II SA/Ke 254/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2017r. sprawy ze skargi A. C. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A. C. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą Usługi Handel Transport A. C. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...], po rozpatrzeniu odwołania A. C. od decyzji Marszałka Województwa z [...] udzielającej J. N. zezwolenia nr [...] na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej: B. - C. przez: [...] z ważnością do [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu Kolegium podało, że rozpatrując niniejszą sprawę zobowiązane było do zbadania, czy wnosząca odwołanie jest stroną postępowania. Następnie powołało tezę wyroku WSA w Olsztynie z 18 września 2012 r. sygn. akt II SA/Ol 460/12, w którym Sąd ten stwierdził, że "aby uznać, iż przewoźnik mógłby wywieść swój interes prawny z art. 22a ust. 1 pkt 2 u.t.d., w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zmiany zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów przez inny podmiot, należałoby ustalić, że wprowadzone zmiany w rozkładzie jazdy innego przewoźnika spowodowałyby, iż obsługiwana przez niego linia regularna zostałaby zagrożona". Kierując się powyższym organ odwoławczy uznał, że aby można było za stronę niniejszego postępowania uznać A. C. należałoby wykazać, iż zezwolenie wydane dla J. N. stanowi zagrożenie dla jej działalności. Z treści odwołania wynika, że A. C. swój interes prawny jako strony wywodzi z faktu posiadania zezwolenia nr [...] z [...] na wykonywanie przewozów na linii komunikacyjnej [...] -K. i kolizją kursu z C. o godz. 9:57 z kursem o godz. 9:50 wykonywanym przez konkurencyjnego przewoźnika, zezwolenia nr [...] z [..] na linię komunikacyjną B. - C. przez R. - kolizja kursu o godz. 13:00 z kursem o godz. 13:10, a także zezwolenia nr [...] na linię komunikacyjną P. -K. przez B. i kolizji kursu o godz. 18:11 z kursem o godz. 18:05 wykonywanym przez konkurencyjnego przewoźnika. Jak wskazują akta sprawy J. N. uzyskał zezwolenie na linię komunikacyjną B. - C. przez M. Z analizy sytuacji rynkowej z 27 stycznia 2017 r., sporządzonej przez Marszałka Województwa w związku z wnioskiem o wydanie zezwolenia wynika, że linia komunikacyjna B. - C. przez M. jest obsługiwana przez 2 przewoźników: A. C. i Bus Car. W rozkładach jazdy przewoźników ujętych jest 109 kursów, z tego dziennie wykonywanych jest: 97 kursów od poniedziałku do piątku oprócz świąt, 57 kursów w soboty, 49 kursów w niedziele, 1 kurs w Boże Ciało. Z analizy tej wynika, że na linii komunikacyjnej K. - B. przez M. , C. istnieje możliwość uruchomienia komunikacji: odjazd z C. do B. - Zdroju o godz. 9:50D, 13:10D, 14:30D, 18:05D oraz odjazd z B. do C. o godz. 7:20D, 10:20D, 13:40D i 15:00D. A. C. upatruje kolizji z jej kursem o godz. 9:57 z C., kursu J. N. wykonywanego z C. o godz. 9:50, tj. na 7 minut przed jej kursem. Kolejny kurs wykonywany z C. przez J. N. o godz. 13:10, według oceny odwołującej, koliduje z jej kursem o godz. 13:00, tj. 10 minut później. Następny z kwestionowanych kursów z godz. 18:11 z C. wykonywany przez A. C. , według niej zagrożony jest przez kurs wykonywany o godz. 18:05, tj. na 6 minut przed jej kursem. W ocenie Kolegium A. C. nie wykazała, że udzielenie J. N. zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej B. - C. spowoduje zagrożenie dla obsługiwanych przez nią linii komunikacyjnych, czy to finansowe czy organizacyjne. Zauważyło, że w przypadku dwóch kwestionowanych kursów z C. kursy zaplanowane przez J. N. odbędą się na kilka minut przed odjazdem przewoźnika A. C., natomiast w przypadku trzeciego kursu - kurs odbędzie się 10 minut po kursie odwołującej. Organ dodał, że obowiązujące przepisy, w tym rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 10 kwietnia 2012 r. w sprawie rozkładów jazdy (Dz. U. z 2012 r. poz. 451), nie wymagają, aby odstępy między godzinami odjazdów pojazdów na tej samej linii wynosiły określoną (minimalną) ilość czasu. Dalej Kolegium podniosło, że z dokonanej przez organ I instancji analizy sytuacji rynkowej wynika, że zaprojektowana przez J. N. linia komunikacyjna nie stanowi ww. zagrożenia dla już istniejących linii komunikacyjnych. Podkreśliło, że 2 przypadki kilkuminutowych odjazdów J. N. przed odjazdami odwołującej z C. nie stanowią o zagrożeniu dla linii komunikacyjnych przez nią obsługiwanych. Kończąc organ II instancji stwierdził, że w sytuacji, kiedy odwołanie zostało złożone przez podmiot nie będący stroną, postępowanie odwoławcze winno zostać umorzone zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Ponieważ odwołująca nie wykazała zagrożenia dla obsługiwanych przez nią linii komunikacyjnych, a tym samym nie może być uznana za stronę postępowania w niniejszej sprawie, postępowanie odwoławcze należało umorzyć. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję A. C., domagała się jej uchylenia, uchylenia decyzji organu I instancji oraz umorzenia postępowania w sprawie, ewentualnie zwrócenia akt sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi zarzuciła, że organ nie przeprowadził w ogóle analizy zagrożeń finansowych i organizacyjnych jakie niesie powstanie nowej linii w szczególności w części pozwalającej na wykonywanie kursów z C. o godz. 9:50 (kolizja z kursem z godz. 9:57), o godz. 13:10 (kolizja z godz. 13:17) oraz o godz. 18:05 (kolizja z godz. 18:11). Zdaniem autora skargi organ nie traktuje przewoźników w sposób równy. Dodał, że analiza sytuacji rynkowej z 27 stycznia 2017 r. przeprowadzona przez organ I instancji nie uwzględnia istniejących zagrożeń komunikacyjnych. Proponowane kursy linii regularnej przewoźnika J. N. odbywać się mają odpowiednio 7, 7 i 6 minut przed kursami skarżącej, co bez wątpienia stanowi zagrożenie dla jej linii regularnych. Wnoszący skargę zarzucił, że Marszałek Województwa nie przeprowadził wymaganego badania potoków pasażerów, które pozwoliłoby na określenie w praktyce zapotrzebowania mieszkańców gminy na uruchomienie kursów przewoźnika J. N. o wskazanych przez niego godzinach. Gdyby organ takie badanie przeprowadził zostałoby potwierdzone, iż przewoźnik J. N. przewoziłby tylko pasażerów oczekujących na kursy przewoźnika U.H.T. A. C. , natomiast kursy U.H.T. A. C. odbywałyby się bez pasażerów, co bez wątpienia stanowi zagrożenie dla tej linii komunikacyjnej. Badanie takie zostało przeprowadzone w analogicznej sytuacji, kiedy Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacji złożyło wniosek o wydanie zezwolenia dla linii komunikacyjnej K. – K. /kierunek P./ a kursy te kolidowały z godzinami istniejącej linii komunikacyjnej [...]. Na podstawie tego badania Marszałek odmówił wydania zezwolenia z dla MPKK. z uwagi na faktyczną kolizję kursów i istniejące zagrożenie, brak zapotrzebowania społecznego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W szczególności, w świetle materiału dowodowego, jakim dysponował organ podejmując zaskarżoną decyzję, za co najmniej przedwczesne uznać należy stwierdzenie, że skarżącej nie przysługuje status strony w sprawie zakończonej wydaniem przez organ I instancji J. N. zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów drogowych osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej B. – C. Co do zasady wskazać należy, że stroną postępowania o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów drogowych jest podmiot zamierzający taką działalność prowadzić. Obowiązujące przepisy, w tym w szczególności przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1907 ze zm.), dalej u.t.d., nie regulują odmiennie kwestii legitymacji strony w takich sprawach, w związku z czym zastosowanie będzie miał art. 28 kpa, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Za ugruntowane w orzecznictwie NSA uznać należy stanowisko, w myśl którego pojęcie interesu prawnego należy ustalać według norm prawa materialnego i że mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Słusznie w niniejszej sprawie organ wskazał, że interes prawny skarżącej do udziału w sprawie zakończonej wydaniem J. N. zezwolenia mógłby wynikać z normy prawnej zawartej w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit.a u.t.d., w myśl którego organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 mogą odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym w przypadku, gdy zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników. W niniejszej sprawie jak wynika z ustaleń organu dotychczas, to jest przed wydaniem zezwolenia J. N. , przewozy na trasie B. – C. były obsługiwane przez dwóch przewoźników, w tym skarżącą. Dlatego też obowiązkiem organu było ustalenie, czy udzielenie zezwolenia kolejnemu przewoźnikowi może stanowić zagrożenie dla już istniejących linii. Kolegium stwierdzenie braku interesu prawnego skarżącej uzasadniło tym, że jak wynika z przeprowadzonej analizy sytuacji rynkowej linia komunikacyjna B. – C. jest obsługiwana przez dwóch przewoźników, w rozkładach jazdy ujętych jest 109 kursów, z tego dziennie wykonywanych jest 97 kursów od poniedziałku do piątku, 57 kursów w soboty, 49 w