II SA/Ke 254/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 maja 2014 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 18.12.2013r. znak: [...] [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K., po rozpatrzeniu odwołania z dnia 27.11.2013r. wniesionego przez M. Sp. z o. o. w P. (zwaną dalej Spółką) od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia 25.10.2013r. nr [...], umorzył postępowanie odwoławcze. Powyższa decyzja organu odwoławczego została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy: Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S., działając na podstawie art. 27c ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 14.03.1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w zw. z art. 44b i 44c ust. 1 ustawy z dnia 29.07.2005r. o przeciwdziałaniu narkomanii, wydał następujące decyzje: 1. z dnia 24 września 2013r. o: a) wstrzymaniu wprowadzania do obrotu produktów, co do których zachodzi podejrzenie, że są one środkami zastępczymi, to jest: - Cząstka Boga Vinshu 0,3 znad Indyjskich gór i doliny Gangesu, - Cząstka Boga Surja 0,5g znad Indyjskich gór i doliny Gangesu, - Cząstka Boga Uszas 1g znad Indyjskich gór i doliny Gangesu. na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań na okres nie dłuższy niż 18 miesięcy; b) zatrzymaniu ww. podejrzanych produktów, stwarzających zagrożenie zdrowia lub życia ludzi, ogółem 20 saszetek; 2. z dnia 25 października 2013r. w przedmiocie wstrzymania wprowadzania do obrotu i zatrzymania produktów o nazwie: - Cząstka Boga Bramha 0.3 g znad Indyjskich gór i doliny Gangesu, - Cząstka Boga Waruna 0.5g znad Indyjskich gór i doliny Gangesu, - Cząstka Boga Ganga 1g znad Indyjskich gór i doliny Gangesu; 3. z dnia 8 listopada 2013r. nr SE IIIa-415/70B/13 o nakazaniu ww. Spółce zaprzestania działalności w pomieszczeniach sklepu [...], służących wprowadzaniu do obrotu środków zastępczych na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, tj. do dnia 8 lutego 2014r. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, prowadząc postępowanie odwoławcze od pierwszej z ww. decyzji organu I instancji (z dnia 24.09.2013r.) dokonał oceny okoliczności faktycznych i prawnych w jakich zostały wydane pozostałe ww. rozstrzygnięcia (wymienione w punktach 1 i 2). W rezultacie decyzją z dnia 2 grudnia 2013r. znak: SE IIIa.906.3.13.2013 organ II instancji, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Spółkę od decyzji z dnia 24 września 2013r. 1. uchylił decyzje organu I instancji: a) z dnia 24 września 2013r., b) z dnia 25 października 2013r., c) z dnia 8 listopada 2013r. i orzekł: 2. o wstrzymaniu wprowadzania do obrotu w sklepie [...] ul. Iłżecka 49 wyszczególnionych w tym rozstrzygnięciu podejrzanych produktów na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań ich bezpieczeństwa na okres nie dłuższy niż 18 miesięcy oraz o ich zatrzymaniu; 3. nakazaniu Spółce zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach sklepu [...] na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia na okres nie dłuższy niż 3 miesiące licząc od dnia kontroli, tj. do dnia 24 grudnia 2013r. Uzasadniając uchylenie ww. decyzji – jako niekompletnych – organ odwoławczy wskazał na naruszenie art. 27c ust. 3 pkt 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez pominięcie ustanowionego tym przepisem nakazu zaprzestania działalności bądź błędne określenie czasu jego obowiązywania i w efekcie tylko połowiczne rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. W dniu 2 grudnia 2013r. do siedziby [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego wpłynęło odwołanie Spółki od opisanej powyżej w pkt 2 (a następnie w pkt 1 lit. b) decyzji z dnia 25 października 2013r. W wyniku rozpatrzenia opisanego powyżej odwołania [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny podkreślił, że wobec zastosowania instytucji reformacji orzekł już uprzednio co do istoty sprawy, uchylając prawnie wadliwe decyzje organu I instancji – w tym rozstrzygnięcie kwestionowane obecnie przez Spółkę. W rezultacie zaistniała obiektywna przesłanka bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego – co przesądziło o konieczności jego umorzenia – na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach M. sp. z o.o. z siedzibą w Pabianicach zarzuciła decyzji organu odwoławczego naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez: a) niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. i umorzenie postępowania odwoławczego z uwagi na bezpodstawnie uznanie przez organ II instancji, że postępowanie to stało się bezprzedmiotowe w związku z uchyleniem zakwestionowanej decyzji w innym postępowaniu administracyjnym – które to uchylenie było jednak nieskuteczne ze względu na brak podstaw organu do włączenia niniejszej sprawy do rozpoznania w innym postępowaniu administracyjnym, w związku z czym skarżona decyzja nadal pozostaje w obrocie prawnym; b) niezastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i brak wydania rozstrzygnięcia uchylającego zakwestionowaną decyzję i przekazującego sprawę do ponownego rozpoznania – mimo, że organ był do tego zobowiązany, a zamiast tego bezpodstawne uznanie, że niniejsze postępowanie stało się bezprzedmiotowe i na tej podstawie wydanie decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze; c) zastosowanie art. 105 § i K.p.a. i uznanie, że postępowanie odwoławcze od decyzji organu I instancji stało się bezprzedmiotowe z uwagi na uchylenie zakwestionowanej decyzji w innym postępowaniu administracyjnym i na tej podstawie