II SA/Ke 253/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka,, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Andrzej Stolarski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 maja 2010r. sprawy ze skargi W.W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] znak: [...] wydanym na podstawie art. 123 i 134 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność odwołania Tymczasowego Zarządu Wspólnoty Gruntowej Wsi C. od decyzji Starosty J. z dnia [...] znak: [...] ustalającej, iż nieruchomość położona we wsi C. j oznaczona w ewidencji gruntów, obręb 14 K. Gm. S. stanowi wspólnotę gruntową mieszkańców wsi C. i ustalającej, że nieruchomość położona we wsi C., oznaczona w ewidencji gruntów obręb 14 Krzelów, Gm. S. jako działki nr 310 i 317 o łącznej powierzchni 0,7000ha stanowi mienie gminne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, iż w zakreślonym 7 dniowym terminie wezwało W. W. – Przewodniczącego Tymczasowego Zarządu Wspólnoty Gruntowej w C. do przedłożenia umocowania osób podpisujących wniosek do reprezentowania Spółki, odpisu statutu Spółki, a także dokumentu zatwierdzającego statut Spółki wydanego przez właściwy do tego organ, dokumentu potwierdzającego aktualny skład zarządu Spółki oraz sposób jej reprezentowania przez zarząd. W odpowiedzi W. W. wskazał, że Tymczasowy Zarząd Współnoty Wiejskiej w C. został powołany uchwałą Nr 3/2009 zebrania wiejskiego z dnia 6 marca 2009r. w celu prowadzenia spraw dotyczących Wspólnoty. Jednocześnie wyjaśnił, iż dotychczas nie utworzono Spółki, nie zatwierdzono jej statutu jak również nie sporządzono wykazu osób uprawnionych do korzystania ze Wspólnoty. Organ odwoławczy przytoczył brzmienie art. 14 ust. 1 i 2, art. 15 ust. 1, art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych stwierdzając, że do sprawowania zarządu nad wspólnotą gruntową i do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład wspólnoty uprawniona jest tylko spółka, która działa na podstawie statutu i nabywa status osoby prawnej z chwilą jego zatwierdzenia przez właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Zgodnie z art. 24 cyt. ustawy opracowanie statutu jak również jego przedłożenie do zatwierdzenia właściwemu organowi spoczywa na osobach uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, że do sprawowania zarządu nad wspólnotą w sposób przewidziany przepisami ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych spółka nie została powołana, zaś brak zdolności prawnej nie pozwala uznać Tymczasowego Zarządu Wspólnoty za organ uprawniony do reprezentowania jej interesów. Z tego względu odwołanie wniesione przez Tymczasowy Zarząd Wspólnoty jest nieskuteczne, albowiem w rozumieniu art. 29 k.p.a. podmiot ten nie może występować w postępowaniu administracyjnym jako strona. Powołując się na doktrynę i orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazano, iż wniesienie środka zaskarżenia przez osobę nie mającą do tego legitymacji, bądź przez osobę nie mającą zdolności do czynności prawnych skutkuje niedopuszczalnością odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] znak: [...], złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W. W. wnosząc o jego uchylenie, jak również uchylenie decyzji Starosty J. z dnia 23 listopada 2009r. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego: art. 6, art. 7,art. 8,art. 28,art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Skarżący wskazał, że w postępowaniu przed organem I instancji brali udział mieszkańcy wsi C., natomiast tylko do niego Kolegium zwróciło się o podanie informacji dotyczących Spółki Wspólnoty Gruntowej Mieszkańców Wsi C.. Zdaniem autora skargi Kolegium pominęło okoliczność, iż składając odwołanie osoby będące w Tymczasowym Zarządzie działały zarówno w imieniu własnym jak również pozostałych mieszkańców wsi na podstawie udzielonych im pełnomocnictw. W tej sytuacji odmowa przeprowadzenia postępowania odwoławczego wymagała więc od organu odniesienia się do kwestii posiadania, czy też braku interesu prawnego poszczególnych osób do wniesienia odwołania, czego organ nie wykonał. Za nietrafny skarżący uznał pogląd organu, iż jedynym uprawnionym do reprezentowania mieszkańców wsi jest spółka utworzona na podstawie art. 14 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, skoro spółka taka dotychczas nie powstała, zaś starosta mimo ciążącego na nim z mocy ustawy obowiązku nie wydał w drodze decyzji wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, obszarów gospodarstw przez nich posiadanych oraz wielkości przysługujących im udziałów (art. 8 § 2 cyt. ustawy), a jedynie ograniczył się do wskazania jakie nieruchomości wchodzą w skład wspólnoty gruntowej. Takie działanie powoduje, iż decyzja Starosty J. nie czyni zadość wymogom określonym w art. 8 § 1 powołanej wyżej ustawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Dodatkowo podkreślono, iż mimo wezwania W. W. do uzupełnienia braków formalnych odwołania poprzez przedłożenie pełnomocnictw od osób (mieszkańców wsi) w imieniu których złożył odwołanie, braki nie zostały usunięte w związku z tym na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. odwołanie pozostawiono bez rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Na wstępie należy wskazać, iż jak wynika z treści pisma, odwołanie od decyzji Starosty J. z dnia [...] zostało wniesione przez: mieszkańców wsi, w imieniu których podpisał je W. W., Koło Gospodyń Wiejskich w C. oraz Tymczasowy Zarząd Wspólnoty Gruntowej Wsi C., który powołano uchwałą Zebrania Wiejskiego z dnia 6 marca 2009r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w trybie art. 64 § 2 kpa wezwało do uzupełnienia odwołania: - W. W. do złożenia pełnomocnictw od osób, w imieniu, których występuje; - Koła Gospodyń Wiejskich w C. o przedłożenie regulaminu funkcjonowania tego Koła oraz wskazania umocowania osoby podpisującej wniosek do jego reprezentacji; - Spółkę Wspólnoty Gruntowej Mieszkańców Wsi C. do wykazania umocowania osób podpisujących wniosek do reprezentowania Spółki, przedłożenia odpisu statutu Spółki oraz dokumentu zatwierdzającego statut Spółki, wydanego przez właściwy organ oraz dokumentu, z którego wynikałoby, jaki jest aktualny skład zarządu spółki oraz sposób jej reprezentacji przez Zarząd w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania w razie nieusunięcia braków odwołania. W wyniku nadesłanych dokumentów Kolegium załatwiło odwołanie Koła Gospodyń Wiejskich w C. poprzez wydanie decyzji z dnia 26 lutego 2010r. znak: SKO.GN-70/733/95/2010 umarzającej postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 k.p.a. W odniesieniu do odwołania złożonego w imieniu mieszkańców przez W. W. – pismem z dnia 26 lutego 2010r. znak: SKO GN-70/734/96/2010 podjętym w oparciu o art. 64 § 2 k.p.a. pozostawiło odwołanie bez rozpoznania, zaś odwołanie Tymczasowego Zarządu Wspólnoty Gruntowej Wsi C. zostało rozpatrzone poprzez stwierdzenie jego niedopuszczalności postanowieniem z dnia 26 lutego 2010r. znak: SKO. GN-70/4473/894/2009 wydanym na podstawie art. 134 k.p.a. Taki sposób rozpatrzenia świadczy o tym, iż organ II instancji rozstrzygnął procesowo odwołania wniesione przez różne podmioty odnosząc się do każdego z nich z osobna, wskazując w każdym przypadku odrębne podstawy prawne rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie skarga W. W. dotyczy postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stwierdzającego niedopuszczalność odwołania Tymczasowego Zarządu Wspólnoty Gruntowej Wsi C.. Zdaniem Sądu, organ II instancji trafnie podniósł, iż Tymczasowy Zarząd Wspólnoty Gruntowej Wsi C. nie jest organem uprawnionym do reprezentowania Wspólnoty, albowiem w tym względzie przepisy ustawy z dnia 29 czerwca 1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. Nr 28, poz. 169 ze zm.), zwanej dalej jako ustawa, wskazują, iż do sprawowania zarządu nad wspólnotą i do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład tej wspólnoty osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej powinny utworzyć spółkę (art. 14 ust. 1). Stosownie do dyspozycji art. 15 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy Spółka jest osobą prawną i działa na podstawie statutu, zatwierdzanego przez właściwego wójta (burmistrza, prezydenta). Jednocześnie brak jest uregulowań zezwalających wspólnocie na określenie innego niż wynikający z przepisów ustawy z dnia 29 czerwca 1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych sposobu reprezentacji wspólnoty. Powyższe nie oznacza, że brak jest osób uprawnionych do udziału we wspólnocie, zwłaszcza w sytuacji, kiedy spółka jeszcze nie powstała. Należy zatem przyjąć, że przepisy prawa materialnego nie dają Tymczasowemu Zarządowi Wspólnoty Gruntowej Wsi C. atrybutu zdolności prawnej z którą wiąże się zdolność do czynności prawnych. Podmiot ten nie jest więc uprawniony do reprezentowania Wspólnoty zarówno przed, jak i po utworzeniu spółki w trybie przewidzianym ustawą. Stronami w postępowaniu administracyjnym mogą być jak stanowi art. 29 k.p.a. osoby fizyczne, osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne – również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Tymczasowy Zarząd Wspólnoty Gruntowej Wsi C. nie może być stroną postępowania w znaczeniu unormowania zawartego w art. 29 k.p.a., albowiem nie mieści się w katalogu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Podmiot, który nie może stać się stroną postępowania administracyjnego, nie posiada zdolności administracyjnoprawnej tj. zdolności do bycia podmiotem praw i obowiązków, o których rozstrzyga się przez wydanie decyzji administracyjnej. Z tego względu nie może skutecznie wnieść odwołania w postępowaniu administracyjnym. Wykazany brak prawnej możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji z przyczyn podmiotowych skutkuje stwierdzeniem niedopuszczalność odwołania na zasadzie art. 134 k.p.a. Natomiast zgoła odmienną kwestią, która w tym postępowaniu pozostaje poza zakresem rozstrzygnięć Sądu, jest ocena, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozstrzygnęło odwołanie w odniesieniu do wszystkich podmiotów, które zaskarżyły decyzję Starosty J. z dnia [...] Nie wiadomo bowiem w jaki sposób organ II instancji odniósł się do odwołania podpisanego osobiście przez W. W. w imieniu mieszkańców, ponieważ w aktach sprawy brak dowodów wskazujących na podjęcie przez Kolegium czynności w celu ustalenia, czy W. W. wnosząc odwołanie występuje także w imieniu własnym, jako mieszkaniec Wsi C., uprawniony do udziału we wspólnocie. Nie budzi wątpliwości, iż brak umocowania do działania w imieniu innych osób nie wyklucza złożenia odwołania w imieniu własnym. Dopiero wyjaśnienie kwestii kto wnosi odwołanie, otwiera organowi drogę do dalszej oceny, a mianowicie czy wnoszący odwołanie posiada interes prawny do występowania w administracyjnym postępowaniu przed organem II instancji. Mając powyższe na uwadze Sąd na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku.