II SA/Ke 252/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kuchta (spr.), Asesor WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 stycznia 2007r. sprawy ze skargi M. J. i P. J. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Wojewoda decyzją z dnia [...] znak: [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] ustalającą dla M. i P. małż. J. odszkodowanie z tytułu zajęcia pod drogę publiczną Nr 728 p/n ,,G. - N. M. n. P. - K. - Ł. - J.", nieruchomości położonej w Gminie Ł., obręb 19 J. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka Nr 186/1 o pow. 0,0522 ha. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13.10.1998r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną Województwo nabyło prawo własności nieruchomości opisanej w sentencji decyzji. W oparciu o powołaną decyzję uwłaszczeniową, a także operat szacunkowy sporządzony w listopadzie 2005r. przez rzeczoznawcę majątkowego, Starosta decyzją z dnia [...] ustalił odszkodowanie w wysokości [...] złotych, z tytułu zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną. Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie M. i P. małż. J., którzy zarzucili ustalenie zbyt niskiej kwoty odszkodowania, wyjaśnił iż rzeczoznawca majątkowy, stosując się do przepisów o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości (art. 7, 129 ust.1, 130 ust. 2 i 132 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 73 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 13 października 1998r.) określił wartość przedmiotowej nieruchomości, posługując się metodą korygowania ceny średniej w podejściu porównawczym. Rzeczoznawca przyjął w wycenie wartość rynkową dla aktualnego sposobu użytkowania tej nieruchomości, według stanu na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 13 października 1998r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz w oparciu o ceny obowiązujące w dacie wydania decyzji. W myśl powołanych przepisów podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi opinia rzeczoznawcy majątkowego, natomiast przepisy te nie przewidują negocjowania wysokości odszkodowania oraz uwzględniania w wycenie utraty korzyści od dnia faktycznego zajęcia nieruchomości pod drogę. W skardze M. i P. małż. J. podnieśli, iż nie wyrażają zgody na ustalone odszkodowanie zaskarżoną decyzją, rzeczoznawcy zarzucają niekompetencję w szacowaniu ich nieruchomości, ponadto podnoszą zarzut dotyczący ustalenia zbyt małej powierzchni nieruchomości zajętej pod drogę. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wnosząc o oddalenie skargi podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powołany jako podstawa prawna rozstrzygnięcia przepis art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) stanowi, że odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości, złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Taka treść jest konsekwencją zmiany dokonanej ustawą z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. Nr 6, poz. 70 - art. 7), która weszła w życie w dniu 15 lutego 2000 r. Jak wynika z akt sprawy skarżący wniosek o wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną złożyli do Starosty w terminie określonym w art. 73 ust. 2 pkt 4 cyt. ustawy. Organy obu instancji w swoich decyzjach prawidłowo powołały przepis art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną, który odsyła w zakresie ustalania odszkodowania ogólnie do zasad i trybu ustanowionych w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Jak wskazuje NSA w wyroku z dnia 17.07.2003r. SA/Bd 1271/03 ONSA wykładnia tej normy prawnej, przy uwzględnieniu trybu pozbawienia właściciela prawa własności nieruchomości, przemawia za tym, że w postępowaniu administracyjnym ustalającym wysokość tego odszkodowania należy stosować wszystkie reguły przewidziane w ustawie o gospodarce nieruchomościami, dotyczące trybu postępowania przewidzianego dla określenia odszkodowania przy wywłaszczeniu nieruchomości, to jest jej rozdziału 4 działu III. Stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie będzie miał zastosowanie przepis art. 118 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiący, że po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, przeprowadza rozprawę administracyjną (...). Rozprawa jest szczególną formą postępowania dowodowego, gdyż strony mogą składać wyjaśnienia, zgłaszać żądania, zadawać pytania świadkom i biegłym, przedstawiać zarzuty i propozycje oraz dowody na ich poparcie. Jak wynika z oświadczeń skarżących zawartych w notatce urzędowej z dnia 12.12.2005r. i w odwołaniu z dnia 22.12.2005r., kwestionują oni zarówno sposób ustalania odszkodowania jak i jego wysokość. Organ I instancji prowadząc postępowanie stosownie do wymogów art. 10 § 1 kpa, wobec jednoznacznego stanowiska skarżących był zobowiązany do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, aby w ten sposób stworzyć dla skarżących najpełniejszą możliwość zajęcia stanowiska co do wyników postępowania dowodowego i to w sposób udokumentowany w aktach sprawy w protokole (art. 67 § 2 pkt 4 K.p.a.), w szczególności co do wszystkich okoliczności mających wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. Za taką wykładnią analizowanego przepisu art. 73 ust. 4 przemawia również to, że zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, szacującej wartość nieruchomości. Podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie omawianej ustawy z dnia 13 października 1998 r., przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem (art. 73 ust. 5). Uwzględnienie wszystkich tych elementów odszkodowania wymaga również przeprowadzenia oględzin nieruchomości oraz przeprowadzenia postępowania dowodowego co do jej stanu z dnia wejścia w życie ustawy. Analiza operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J. S., który był podstawą dla organu ustalenia odszkodowania, wskazuje, że wszystkie te elementy, o których mowa w art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i w art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną, były przedmiotem ustaleń organu, jednakże jak wskazuje stan sprawy bez aktywnego udziału skarżących. Byli oni bowiem zawiadomieni przez organy obu instancji na podstawie art. 10 § 1 kpa o przygotowanym materiale dowodowym składającym się głównie z operatu szacunkowego oraz dokumentów ewidencyjnych i decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...]. Brak jest natomiast w aktach udokumentowanych czynności organów z udziałem skarżących, takich jak udział w oględzinach nieruchomości w obecności rzeczoznawcy, który nakazywały przepisy art. 79 § 1 i 2 kpa w zw. z art. 85 § 1 kpa, a które to uchybienie skarżący podnosili w odwołaniu od decyzji I instancji. Organ ustalił wysokość odszkodowania stosownie do art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przyjmując iż wysokość odszkodowania musi być równa wartości nieruchomości określonej przez rzeczoznawcę J. S. Stwierdzić należy, iż opinia wydana przez rzeczoznawcę majątkowego o wysokości odszkodowania jest opinią która podlega ocenie organu administracyjnego. Jak wynika z zaskarżonej decyzji organ odwoławczy pozytywnie ocenił tę opinię i jeśli zatem nie widział uzasadnionej potrzeby zmiany rzeczoznawcy, wskazane przez organ przepisy prawa materialnego, a także przepisy wykonawcze - rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 lipca 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 1998 r. Nr 98, poz. 612) nie stały na przeszkodzie zwróceniu się do biegłej o uzupełnienie operatu z wyceny nieruchomości w związku z jej zakwestionowaniem przez skarżących w zakresie opisanym w notatce urzędowej z dnia 12.12.2005r. i w odwołaniu od decyzji Starosty. W świetle tego należy przyjąć, iż skarżącym organy nie zapewniły wszystkich gwarancji procesowych, jakie przysługują osobom, które pozbawiono prawa własności w drodze decyzji administracyjnej, której niezbędnym elementem jest ustalenie wysokości odszkodowania, a zatem w przedmiotowym postępowaniu obligatoryjne jest przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, o jakiej mowa w art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.). Wynika to z art. 73 ust. 4 cytowanej wyżej ustawy w związku z art. 118 ust. 1 i art. 119 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przedstawione wyżej naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Bezzasadne natomiast są zarzuty skargi dotyczące ustalenia zbyt małej powierzchni nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, odnoszące się raczej do postępowania uwłaszczeniowego zakończonego ostateczną decyzją Wojewody z dnia [...], której treść skarżącym jest znana. W tej decyzji opisana jest nieruchomość skarżących jako działka o nr ewid. 186/1 o pow. 0,0522 ha i wyjaśnienie niezgodności powierzchni zajętej nieruchomości pod drogę publiczną nie może być przedmiotem niniejszego postępowania. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym orzekł jak w sentencji wyroku.