nierozpatrzenie istoty sprawy oraz nie odniesienie się do podnoszonych przez stronę zarzutów – mimo, że postępowanie wszczęte w wyniku wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji nie było bezprzedmiotowe, a rozstrzygnięcie to nadal pozostaje w obrocie prawym ze względu na to, że brak było podstaw do włączenia niniejszej sprawy do rozpoznania w innym postępowaniu administracyjnym; d) naruszenie art. 15 K.p.a. – wobec braku zapewnienia stronie realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego – mimo nierozpatrzenia istoty sprawy oraz podnoszonych przez stronę zarzutów; e) naruszenie art. 6 K.p.a. – wobec niewłaściwego uznania, że decyzja wydana w innym postępowaniu, a orzekająca co do istoty niniejszej sprawy i uchylająca zakwestionowaną decyzję organu I instancji jest wiążąca – mimo że uchylenie to nie było skuteczne z uwagi na brak istnienia podstaw prawnych do łącznego rozpoznania tych spraw, dlatego też decyzja ta nadal pozostaje w obrocie prawnym; f) naruszenie art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w sposób istotnie wpływający na treść rozstrzygnięcia poprzez brak właściwego uzasadnienia decyzji – zarówno na płaszczyźnie uzasadnienia faktycznego, jak i prawnego, brak właściwego uzasadnienia w przedmiocie uznania postępowania odwoławczego za bezprzedmiotowe, brak odniesienia się do kwestii, że decyzja wydana w innym postępowaniu, a uchylająca decyzję organu I instancji z dnia 25.10.2013r. została wydana bez podstawy prawnej; organ nie był bowiem uprawniony do łącznego rozpoznania kilku decyzji będących przedmiotem różnych postępowań i orzeczenia co do istoty sprawy – w związku z czym decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem podstawowych gwarancji postępowania administracyjnego; ponadto organ nie odniósł się w treści uzasadnienia do zarzutów skarżącego, podnoszonych w odwołaniu od decyzji będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Mając na uwadze powyższe skarżąca Spółka wniosła o uchylenie w całości decyzji organu odwoławczego, domagając się także zasądzenia na swoją rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zakwestionowanego rozstrzygnięcia. Dodatkowo wyjaśniono, że uprzednie zastosowanie trybu merytoryczno-reformatoryjnego podyktowane było tym, że uchylone decyzje dotknięte były wadą istotną, nieusuwalną w drodze rektyfikacji decyzji na podstawie art. 111 – 113 K.p.a., a ustalony stan faktyczny spraw nie budził wątpliwości i nie zachodziła konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego. Na rozprawie w dniu 15.05.2014r. tut. Sąd dopuścił dowód z akt sądowych sprawy o sygn. akt II SA/Ke 194/14, zakończonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 15.04.2014r. Orzeczeniem tym, wydanym po rozpoznaniu skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 2 grudnia 2013r. znak: [...], uchylono zaskarżoną decyzję (pkt I wyroku). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r. poz. 270 ), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja organu II instancji o umorzeniu postępowania odwoławczego z odwołania z dnia 27.11.2013r., wniesionego przez skarżącą Spółkę od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Starachowicach z dnia 25.10.2013r. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, przyczyną jej podjęcia był fakt uprzedniego uchylenia (decyzją z dnia 02.12.2013r.) rozstrzygnięcia organu I instancji, od którego Spółka wniosła odwołanie w niniejszej sprawie – w związku z czym postępowanie odwoławcze uznano za bezprzedmiotowe w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. Następnie jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2014r. o sygn. akt II SA/Ke 194/14, uchylił ww. decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 02.12.2013r. znak: [...]. W rezultacie zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia 18.12.2013r. o umorzeniu postępowania odwoławczego została wydana w oparciu o decyzję tego organu z dnia 02.12.2013r. – które to rozstrzygnięcie zostało następnie uchylone wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 15 kwietnia 2014r. w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 194/14. Wskazać należy, że w uzasadnieniu ww. orzeczenia tutejszy Sąd zakwestionował dokonane przez [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego jednoczesne skontrolowanie w toku postępowania z odwołania skarżącej Spółki od decyzji z dnia 24 września 2013r., również decyzji organu I instancji z dnia 25 października 2013r. oraz z dnia 8 listopada 2013r. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd podał, że "mając na uwadze wyrażoną w art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności, wskazać trzeba, że organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Oznacza to, że wniesienie odwołania uruchamia administracyjny tok instancji i nakłada na organ odwoławczy obowiązek rozpatrzenia sprawy – ale wyłącznie w granicach wyznaczonych rozstrzygnięciem organu I instancji. W postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym (...). Tak się jednak w niniejszej sprawie nie stało, jako że [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, uchylając decyzje z dnia 25 października 2013r. oraz z dnia 8 listopada 2013r. (bazujące na późniejszych kontrolach i dotyczące innych produktów i czasokresów prowadzonej działalności), niejako "wyszedł" poza granice postępowania z odwołania Spółki" z dnia 18 października 2013r. "od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia 24 września 2013 roku." Należy przy tym wyjaśnić