w treści tego wyroku wskazano, że istotne jest, że przedsiębiorca wpisany do rejestru ma obowiązek złożyć sprawozdanie, natomiast to, czy działalność prowadzi we własnym zakresie, czy jako podwykonawca nie jest w ogóle istotne. Dlatego nie ma racji strona skarżąca twierdząc, że treść tego wyroku nie może mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Podobnie w opinii Sądu, prawidłowo organ odwoławczy wymienił przykładowo dla wsparcia swoich wywodów wyrok NSA z 29 grudnia 2016 r., II OSK 866/15. Ze względu na powyższą argumentację, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela poglądu wyrażonego w powołanym w skardze wyroku WSA w Krakowie z dnia 12 października 2018 r., sygnatura akt II SA/Kr 905/18, ani argumentacji w nim zawartej. Odnosząc się do tej argumentacji można tylko zauważyć, że w związku z brakiem w ustawie, czy jakichkolwiek innym przepisach obowiązku zawiadomienia przez przedsiębiorcę wpisanego do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, o dacie faktycznego rozpoczęcia działalności, składanie "zerowych" sprawozdań półrocznych może mieć istotny walor informacyjny właśnie wtedy, gdy są to sprawozdania "zerowe"składane przez podmioty, które dotychczas jeszcze odpadów nie odbierały. Takie sprawozdania mogą bowiem umożliwić właściwemu organowi bezzwłoczne reagowanie na nieprzestrzeganie przepisów ustawy, w tym na pozbywanie się odpadów w sposób niedozwolony. Zgodnie bowiem z art. 9u ustawy, wójt, burmistrz lub prezydent miasta sprawuje kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów ustawy. Mając powyższe na uwadze skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.).