niedziele i 1 w Boże Ciało, w związku z czym udzielenie zezwolenia nie spowoduje zagrożenia, o którym mowa w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d. Z takim stanowiskiem można by się zgodzić tylko wówczas, gdyby wszystkie te kursy albo znaczną ich część wykonywała wyłącznie skarżąca. Tymczasem ani analiza ani też uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawierają żadnych ustaleń odnośnie tego, ile kursów na tej linii wykonuje firma A. C. Nie można zgodzić się z wykładnią powołanego wyżej przepisu, jakiej zdaje się dokonało Kolegium, że tylko wówczas przepis ten może mieć zastosowanie (a więc odmowa udzielenia zezwolenia), gdy zostaną zagrożone łącznie wszystkie działające dotychczas na tej trasie linie. Dodatkowo w tym miejscu zauważyć należy, że znajdująca się w aktach sprawy analiza (wymagana przepisem art. 22a ust. 3 u.t.d. w sprawach takich jak niniejsza, a więc dotyczących wydania nowego pozwolenia na linie komunikacyjne o długości do 100 km) nie odpowiada wymogom art. 22a ust. 5 u.t.d. albowiem nie zawiera informacji co do: - rodzaju pojazdów, godzin ich odjazdów lub częstotliwości kursów oraz ich dostosowania do potrzeb społecznych (pkt 1), - dotychczasowego wywiązywania się przewoźników posiadających zezwolenia z realizacji przewozów i stosowanych taryf (pkt 2), - przewidywanych zmian w natężeniu przewozu podróżnych (pkt 3). Zwłaszcza informacje wymagane w punktach 1 i 3 ust. 5 art. 22a u.t.d. są istotne dla ustalenia przesłanek do zastosowania art. 22a ust. 1 pkt 2 lit a tej ustawy. W analizie stwierdzono, że do organu nie wpłynęły wnioski lokalnych władz samorządowych w sprawie zapotrzebowania społecznego na uruchomienie komunikacji i informacje dotyczące przewidywanych zmian w natężeniu przewozów na linii komunikacyjnej B. – C. przez M. oraz, że Oddział Kontroli Przewozów nie przekazał opinii w zakresie występowania przesłanek określonych w ar. 22 ust. 1 pkt 2 lit.d u.t.d. lub innych przeszkód uniemożliwiających zmianę zezwolenia zgodnie ze złożonym wnioskiem. Tymczasem wniosek dotyczył zezwolenia na wykonywanie przewozu dla nowej linii. Jak wskazał NSA w wyrokach między innymi w sprawach II GSK 2057/12, II GSK 585/10, dla ustalenia czy stronie przysługuje interes prawny w sprawach dotyczących wydania zezwolenia na przewóz drogowy osób istotne jest ustalenie jaka jest częstotliwość świadczonego przez nią przewozu i czy godziny odjazdów z poszczególnych przystanków są zbliżone z tymi, które ustalono w wyniku udzielenia nowego pozwolenia. Przykładowo w wyroku w sprawie II GSK 2057/12 wskazano, że odstęp między godzinami odjazdów wynoszący 20 minut nie powoduje zagrożenia dla już istniejącej linii. W niniejszej sprawie skarżąca powołuje się na to, że trzy z czterech nowych kursów zaczynających się w C. zgodnie z rozkładem jazdy J. N. pozostają w kolizji z kursami przez nią wykonywanymi, gdyż pojazdy J. N. odjeżdżają z tego samego przystanku na 6 - 7 minut przez jej pojazdami i że w związku z tym przejmują wszystkich jej pasażerów. Odnosząc się do tego zarzutu Kolegium ograniczyło się do stwierdzenia, że tylko dwa kursy według rozkładu odbywają się przed odjazdami pojazdów skarżącej i że przepisy rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie rozkładów jazdy nie wymagają, aby odstępy między godzinami odjazdu pojazdów na tej samej linii wynosiły określoną (minimalną) ilość czasu. Ten drugi argument zdaniem Sądu nie jest przekonywujący. Sam brak regulacji prawnej co do odstępów między godzinami odjazdu pojazdów nie oznacza, że w sytuacji, gdy rozkład jazdy nowej linii przewiduje odjazdy pojazdów w tak bliskim, bo tylko kilkuminutowym, odstępie przed godzinami odjazdów już funkcjonującej na podstawie zezwolenia linii, niewątpliwie może mieć to znaczenia dla ustalenia istnienia przesłanek z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit a u.t.d., zwłaszcza, gdyby się okazało, że w ramach linii obsługiwanej przez skarżącą na podstawie wydanego jej zezwolenia wykonywanych jest niewiele kursów. Mając powyższe na uwadze zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zmianami), zaś kosztach postępowania na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 tej samej ustawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien wyjaśnić i ustalić okoliczności, o których była mowa wyżej, celem dokonania prawidłowej oceny odnośnie tego, czy skarżącej przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym wydania zezwolenia na wykonywanie regularnego przewozu drogowego osób na trasie B. - C.