II SA/Ke 259/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Asesor WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 września 2006r. sprawy ze skargi J. O. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, II. uchyla postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...], III. uchyla decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia[...] znak [...], IV. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. II SA/Ke 259/05 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Decyzją tą, podjętą na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm.) organ I instancji nakazał J. O. - wykonanie rozbiórki werandy i ganku o wymiarach w rzucie 2,10x11,10+5,0x2,10 m, usytuowanych od strony północnej i wschodniej budynku mieszkalnego znajdującego się w K., gm. Z., a powstałych w wyniku przebudowy budynku, - zaniechania dalszych robót związanych z remontem i przebudową budynku mieszkalnego znajdującego się na działce w K. gm. Z., - po dokonaniu rozbiórki należy doprowadzić do stanu poprzedniego północną połać dachu budynku. Organ poinformował, iż niewykonanie nałożonego obowiązku spowoduje wszczęcie postępowania egzekucyjnego w administracji celem przymuszenia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podniósł, że w wyniku przeprowadzonej kontroli w dniu 18.07.2003 r. ustalono, że na działce nr ew. 860/1 w K. J. O. realizuje remont i przebudowę istniejącego drewnianego budynku mieszkalnego. Organ I instancji w uzasadnieniu swej decyzji stwierdził, że w ramach remontu w istniejącym obiekcie inwestor dokonał wymiany stolarki okiennej w ścianach południowej i zachodniej oraz w części wymianę instalacji elektrycznej wewnętrznej. Natomiast w ramach przebudowy inwestor wykonał od strony północnej drewnianą konstrukcję ganku i werandy obudowanej ścianami, zadaszonych jednospadową konstrukcją dachu pokrytą eternitem, a od strony wschodniej wykonał drewnianą konstrukcję mającą stanowić element nośny planowanego wykonania tarasu z wejściem na strych. W dniu kontroli na elewacji wschodniej rozpoczęte było nakładanie pokrycia na zadaszeniu werandy. Organ odwoławczy podał, że inwestor realizując remont i przebudowę istniejącego budynku rozpoczął w miejscu istniejących szop drewnianych od podstaw budowę ganku i werandy, które to roboty zostały wstrzymane postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] (znak [...]), na podstawie art. 50 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm.). Następnie, w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych związanych z remontem i przebudową budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie decyzją z dnia [...] (znak [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy nałożył na J. O. obowiązki: - wykonania czynności polegających na złożeniu inwentaryzacji budowlanej wykonanych robót, - przedłożenia opinii technicznej wykonanych robót, oceniającej zrealizowane roboty w świetle przepisów techniczno-budowlanych, obowiązujących norm i zasad sztuki budowlanej, - przedłożenie projektu budowlanego robót budowlanych, które należy jeszcze wykonać celem zakończenia remontu i przebudowy przedmiotowego obiektu, - oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, - wystąpienie z wnioskiem do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. o wydanie decyzji zezwalającej na wznowienie robót budowlanych w przedmiotowym obiekcie, -w terminie do 30.XII.2003 r. Organ odwoławczy podniósł, że dnia 22.IX.2003 r. inwestor zgłosił zamiar wykonania robót remontowych, polegających na wymianie desek w ścianie szczytowej dachu, lecz decyzją z dnia [...] Wójt Gminy zgłosił sprzeciw z uwagi na złożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Natomiast oględziny przeprowadzone w dniu 29.I.2004 r. wykazały, że po poprzedniej kontroli w dniu 18.VII.2003 r. wykonano: wymianę desek w ścianie szczytowej zachodniej budynku mieszkalnego, remont pokoju przez wyłożenie ścian i sufitu gipsokartonem, zaś drugi pokój był w trakcie remontu. Organ odwoławczy uznał, że wobec tego, iż inwestor nie przedłożył w zakreślonym terminie wszystkich dokumentów niezbędnych do uzyskania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, organ I instancji prawidłowo wydał decyzję na rozbiórkę części obiektu, których budowa nie została zakończona, zwrócił także uwagę, że obowiązek zaniechania dalszych robót budowlanych nie dotyczy robót stanowiących konserwację bieżącą budynku. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł J. O., podnosząc, że nie przeprowadzał przebudowy budynku mieszkalnego, lecz "zmodernizował, wyremontował" od strony północnej przybudówki (szopy, pomieszczenia gospodarcze), zmniejszając ich długość, wymienił okna i drzwi, wyremontował pokoik w którym mieszka. Decyzja o rozbiórce "pomieszczenia gospodarczego i sieni pozbawia go pomieszczenia gospodarczo sanitarnego, gdyż w nich ma umywalnię, ubikację, pralnię oraz zasoby narzędziowe i opałowe". Powołując się na przepis art. 29 pkt 2 prawa budowlanego stwierdził, że mógł bez pozwolenia na budowę wykonać pomieszczenie gospodarcze. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji. Nadto dodał, że inwestor realizując remont i przebudowę istniejącego budynku rozpoczął w miejscu istniejących szop drewnianych od podstaw budowę ganku i werandy, które zostały wstrzymane. Nieprzedłożenie w terminie wszystkich dokumentów niezbędnych do uzyskania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych obligowało organ do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę części budynku stanowiącego przebudowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna i jako taka prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [..] (znak [...]) i decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] (znak [...]), aczkolwiek przyczyny uwzględnienia skargi nie są tożsame z przedstawionymi przez skarżącego. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Na Sądzie zatem ciąży obowiązek kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z prawem we wszystkich aspektach, nie tylko tych podniesionych w skardze. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w zakresie pozostawania jej w zgodności z przepisami prawa stwierdzić należy, że została ona wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że organ w niniejszej sprawie uznał, że inwestor realizując remont i przebudowę istniejącego budynku rozpoczął w miejscu istniejących szop drewnianych od podstaw budowę ganku i werandy, które zostały wstrzymane, zaś nieprzedłożenie w terminie wszystkich dokumentów niezbędnych do uzyskania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych obligowało organ do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę części budynku stanowiącego przebudowę. Bezsporne jest w sprawie, że inwestycja wykonywana była przez J.O. bez pozwolenia na budowę. Postępowanie w sprawie niniejszej toczyło się w trybie przepisów art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm.), zwanej dalej ustawą, których celem jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, z tym że dotyczy to robót budowlanych, które wymagają pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, ale które nie są budową w rozumieniu art. 48 ustawy. Samowolnie realizowane roboty budowlane, niebędące budową, to w myśl regulacji art. 3 pkt 7 ustawy prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Pojęcia remontu i przebudowy posiadają definicje legalne. Przebudowa to w myśl definicji przepisu art. 3 pkt 7a ustawy wykonywanie robót budowlanych, w których wyniku następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego. Wykonywanie tych robót budowlanych nie może natomiast prowadzić do zmiany tzw. parametrów charakterystycznych, enumeratywnie określonych w ustawie, tj. kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości czy liczby kondygnacji istniejącego obiektu budowlanego. W przypadku zmiany choćby jednego parametru charakterystycznego podejmowane czynności należy zakwalifikować jako inny rodzaj robót budowlanych. Przebudowa nie powoduje powstania nowej części obiektu. Bez znaczenia dla kwalifikacji prawnej pozostaje przy tym fakt, czy zmiany układu funkcjonalnego obiektu odnoszą się wyłącznie do elementów wypełniających, czy również konstrukcyjnych (J.Siegień, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2002, s. 78). Ustawodawca przeniósł określenie "przebudowa" do definicji "robót budowlanych" z art. 3 pkt 7 ustawy. W rezultacie tej zmiany do przebudowy dokonanej bez wymaganego pozwolenia stosuje się przepisy dotyczące doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem tj. art. 51 ust. 1 i nast. ustawy, a nie przepisy dotyczące rozbiórki samowoli budowlanej- art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 ustawy. Zatem zarówno remont, jak i przebudowa stanowią roboty budowlane inne niż "budowa", przez którą rozumieć należy wykonywanie obiektu budowlanego, a także jego odbudowę, rozbudowę i nadbudowę (art. 3 pkt 6). W sprawie niniejszej nie można podzielić stanowiska organów, że inwestycję skarżącego można zakwalifikować do "przebudowy". Jak wynika z ustaleń organu J. O. rozpoczął od podstaw budowę ganku i werandy, w miejscu szop drewnianych przy budynku mieszkalnym. Należy zatem rozważyć, czy roboty te należy zakwalifikować jako roboty budowlane, które powodują powstanie nowego obiektu lub nowej części obiektu, czy też stanowią rozbudowę lub przebudowę budynku mieszkalnego. W wyniku tych robót powstał bowiem obiekt budowlany, który ma odmienne parametry od dotychczasowego obiektu, takie jak kubatura, powierzchnia zabudowy, długość i szerokość. Należy także pamiętać, że roboty budowlane polegające na zastąpieniu starego obiektu budowlanego nowym obiektem budowlanym (budowa w tym samym miejscu) są budową tj. wykonaniem obiektu budowlanego w określonym miejscu, niebędącym odbudową, rozbudową oraz przebudową obiektu budowlanego. W obu przypadkach mamy do czynienia z samowolą budowlaną, do której zastosowanie ma przepis art. 48 ustawy i organ ma obowiązek wszcząć postępowanie zmierzające do legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, przewidzianego w tym przepisie. Oczywiście legalizacja nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora. Przesłanki legalizacji samowoli budowlanej szczegółowo określają przepisy ust. 2 tego przepisu. Organ nadzoru budowlanego uznał w sprawie, że skarżący wykonuje także "remont" i postanowieniem z dnia [...] nakazał mu m.in. wstrzymanie robót budowlanych związanych z remontem, a decyzją z dnia [...] nakazał m.in. zaniechanie dalszych robót związanych z remontem. Organ I instancji stwierdził, że w ramach remontu w istniejącym obiekcie inwestor dokonał wymiany stolarki okiennej w ścianach południowej i zachodniej oraz w części wymianę instalacji elektrycznej wewnętrznej. Należy mieć jednak na uwadze, że na wymianę stolarki okiennej nie jest wymagane uprzednie uzyskanie pozwolenia lub zgłoszenia właściwemu organowi, z tym, że dotyczy to sytuacji, gdy nie dochodzi do zmiany gabarytów okien i ich konstrukcji. Organy nie wyjaśniły, czy stan taki ma miejsce w sprawie niniejszej. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika natomiast o jaki remont w sprawie chodzi, jakie roboty budowlane wykonane przez skarżącego organ uznaje za remont, do którego zastosowano przepis art. 50, art. 51 ust.1 pkt 2 i art. 51 ust. 4 ustawy. Organ odwoławczy podaje, że dnia 22.IX.2003 r. inwestor zgłosił zamiar wykonania robót remontowych, polegających na wymianie desek w ścianie szczytowej dachu, wobec którego Wójt Gminy zgłosił sprzeciw, a także że po kontroli w dniu 18.VII.2003 r. wykonano wymianę desek w ścianie szczytowej zachodniej budynku mieszkalnego, remont pokoju przez wyłożenie ścian i sufitu gipsokartonem, zaś drugi pokój był w trakcie remontu. Organ nie wskazuje, które z tych robót uznaje za samowolę budowlaną. Remont zdefiniowany został w ustawie Prawo budowlane jako roboty budowlane polegające na odtworzeniu stanu pierwotnego, inne niż bieżąca konserwacja, z dopuszczeniem stosowania wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. W przypadku samowolnie realizowanego remontu zastosowanie mają przepisy art. 50-51 ustawy. Wyjaśnienia zatem wymaga zakres robót uznanych przez organ nadzoru budowlanego za remont, wykonany samowolnie przez skarżącego. Mając powyższe na uwadze uznać należy, że w sprawie został naruszony przepis prawa materialnego tj. art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm.), a także, że sprawa nie została należycie wyjaśniona, z naruszeniem art. 7, 77 i 107 kpa, które to uchybienie z całą pewnością mogło mieć wpływ na wynik sprawy, stąd też na podstawie art. 145 § 1 pkt c i a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) należało orzec jak w wyroku. Zgodnie z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Jest niewątpliwe, że poprzednia decyzja z dnia [...], postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] (znak [...]), decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] (znak [...]) wydane zostały w granicach tej samej sprawy administracyjnej, której przedmiotem była samowola budowlana. Działając zatem z urzędu, sąd objął kontrolą także i te orzeczenia organu administracyjnego. .