organowi II instancji, że przepisy K.p.a. – w przeciwieństwie do regulacji art. 111 § 2 ustawy P.p.s.a. – nie przewidują możliwości połączenia kilku oddzielnych spraw toczących się przed organem w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli pozostają one ze sobą w związku. W rezultacie każde z wniesionych przez Spółkę oddzielnymi pismami odwołań od ww. rozstrzygnięć (które jak wynika ze skargi strona wniosła od decyzji organu I instancji) powinno być rozpoznane odrębnie." Niezależnie od powyższego, mając na uwadze zaskarżone w niniejszej sprawie umorzenie przez organ II instancji postępowania odwoławczego z odwołania Spółki od decyzji z dnia 25.10.2013r., z uwagi na jej uprzednie uchylenie, należy powołać się również na następujące rozważania WSA w Kielcach przedstawione w sprawie o sygnaturze akt II SA/Ke 194/14: "w obecnej sytuacji, po uchyleniu decyzji [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K., niejako "odżywa" uprzednio złożone odwołanie od decyzji z dnia z dnia 24.09.2013r. (...). To samo dotyczy wniesionych później odwołań Spółki od decyzji organu I instancji z dnia 25 października 2013r. oraz z dnia 8 listopada 2013r., których – jak już to powyżej wskazano – będą dotyczyć zupełnie odrębne postępowania odwoławcze". Opisane wyżej okoliczności sprawy wskazują, zdaniem Sądu, na zaistnienie w sprawie opisanego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b). P.p.s.a. naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postepowania administracyjnego, co w myśl tego przepisu powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Na wstępie tej części rozważań należy zauważyć, że w razie stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, możliwe jest uchylenie zaskarżonej decyzji niezależnie od tego, czy naruszenie mogło, czy też nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Tak więc w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a., chodzi o jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa, a jedynym ograniczeniem zastosowania tegoż przepisu jest to, czy naruszenie określonej normy daje, czy nie daje podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego. Tym samym ustawodawca wskazuje, że realizacja zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP i art. 6 K.p.a. jest wartością wyższą niż przestrzeganie innej zasady ogólnej, wyrażonej w art. 16 § 1 K.p.a. Kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem w rozumieniu art. 184 Konstytucji RP i art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych obejmuje ocenę zaskarżonego do sądu aktu administracyjnego co do zgodności z przepisami, które mają zastosowanie w danej sprawie administracyjnej. Wydanie aktu administracyjnego, którego podstawę stanowi decyzja lub orzeczenie Sądu, w odniesieniu do których stwierdzono ich niezgodność z prawem, oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów, a w takim wypadku w odniesieniu do tegoż aktu zachodzą podstawy do stwierdzenia zaistnienia naruszenia prawa w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. Nie można bowiem pojęcia "naruszenia prawa", o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a., ograniczać do sytuacji, gdy zachodzi prosta sprzeczność między treścią przepisu, a sposobem jego zastosowania przez organ administracji. W postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji z naruszeniem prawa rozumie się także takie sytuacje, w których organowi administracji nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów w chwili wydawania decyzji. Dotyczy to na przykład niektórych podstaw wznowienia postępowania administracyjnego określonych w art. 145 § 1 pkt 5 i 8, czy też w art. 145a k.p.a. Tak więc w razie stwierdzenia przez sąd, że akt kontrolowany narusza prawo, a naruszenie to daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, zachodzi podstawa do uchylenia takiego aktu w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a., bowiem dyspozycja tego przepisu ma na celu przede wszystkim ochronę obiektywnego porządku prawnego. Pogląd ten, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, przedstawiony został w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 10 października 2013r., sygn. akt IOSK 1573/13, LEX nr 1381658 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 1321/05, LEX nr 317405. W związku z powyższym należy stwierdzić, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarny w K. z dnia 18 grudnia 2013r. o umorzeniu postępowania odwoławczego, została wydana w oparciu o inną decyzję tego organu z dnia 2 grudnia 2013 r., znak: SE IIIa.906.3.13.2013, która została wyeliminowana z obrotu prawnego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 15 kwietnia 2014r. w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 194/14. Opisana sytuacja spełnia zatem przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy P.p.s.a. W ocenie Sądu za uchyleniem zaskarżonej decyzji przemawia również i ta okoliczność, że jej wyeliminowanie z obrotu prawnego uprości i przyspieszy osiągnięcie celu, jakim jest zgodne z prawem rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy – przy uwzględnieniu poczynionych wyżej uwag – wyeliminuje dotychczas popełnione uchybienia i wyda stosowne rozstrzygnięcie. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku uzasadnia treść art. 152 ustawy P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono jak w pkt III wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy P.p.s.a. ----------------------- na podstawie art. 57 § 1 pkt. 3 ppsa zarzucam: