II SA/Ke 252/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2016r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia 10 lutego 2016r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło uchybienie przez A. S. terminu do wniesienia odwołania od decyzji wydanej z upoważnienia Starosty przez Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie z dnia 9 stycznia 2014r. znak: [...],ustalającej opłatę za pobyt dziecka M. S. w rodzinie zastępczej. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia 9 stycznia 2014r. organ I instancji, działając w trybie art. 193 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2013r. poz. 135) ustalił A. S. opłatę za pobyt dziecka M. S. w rodzinie zastępczej niezawodowej w wysokości świadczenia pieniężnego na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w kwocie 1.000 zł miesięcznie w okresie od 1 stycznia 2013r. do dnia faktycznego opuszczenia przez dziecko dotychczasowej rodziny zastępczej. W decyzji tej zawarto pouczenie o prawie wniesienia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego – za pośrednictwem organu I instancji – w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji. W dniu 17 czerwca 2015r. A. S. wniosła – za pośrednictwem organu I instancji – odwołanie od ww. decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nie domagając się przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Postanowieniem z dnia 8 lipca 2015r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło uchybienie przez A. S. terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia 9 stycznia 2014r. W uzasadnieniu organ wskazał, że ze zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji organu I instancji z zamieszczoną pieczęcią urzędu pocztowego o awizowaniu przesyłki w dniu 21 stycznia 2014r. oraz o jej zwrocie w dniu 5 lutego 2014r. (jako niepodjętej w terminie) wynika, że rozstrzygnięcie to zostało doręczone A. S. w trybie art. 44 K.p.a. w dniu 5 lutego 2014r. W konsekwencji termin do wniesienia odwołania od wskazanej decyzji upłynął A. S. bezskutecznie z dniem 19 lutego 2014r. Wyrokiem z dnia 15 października 2015r. sygn. akt II SA/Ke 756/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpatrzeniu skargi A. S., uchylił powyższe postanowienie organu II instancji stwierdzając naruszenie przez Kolegium przepisów art. 44 i art. 134 K.p.a. W toku ponownie prowadzonego postępowania Kolegium, działając w trybie art. 136 K.p.a., zleciło organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu jednoznacznego ustalenia czy A. S. została doręczona sporna decyzja z dnia 9 stycznia 2014r., a jeżeli tak to czy osobiście czy w sposób zastępczy w drodze dwukrotnego awizo, z zachowaniem wymogów art. 44 § 1 i 2 K.p.a. W ramach dodatkowego postępowania, organ I instancji uzyskał z Poczty Polskiej informację z której wynikało, że przedmiotowa przesyłka została nadana na zasadach ogólnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wydając na podstawie art. 134 K.p.a. opisane na wstępie postanowienie, stwierdziło, że na kopercie z decyzją z dnia 9 stycznia 2014r. widnieje data nadania 16 stycznia 2014r., na odwrocie kolejna data 21 stycznia 2014r. oraz – po upływie 14 dni – data zwrotu przesyłki 5 lutego 2014r. Jakkolwiek brak jest pieczęci Urzędu Pocztowego o dwukrotnym awizowaniu przesyłki, to zdaniem organu przedmiotowa przesyłka była dwukrotnie awizowana. Jak wskazuje bowiem pieczęć na kopercie z decyzją, pierwsze awizo miało miejsce w dniu 21 stycznia 2014r., o czym świadczy data zamieszczona na kopercie, z adnotacją listonosza "adresat nieobecny, mieszkanie zamknięte, awizowano 21 stycznia 2014r.". Tym samym drugi raz przesyłkę awizowano w dniu 29 stycznia 2014r. Kierując się treścią art. 44 § 1 i § 4 K.p.a. organ stwierdził, że ostatni czternasty dzień przechowywania przesyłki w placówce pocztowej (w tym przypadku 4 lutego 2014r.) jest datą zastępczego doręczenia stronie decyzji z dnia 9 stycznia 2014r. Z kolei termin do wniesienia odwołania biegnie od dnia doręczenia decyzji stronie. Tymczasem A. S. wniosła odwołanie od decyzji z dnia 9 stycznia 2014r. dopiero w dniu 17 czerwca 2015r. – a więc z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 K.p.a. – co uzasadniało wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie Kolegium wniosła A. S., podnosząc, że dopiero w dniu 12 lutego 2016r. otrzymała list polecony za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Z uwagi na powyższe, nie mogła w określonym terminie odnieść się do decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z mocy art. 134 ustawy P.p.s.a. sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną. Dokonując tak rozumianej kontroli, w ocenie Sądu zaskarżone postanowienie należało uchylić. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 lutego 2016r., którym stwierdzono uchybienie przez A. S. terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji z dnia 9 stycznia 2014r. Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 134 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Podkreślić przy tym trzeba, że wydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania wymaga uprzedniego prawidłowego i nie budzącego żadnych wątpliwości ustalenia czy w ogóle doszło do skutecznego doręczenia decyzji i kiedy to nastąpiło. Zagadnieniem o zasadniczym znaczeniu dla rozpoznania niniejszej sprawy jest kwestia związania Sądu wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 15 października 2015r. o sygn. akt II SA/Ke 756/15. Stosownie bowiem do art. 153 ustawy P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Z tego też względu orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania, w jakim zostało wydane, obejmując zarazem przyszłe (ewentualne) postępowanie administracyjne w sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 1999r. o sygn. akt IV SA 527/97). Jest to szczególnie istotne przy orzeczeniach kasatoryjnych, gdzie w uzasadnieniu wyroku sądu administracyjnego zawarte są wskazania co do dalszego postępowania organów administracji publicznej, jak również ocena prawna ich dotychczasowych działań. Ze względu na powyższe, zarówno Samorządowego Kolegium Odwoławczego, orzekające w sprawie niniejszej, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach związani są powołanym wyrokiem (k. 30 akt administracyjnych), uchylającym uprzednio wydane przez ten organ postanowienie z dnia 8 lipca 2015r. (k. 22 akt administracyjnych). W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał cyt. "Tymczasem na znajdującym się w aktach administracyjnych zwrotnym poświadczeniu odbioru przesyłki zawierającej decyzję z 9 stycznia 2014r. (k. 12) brak jest zarówno informacji o powtórnym jej awizowaniu, jak i informacji, w którym miejscu zostało umieszczone przez doręczyciela zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki, a więc tak zwane awizo. Dlatego też z naruszeniem art. 44 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, że do skutecznego doręczenia skarżącej decyzji doszło 5 lutego 2014r., w związku z czym termin do wniesienia odwołania upłynął 19 lutego 2014r. To zaś skutkuje uznaniem, że zaskarżone postanowienie narusza także przepis art. 134 kpa. Tylko bowiem skuteczne doręczenie decyzji powoduje, że zaczyna biec 14 – dniowy termin do jej zaskarżenia. Zauważyć należy, że już w odwołaniu A. S. wskazała: "Zgłaszam przestępczą korespondencje oraz jej brak". Obowiązkiem organu było więc dokładne i wnikliwe ustalenie, czy skarżącej doręczono decyzję." W ponownie prowadzonym postępowaniu Kolegium na podstawie art. 136 K.p.a. zleciło organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu jednoznacznego ustalenia, czy A. S. została doręczona decyzja z dnia 9 stycznia 2014r., a jeżeli tak to czy osobiście czy w sposób zastępczy w drodze dwukrotnego awizo, z zachowaniem wymogów art. 44 § 1 i 2 K.p.a., podkreślając przy tym, że jednoznacznych wyjaśnień "winien udzielić urząd pocztowy doręczający decyzję" (k. 31 akt administracyjnych). Z ustaleń Kolegium wynika, że w świetle wyjaśnień doręczyciela pocztowego przesyłka była dwukrotnie awizowana, zatem ostatni czternasty dzień przechowywania przesyłki w placówce pocztowej, w tym przypadku 4 lutego 2014r. jest datą zastępczego doręczenia stronie decyzji z dnia 9 stycznia 2014r. A. S. odwołanie od tej decyzji wniosła 17 czerwca 2015r., a więc z uchybieniem terminu do wniesienia odwołania. Zdaniem Sądu, w ponownie prowadzonym postępowaniu Kolegium, wbrew dyspozycji art. 153 ustawy P.p.s.a., nie uwzględniło oceny prawnej i nie wypełniło w całości wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w uzasadnieniu wyroku WSA w Kielcach z dnia 15 października 2015r. sygn. akt II SA/Ke 756/15. Sąd jednoznacznie wskazał, że na znajdującym się w aktach administracyjnych zwrotnym poświadczeniu odbioru przesyłki zawierającej decyzję z 9 stycznia 2014r. (k. 12) brak jest zarówno informacji o powtórnym jej awizowaniu, jak i informacji, w którym miejscu zostało umieszczone przez doręczyciela zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki, a więc tak zwane awizo. W rozpoznawanej sprawie Kolegium pełnych ustaleń w tym zakresie nie poczyniło. Brak jest bowiem informacji, w którym miejscu zostało umieszczone przez doręczyciela zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki, a więc tak zwane awizo. W orzecznictwie wskazuje się, że aby uznać prawidłowość doręczenia decyzji w trybie art. 44 K.p.a. konieczne jest prawidłowe dokonanie wszystkich czynności przewidzianych w tym przepisie. W razie niedopełnienia jednej z tych czynności przez operatora pocztowego niemożliwe jest stwierdzenie, że decyzja została doręczona prawidłowo (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2015r. o sygn. II GSK 2893/14, Lex nr 1624414). W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu, doszło do naruszenia art. 153 ustawy p.p.s.a. w związku z art. 44 oraz art. 134 K.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Orzekając ponownie Kolegium przeprowadzi postępowanie zgodnie ze wskazaniami i oceną prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku WSA w Kielcach w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 756/15 i w zależności od jego rezultatów wyda stosowne rozstrzygnięcie. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.