II SA/Ke 257/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kuchta (spr.),, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Sekretarz sądowy Andrzej Stolarski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi K.M na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zwrotu pisma I. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia [...] II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Postanowieniem z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., utrzymało w mocy swoje postanowienie z dnia [...] znak: [...] o zwrocie K. M. pisma z dnia 23.10.2006r. dotyczącego sprawy prowadzonej przez Sąd Rejonowy w S. sygn. akt [...] z wniosku zainteresowanej o "zezwolenie wykonania czynności z uwagi na stan wyższej konieczności". W motywach swego rozstrzygnięcia organ administracji publicznej wskazał, iż K. M. wystąpiła do Sądu Rejonowego w S. z pozwem przeciwko R. i M. K. oraz Gminie S., opisanym jako "wniosek o zezwolenie wykonania czynności z uwagi na stan wyższej konieczności" i zawierającym szereg zarzutów pod adresem R. i M. K. dotyczących m. in. rozebrania muru betonowego na działce nr [...] w celu udrożnienia drogi wewnętrznej zamkniętej z powodu samowoli w/w osób, odbudowania szamba zasypanego przez te osoby, zajęcia piwnicy pod kuchnią leśną, zajęcia kabla zasilającego pompę wodną umieszczoną w studni, zawłaszczenia budynku gospodarczego, zasypania ziemią z wykopów pasa drogi w działce nr 915. W piśmie tym K. M. obciążyła odpowiedzialnością za powyższy stan rzeczy również organy administracji, zarzucając im tolerowanie opisanego stanu poprzez manipulowanie postępowaniami administracyjnymi. W odpowiedzi na powyższy pozew Burmistrz Miasta S. skierował do Sądu Rejonowego Wydział I Cywilny w S. pismo z dnia 20.09.2006r. W dniu 24 października 2006r. K. M. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego pismo zatytułowane jako "odwołanie od decyzji Burmistrza Miasta S. z dnia [...] w kwestii drogi nr 915 i muru betonowego na tej drodze, otrzymanej 22.09.2006r. w Sądzie Rejonowym w S.", zarzucając Burmistrzowi "poświadczenie nieprawdy, iż droga nie istnieje lub nie istniała, a to dla wydania korzystnej decyzji dla Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w S. oraz J. i M. B.". Postanowieniem z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło K. M. w/w pismo na podstawie przepisu art. 66 § 3 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych z podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] znak: [...], wydanym po rozpatrzeniu wniosku K. M. o ponowne rozpatrzenie niniejszej sprawy. W uzasadnieniu swojego postanowienia organ administracji publicznej ocenił, iż kwestionowane przez skarżącą pismo z dnia 20.09.2006r. nie może być potraktowane jako decyzja administracyjna, nie rozstrzyga bowiem indywidualnej sprawy podlegającej rozpatrzeniu w trybie przepisów postępowania administracyjnego. Natomiast wyjaśnienia Burmistrza Miasta S. zawarte w przedmiotowym piśmie będą przedmiotem oceny przez Sąd Rejonowy w S., przed którym toczy się postępowanie z powództwa K. M. Z kolei zarzuty dotyczące twierdzeń zawartych w tym piśmie oraz związane z tym żądania dowodowe K. M. będzie mogła przedstawić w toku postępowania sądowego. Mając na uwadze tak ustalony stan faktyczny i prawny Kolegium stwierdziło, iż w sytuacji gdy w sprawie właściwy jest sąd, na organie administracji publicznej nie ciąży obowiązek przekazania sprawy do sądu, a jedynie zwrot podania wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem (art. 66 § 3 k.p.a.). Ponadto, organ rozpatrujący niniejszą sprawę przytoczył przepis art. 1 ustawy z dnia 12.10.1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001r. Nr 79 poz. 856) wskazując jednocześnie, iż kolegia są organami właściwymi w szczególności do rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia, żądań wznowienia postępowania lub do stwierdzenia nieważności. Kolegium nie jest natomiast właściwe do rozpatrywania skarg na działalność organów administracyjnych np. na zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących. Z kolei właściwość organów do rozpatrywania skarg - o ile nie wynika z przepisów odrębnych - określona jest w art. 229 k.p.a., zgodnie z którym organem właściwym dotyczącym rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań własnych lub działalności wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) jest rada gminy. Dlatego też organ wskazał, iż w przypadku zarzutów dotyczących działalności Burmistrza Miasta S. K. M. może w trybie cyt. przepisu wnieść skargę do Rady Miasta S.. Skargę na postanowienie Kolegium z dnia [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skierowała K. M., wnosząc jednocześnie o zmianę, ewentualnie uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również o nakazanie uregulowania spraw drogi o nr ewid. 915 poprzez wydanie jej Gminie S.. W uzasadnieniu swego żądania skarżąca wskazała na naruszenie przepisów prawa materialnego regulującego kompetencje organów administracji do zajmowania się sprawami z zakresu administracji publicznej oraz na interes społeczności lokalnej. W dalszej części swojej skargi K. M. szczegółowo opisuje kwestie związane z drogą o nr ewid. 915 oraz formułuje zarzuty po adresem R. K. oraz J. B., nie odnosząc się merytorycznie do zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych względów niż podane w jej treści. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem obowiązującym w dniu ich wydania. Stosownie do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., postanowienie (lub decyzja) podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi: - po pierwsze, naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, - po drugie, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, - po trzecie, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd stwierdził, iż w toku postępowania administracyjnego w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia prawa procesowego – przepisu art. 66 § 3 oraz art. 134 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 lit. c ustawy p.p.s.a.). Kwestią wymagającą wyjaśnienia w niniejszej sprawie jest zagadnienie kwalifikacji prawnej pisma wniesionego przez K. M. w dniu 24 października 2006r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego dokonane przez ten organ jak również prawidłowość zwrotu w/w pisma wnoszącej je osobie. Na wstępie rozważań prawnych należy przeanalizować treść przywołanego w podstawie prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia przepisu art. 66 § 3 k.p.a., zgodnie z którym w sytuacji, gdy podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Natomiast zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Jak wynika z dosłownego brzmienia przytoczonego przepisu art. 66 § 3 k.p.a. znajduje on zastosowanie do podań. Natomiast w celu ustalenia czy dane pismo ma charakter podania należy odwołać się do przepisu art. 63 k.p.a., który jako podania wymienia żądania, wyjaśnienia, odwołania i zażalenia (§ 1), wśród minimalnych wymogów stawianych podaniom wskazując zarazem: wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz inne wymagania ustalone w przepisach szczególnych (§ 2), jak również podpis wnoszącego (§ 3). Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, iż w postępowaniu administracyjnym występują zarówno podania będące odwołaniami, jak również podania, które mają inny charakter np. żądania, wyjaśnienia i zażalenia. Przedmiotowe rozróżnienie ma zasadnicze znaczenie na gruncie rozpatrywanej sprawy. W zależności bowiem od charakteru danego podania zastosowanie znajdują odmienne, przewidujące inny tryb postępowania przepisy k.p.a. Natomiast do obowiązków organów administracji publicznej należy - stosownie do wymogów określonych w art. 6 i 7 k.p.a. - ustalenie treści danego podania i zastosowanie właściwych przepisów postępowania. W tym miejscu podnieść trzeba, iż zgodnie z przepisem art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze ostatecznego postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Tym samym dyspozycja cyt. przepisu znajduje zastosowanie do podań, będących jednocześnie odwołaniami. W rozpatrywanej przez Sąd sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało postanowienie o zwrocie K. M. sporządzonego przez nią pisma z dnia 23.10.2006r. Podkreślenia wymaga okoliczność, iż skarżąca swoje pismo zatytułowała "odwołaniem" oraz wynikający z jego treści skargowy charakter tego pisma. Prowadzi to zarazem do wniosku, iż przedmiotowe podanie powinno być potraktowane przez rozpatrujący je organ administracji publicznej jako odwołanie. Dodatkowo wskazać należy na właściwość rzeczową i miejscową Samorządowego Kolegium Odwoławczego , która zachodzi w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 17 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 127 § 2 k.p.a. oraz § 1 pkt 13 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. z 2003r. Nr 198, poz. 1925) Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od decyzji (rozumianych także jako pisma, które odwołujący się uważa za decyzje) wydanych przez Burmistrza Miasta S.. Podkreślić należy, iż pismo Burmistrza Miasta S. z dnia 20.09.2006r. dotyczy sprawy cywilnej toczącej się przed Sądem Rejonowym Wydział I Cywilny w S.i nie ma charakteru decyzji administracyjnej, o jakiej mowa w art. 104 k.p.a. Jest bowiem jedynie pismem procesowym. Natomiast okoliczność, iż w swoim odwołaniu z dnia 23.10.2006r. K. M. skarży w/w pismo, które nie jest w istocie decyzją administracyjną, ma jedynie znaczenie w kwestii rozstrzygnięcia odwołania. Nie może to jednakże prowadzić do ograniczenia się przez organ odwoławczy do stwierdzenia, iż w niniejszej sprawie właściwy jest sąd i zastosowania opisanej w art. 66 § 3 k.p.a. konstrukcji zwrotu podania wnoszącemu. Wskazać bowiem należy, iż w przypadku braku przedmiotu zaskarżenia, na przykład w sytuacji, gdy kwestionowana czynność organu administracji nie jest decyzją administracyjną zachodzi niedopuszczalność odwołania (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 16.11.2000r., sygn. akt: V SA 235/00, LEX nr 81351). W takiej sytuacji organ odwoławczy ma obowiązek wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania – stosownie do dyspozycji art. 134k.p.a. Rozpatrując sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyeliminuje wskazane powyżej naruszenie przepisów postępowania – art. 66 § 3 oraz art. 134 k.p.a. i oceni kwestię dopuszczalności złożonego przez K. M. odwołania, kierując się w szczególności zagadnieniem istnienia w niniejszej sprawie przedmiotu zaskarżenia. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł: w pkt I wyroku na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ustawy p.p.s.a., w pkt II wyroku na podstawie art. ustawy 152 p.p.s.a; w pkt III wyroku na podstawie art. 200 ustawy p.p.s.a.