II SA/Ke 256/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Referent stażysta Małgorzata Rymarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 października 2006 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Budowlano-Remontowego "A." Sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji, 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] znak: [...] utrzymało w mocy postanowienie wydane z upoważnienia Marszałka Województwa przez Dyrektora Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych z dnia [...] znak: [...] uzgadniające pozytywnie projekt decyzji o warunkach zabudowy działki nr ewidencyjny 1225/1 obręb 10106, położonej przy ul. W. W. w K., pod warunkiem uzgodnienia z Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych projektu zagospodarowania działki. W motywach rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, iż podstawę uzgodnienia stanowiły przepisy art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717) oraz przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001r. - Prawo wodne (Dz.U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.). Działka nr ewid. 1225/1 objęta wnioskiem o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie jednorodzinnego budynku mieszkalno-usługowego (usługi nieuciążliwe) z niezbędnymi urządzeniami techniczno-budowlanymi, w tym zjazdem z ulicy W. W., graniczy z rzeką S. i jest wykorzystywana na cele rolne. Zażalenie na postanowienie organu I instancji wniosło Przedsiębiorstwo Budowlano-Remontowe "A." Sp. z o.o. w K. domagając się jego uchylenia. Strona podniosła, że inwestycja, której inwestorem jest M. C., utrudni prowadzenie działalności przez zakład, w związku z tym sytuowanie jej w sąsiedztwie zakładu produkcyjnego jest niezasadne. Organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotem uzgodnienia we wskazanym wyżej trybie jest zgodność z przepisami prawa dotyczącymi urządzeń melioracji wodnych brak natomiast podstaw do uwzględniania w tym postępowaniu innych kwestii dotyczących warunków i zasad zagospodarowania działki objętej wnioskiem inwestora. Uzgodnienie projektu decyzji przez Marszałka Województwa oznacza, że planowane przedsięwzięcie nie narusza przepisów odrębnych odnoszących się do urządzeń melioracji wodnych. Jednocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyraziło pogląd, iż osnowa rozstrzygnięcia uzgodnienia z dnia [...] jest niewłaściwa, albowiem organ uzgadniający może uzgodnić zamierzenie albo odmówić uzgodnienia. Uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy pod warunkiem uzgodnienia z Marszałkiem Województwa projektu zagospodarowania działki, a więc dotyczącego następnego etapu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę jest niezasadne. Nadto organ odwoławczy wskazał, że zapis o konieczności dodatkowego uzgodnienia powinien być zawarty w postanowieniu, a następnie przeniesiony do decyzji o warunkach zabudowy jako wymóg, którego spełnienie będzie możliwe na etapie postępowania o pozwolenie na budowę. W tych okolicznościach Kolegium uznało, że brak jest podstaw do uchylenia bądź zmiany zaskarżonego postanowienia organu I instancji. W skardze na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] skarżące Przedsiębiorstwo Budowlano-Remontowe "A." Sp. z o.o. w K. wniosło o jego uchylenie, podnosząc takie same argumenty jak w zażaleniu. Zdaniem skarżącego, rozstrzygnięcie Kolegium umożliwia inwestorowi dalszą drogę, która prowadzi do wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego w sąsiedztwie zakładu produkcyjnego (produkcja okien, stolarnia, malarnia). Takie postępowanie narusza interes osób trzecich ponieważ może ograniczyć i utrudnić działalność gospodarczą. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w treści zaskarżonego postanowienia. Nadto Kolegium podniosło, iż proces inwestycyjny składa się z odrębnych postępowań, na których organy administracji publicznej badają właściwe dla tych postępowań kwestie merytoryczne. Postępowanie uzgodnieniowe nie jest postępowaniem samodzielnym i kończy się wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, od której stronom przysługuje środek odwoławczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów, niż w niej podniesionych. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a). Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 - zwanej dalej jako ustawa) w myśl którego, decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne, w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organem właściwym w sprawach melioracji wodnych zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy w zw. z art. 70 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. - Prawo wodne (Dz.U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.) jest marszałek województwa. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że działka inwestora nr ewid. 1225/1 położona jest na terenie oznaczonym w ewidencji gruntów symbolami określającymi grunty orne oraz łąki, a jej powierzchnia wynosi mniej niż 1 ha, co uzasadnia wymóg uzgodnienia w powołanym wyżej trybie dla którego organem właściwym jest Marszałek Województwa. Nie mniej istotna pozostaje okoliczność, iż działka ta bezpośrednio przylega do rzeki S., co powoduje również konieczność odniesienia się do tego faktu pod kątem melioracji wodnych. Uzgodnienie aktu polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia, w tym znaczeniu ma więc wiążący charakter dla organu prowadzącego sprawę. Organ uzgadniający nie może wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia, a oceny dokonuje z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię. W przypadku uzgodnienia, pozytywne stanowisko organu współdziałającego stanowi warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy, zaś prawną konsekwencją braku uzgodnienia będzie niemożność wydania takiej decyzji. W świetle powyższych rozważań, w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, uzgodnienie pod warunkiem jest niedopuszczalne jako niekonkretne i nieczytelne. Nie wiadomo bowiem czy co do zasady organ pozytywnie uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy czy też go nie uzgodnił. Uzgodnienie natomiast nie może być domniemane, choćby z uwagi na późniejsze konsekwencje związane z dalszym etapem procesu inwestycyjnego. W przypadku nieuzgodnienia ze Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych projektu zagospodarowania działki, pojawią się wątpliwości czy decyzja o warunkach zabudowy została wydana w oparciu o wszystkie wymagane prawem uzgodnienia czy też w takiej sytuacji mamy do czynienia z brakiem jednego z uzgodnień wymienionych w art. 53 ust. 4 ustawy. Kolegium w swoich wywodach, słusznie zauważyło tą wadliwość postanowienia, jednakże nie wyciągnęło z tego faktu prawidłowych wniosków. Nie wskazało również czy i w jakim stopniu ta wadliwość miała wpływ na zasadność podjętego rozstrzygnięcia. Postanowienie stosownie do art. 124 § i 2 kpa składa się z kilku elementów. Dla jego poprawności niezbędnym jest, aby pomiędzy takimi elementami jak podstawa prawna, rozstrzygnięcie, uzasadnienie prawne i faktyczne - istniała wewnętrzna spójność. Tylko wówczas można o takim postanowieniu powiedzieć, że zgodnie z art. 123 § 1 i 2 kpa w zw. z art. 106 kpa, postanowienie wydawane w toku współdziałania jest aktem rozstrzygającym co do istoty sprawy. Rozstrzygnięcie, w którym Samorządowe Kolegium Odwoławczego, utrzymuje w mocy postanowienie organu I instancji a w uzasadnieniu stwierdza, iż sformułowanie rozstrzygnięcia jest niewłaściwe, tych wymogów nie spełnia. Każdy z organów współdziałających określonych w art. 53 ust. 4 ustawy prowadząc postępowanie o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy jest zobowiązany do zbadania sprawy pod kątem obowiązujących w tym zakresie przepisów i do zajęcia stanowiska w sprawie. Oznacza to, że Marszałek Województwa powinien ocenić zgodność z prawem projektu decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do kwestii melioracji wodnych. Melioracje wodne zgodnie z art. 70 ust. 1 ustawy Prawo wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnych gleby, ułatwienia jej uprawy oraz ochronie użytków rolnych przed powodziami. W załączniku graficznym do projektu decyzji o warunkach zabudowy został zakreślony odręcznie tzw. "teren zalewowy" obejmujący swym zasięgiem część działki nr 1225/1, na której zaplanowano inwestycję i który bezpośrednio przylega do rzeki S. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, organ dokonujący uzgodnienia w zakresie melioracji wodnych powinien odnieść się do stanu faktycznego już na tym etapie postępowania. Jeżeli organ uzgodnieniowy powziął wątpliwości co do miejsca lokalizacji inwestycji (na tę okoliczność wskazuje uzasadnienie) to powinien zwrócić się do organu prowadzącego o uzupełnienie materiału dowodowego. Na marginesie należy podnieść, że Inwestor stosownie do art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy zobligowany jest do określenia granic terenu objętego wnioskiem na kopii mapy zasadniczej, a w jej braku katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (pkt 1 cyt. art.) oraz do określenia charakterystyki inwestycji m.inn. obejmującej określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawionych w formie opisowej i graficznej (lit. b pkt 2 cyt. art.). Z przedłożonego do uzgodnienia załącznika graficznego nr 1 do projektu decyzji o warunkach wynika, że granice terenu objętego wnioskiem inwestora pokrywają się z granicami własności jego działki. Brak natomiast przedstawienia w formie graficznej charakterystyki inwestycji o jakiej mowa w art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy. Wymóg uzgodnienia z organem właściwym w sprawach melioracji wodnych jest niezbędnym elementem postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i organ ten nie może nakładać wymogu uzgodnienia ze Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych projektu zagospodarowania działki, gdyż dotyczy to już odrębnego postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę. Podstawą do orzekania o czyichś prawach i obowiązkach, w konkretnej sprawie związanych z prawem do korzystania z nieruchomości stanowią wyłącznie przepisy prawa powszechnie obowiązującego. W rozpoznawanej sprawie zarówno Kolegium jak i organ uzgodnieniowy I instancji nie wskazały podstawy prawnej do dokonywania uzgodnień w zakresie melioracji wodnych na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego tj. postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Rozstrzygnięcia obu organów administracji publicznej zostały wydane z naruszeniem przepisu art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co skutkuje ich uchyleniem. Uchylając postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego Sąd wziął pod uwagę sprzeczność osnowy postanowienia z jego uzasadnieniem, co wyklucza pozostawienie takiego rozstrzygnięcia w obrocie prawnym. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej na nowo, zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz procedury administracyjnej. Z podniesionych względów orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" i lit "c", art. 135, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).