II SA/Ke 26/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 lutego 2009r. sprawy ze skargi Z. L. i C. L. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewody na rzecz Z. i C. małżonków L. kwotę 440,00 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania Z. i C. małż. L. utrzymał w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa decyzję Starosty z dnia [...]. Decyzją tą Starosta ograniczył sposób korzystania z nieruchomości, położonej w obrębie Z. gm. Z., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr 364/6 i 364/8, stanowiącej współwłasność Z. C. małż. L. poprzez udzielenie zezwolenia Gminie na przeprowadzenie kolektora sanitarnego przez działki nr 364/6 i 364/8. Ponadto w pkt 2 i 3 decyzji organ zobowiązał Gminę do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu inwestycji, a jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego stanie się niemożliwe albo spowoduje nadmierne trudności lub koszty, bądź też na skutek zrealizowania inwestycji zmniejszy się wartość nieruchomości w odrębnej decyzji ustalone zostanie odszkodowanie za wynikłe z tego tytułu szkody. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podał, że "przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości na cel publiczny zostało zatwierdzone" uchwałą nr [...] Rady Gminy z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw C. i Z. na terenie gminy (Dz.Urz. Woj. Nr [...], poz. [...]). Zgodnie z zawartym w planie oznaczeniu działka nr 364/6 położona jest na terenie MN1, dla których przeznaczeniem podstawowym jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, natomiast jako przeznaczenie dopuszczalne wpisane jest m.in. przeznaczenie dla realizacji obiektów, urządzeń i sieci infrastruktury technicznej. Działka nr 364/8 stanowi tereny oznaczone w planie symbolem KDW – drogi wewnętrzne obsługujące tereny mieszkalnictwa jednorodzinnego. Dla terenów tych ustalono zasadę wykorzystania pasów drogowych dla prowadzenia sieci i urządzeń infrastruktury technicznej w taki sposób, by elementy uzbrojenia wyprzedzały działania związane z realizacją nawierzchni trwałych. Decyzja została wydana na skutek wniosku złożonego dnia 27 maja 2008r. przez Wójta Gminy do Starosty o wydanie na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie kolektora sanitarnego przez działki oznaczone w ewidencji gruntów nr 364/6 i 364/8. Wniosek uzasadniono tym, że rokowania podjęte z właścicielem nie przyniosły rezultatów, co uniemożliwia skuteczne pozyskanie przez Gminę środków na dofinansowanie inwestycji ze środków unijnych. Wniosek, do którego dołączono m.in. dokumenty z przebiegu rokowań ze współwłaścicielami nieruchomości, odpis z księgi wieczystej, wypis z rejestru gruntów i wyrys z mapy ewidencyjnej, wypis i wyrys z planu miejscowego, fragment mapy z naniesioną trasą przebiegu inwestycji oraz pismo – oferta skierowane do właścicieli działek spełnia wymagania formalne zawarte w art. 116 ust. 1 ustawy. Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu, że przepis art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewiduje możliwość ograniczenia prawa do nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów służących do przesyłania płynów, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Jest to jedna z form wywłaszczenia, zdefiniowanego w art. 112 ust. 2 ustawy, polegająca na ograniczeniu prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego. Zdaniem organu realizacja przedmiotowej inwestycji mieści się w katalogu celów publicznych zgodnie z art. 6 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który zalicza do nich m.in. budowę i utrzymanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie niniejszej został prawidłowo spełniony warunek przeprowadzenia rokowań ze współwłaścicielami nieruchomości, mających na celu uzyskanie zgody na założenie urządzeń infrastruktury technicznej, którzy zostali zapoznani z przebiegiem kolektora sanitarnego. Jedynym warunkiem zgody współwłaścicieli, utrzymywanym na etapie całych rokowań była zamiana ich nieruchomości na działkę z zasobów gminy. Znajdująca się w aktach dokumentacja potwierdza, zdaniem organu odwoławczego, że rokowania były prowadzone i nie ma podstaw do ich kwestionowania, jako niezgodnych z przepisami prawa. Przedstawiona przez współwłaścicieli nieruchomości oferta – otrzymania działki zamiennej nie została przez Wójta zaakceptowana. Przepis art. 124 ust. 3 nie precyzuje formy ani charakteru prawnego, jakie powinna mieć propozycja skierowana do właściciela nieruchomości, dotycząca zgody na wykonanie prac, jednakże spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań oznacza sytuację, w której osoba lub jednostka organizacyjna określiła i zaproponowała warunki uzyskania zgody na wykonanie prac. Niemożność zaś uzyskania takiej zgody oznacza stan, w którym właściciel nieruchomości na zaproszenie do rokowań nie odpowiedział lub w ogóle sprzeciwił się udzieleniu takiej zgody, albo też strona lub strony postawiły sobie warunki, które druga strona uznała za niemożliwe do przyjęcia. Zdaniem organu obie strony przedstawiły sobie warunki, nie doszły do ugody, co dało podstawę do wystąpienia z wnioskiem w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odnosząc się do zarzutu strony, że ich nieruchomość stanie się służebna do innych nieruchomości położonych na osiedlu organ stwierdził, że kwestie związane z projektowaniem infrastruktury wykraczają poza ramy niniejszego postępowania. Organ jest władny jedynie do zbadania w niniejszej sprawie przesłanek dających podstawę do wystąpienia w wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, w tym kompletności złożonego wniosku. Wojewoda uznał, że zaistniały przesłanki do wydania decyzji w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, a złożony przez Wójta Gminy wniosek spełnia wymogi formalne. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewody wnieśli Z. i C. małż. L., zarzucając jej naruszenie art. 140 kodeksu cywilnego, art. 124 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarowaniu nieruchomościami oraz art. 107 § 3 kpa i domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, iż w całym toku rokowań nie wyrażali zgody na przebieg kanalizacji sanitarnej przez ich działkę, uzasadniając to faktem że prowadzenie kanału prawie w połowie szerokości i na całej długości działki nr 364/8 dyskwalifikuje ją jako działkę budowlana, zaś działka nr 362/6 stanowi drogę prywatną stanowiącą dojazd do działki nr 364/8. Dnia 20 czerwca 2007r. po raz pierwszy proponowali, aby gmina zamieniła ich działkę na inną. W piśmie z dnia 24 lipca 2008r. podnieśli, że pertraktacje w gminie stanowiły dyktat, jako że oczekiwano od nich wyłącznie wyrażenia zgody na budowę sieci. Gmina utrzymywała, że wykup, czy też zamiana nieruchomości byłyby niezgodne z interesem gminy i spowodowałoby naruszenie dyscypliny budżetowej. Skarżący zarzucili, że naruszenie przez Wojewodę art. 140 kc wynika z nadmiernej i nieuzasadnionej ingerencji w sferę własności i uprawnień właściciela. Prowadzenie kanalizacji przez środek działki budowlanej przy założeniu, że kanalizacja ma służyć mieszkańcom sąsiednich nieruchomości spowoduje konieczność ciągłego wkraczania na teren ich nieruchomości nie tylko w celach konserwacji instalacji, ale również podłączania do niej kolejnych nieruchomości, jak również w sposób istotny ograniczy możliwość zabudowy tej działki zgodnie z jej przeznaczeniem. Przerzucenie ciężaru zaspokojenia potrzeb zbiorowych społeczności samorządowej na jednego właściciela stanowi niedopuszczalną ingerencję w sferę jego uprawnień właścicielskich i przyjęcie założenia oparcia rozstrzygnięć organów administracji publicznej na aksjomacie interesu publicznego, bez poszanowania uprawnień właścicielskich jednostki. Zarzut naruszenia art. 124 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami skarżący upatrują w jego niezastosowaniu w sprawie niniejszej. Żądanie zamiany nieruchomości nie spotkały się z zainteresowaniem gminy, zaś "sposób rekompensaty, jaki przyjdzie ponieść wskutek planowanej inwestycji, stanowiłby należną i słuszną rekompensatę". Zarzut naruszenia art. 107 § 3 kpa wynika z faktu, że organy, które nie dokonały wyboru najmniej uciążliwego dla właściciela działki rozwiązania, uzasadniły ten wybór w sposób lakoniczny stwierdzając, że zamiana nieruchomości byłaby niezgodna z interesem gminy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zaskarżonych aktów i czynności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania. Zasady słuszności, czy też celowości nie mogą być brane pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Na Sądzie zatem ciąży obowiązek kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z prawem we wszystkich aspektach, nie tylko tych podniesionych w skardze. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest przepis art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 200r. Nr 46, poz. 543) zwanej dalej u.g.n., który przewiduje w ust. 1 możliwość ograniczenia prawa do nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów służących do przesyłania płynów, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nie wyraża na to zgody. Unormowanie to jest szczególnym rodzajem wywłaszczenia, zdefiniowanego w art. 112 ust. 2 u.g.n., w związku z tym może być dokonane jedynie w sytuacji, gdy cel publiczny nie może być zrealizowany w inny sposób, niż poprzez ograniczenie praw do nieruchomości (art. 112 ust. 3). Sytuacja przewidziana w tym przepisie stanowi ingerencję w konstytucyjnie chronione prawo własności, a decyzja udzielająca zezwolenia na przeprowadzenie na nieruchomości prac określonych w art. 124 ust. 1 poprzedza rozstrzygnięcie w przedmiocie pozwolenia na budowę inwestycji, w którym stanowi dowód posiadania przez wnioskodawcę prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Ograniczenie prawa własności w trybie art. 124 u.g.n. możliwe jest, gdy plan miejscowy przewiduje na danej nieruchomości realizację celu publicznego lub w przypadku braku planu, gdy wydana została ostateczna decyzja o lokalizacji celu publicznego na danej nieruchomości. W sprawie niniejszej skarżący są współwłaścicielami nieruchomości, oznaczonej nr 364/6 i 364/8 (akt notarialny Nr Rep. [...]z dnia [...]), przez którą jednostka samorządu terytorialnego – Gmina zamierza przeprowadzić inwestycję celu publicznego – w postaci kolektora sanitarnego. Teren tej jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą [...] Rady Gminy z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw C. i Z. na terenie gminy (Dz.Urz. Woj.[...]. Nr [...], poz. [...]). Zgodnie z zapisem zawartym w § 25 planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu MN1, na którym położona jest działka nr 364/8, przeznaczeniem podstawowym jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, natomiast przeznaczeniem dopuszczalnym są m.in. "obiekty, urządzenia i sieci infrastruktury technicznej". Działka nr 364/6 leży na terenie oznaczonym w planie symbolem KDW – drogi wewnętrzne obsługujące tereny mieszkalnictwa jednorodzinnego. Dla terenów tych ustalono zasadę wykorzystania pasów drogowych dla prowadzenia sieci i urządzeń infrastruktury technicznej w taki sposób, by elementy uzbrojenia wyprzedzały działania związane z realizacją nawierzchni trwałych (§ 44 ust. 4 i 5). W przeciwieństwie do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego plan miejscowy nie określa trasy przebiegu kolektora sanitarnego. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy określono jedynie teren, na którym przewiduje się realizację celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dopuszczając realizację obiektów, urządzeń i sieci infrastruktury technicznej (MN1, KDW). Istnienie tego zapisu jest jedynie warunkiem niezbędnym do podjęcia negocjacji z właścicielem nieruchomości celem jej udostępnienia, a w przypadku, gdyby do ugody nie doszło do wydania decyzji w trybie art. 124 u.g.n.. Plan miejscowy nie rozstrzyga bowiem o ograniczeniu korzystania z nieruchomości, sprecyzowanie tego ograniczenia następuje dopiero w decyzji wydanej w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. Stosownie do art. 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem, których przedmiotem jest udzielenie przez niego zgody na wykonanie prac związanych z realizacją na jego gruncie inwestycji infrastrukturalnej. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy przepis art. 124 nie określa formy przeprowadzenia rokowań, jednakże spełnienie tego obowiązku, będącego przesłanką wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości oznacza sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n.. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Podkreślić należy, że uzasadniony interes właściciela nieruchomości wymaga, aby przebieg inwestycji celu publicznego był dla tej nieruchomości jak najmniej uciążliwy, a zakres ingerencji w prawa właściciela sprowadzony do minimum. Wskazanego wyżej wymogu nie realizuje zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji. We wniosku z dnia 27 maja 2008r. Gmina stwierdziła, że "trasa kanału została zaprojektowana w sposób optymalny, zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego". W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że "przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości na cel publiczny zostało zatwierdzone" uchwałą zatwierdzającą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na terenie gminy Zagnańsk. Jak wynika z decyzji Starosty z dnia [...] przedmiotem ograniczenia nie jest część, lecz cała nieruchomość skarżących, obejmująca działki nr 364/6 i 364/8. Z załącznika do wniosku, w którym stwierdzono, że stanowi on "fragment mapy z projektu ww. inwestycji" wynika, że trasa kanału sanitarnego przebiega niemal przez środek działki nr 364/8 i przez całą działkę nr 364/6. Z akt sprawy, w szczególności z protokołów rokowań nie wynika, dlaczego np. nie zaprojektowano przebiegu trasy przy granicy z działką sąsiednią, co niewątpliwie zmniejszyłoby uciążliwość korzystania z nieruchomości skarżących, czy i jaki wpływ na przebieg kolektora ma skarpa, która zgodnie z oświadczeniem skarżącej, złożonym na rozprawie znajduje się w całości na jej działce. Jak wyżej wskazano plan miejscowy nie określa przebiegu przedmiotowej inwestycji celu publicznego, zatem w tej konkretnej sytuacji organ orzekający w sprawie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości powinien szczególnie wnikliwie rozważyć, czy rokowania były prawidłowo przeprowadzone, tzn. czy zawierały propozycje Gminy na jego przeprowadzenie w innym miejscu nieruchomości, mniej uciążliwym, dającym możliwość wykorzystania nieruchomości dla celów o podstawowym przeznaczeniu, a jeżeli takiej możliwości nie było, to czy zostało to współwłaścicielom uzasadnione. Złożony wraz z wnioskiem "fragment mapy z projektu inwestycji" nie wskazuje, kto zaprojektował ten przebieg kanału sanitarnego, z oświadczenia pełnomocnika Gminy, złożonego na rozprawie wynika, że "przebieg kolektora został nieniesiony przez Gminę". Znajdujące się w aktach pisma dotyczące przebiegu rokowań wskazują, że Gmina Zagnańsk nie rozważała w swych propozycjach innego rozwiązania przebiegu kolektora poza tym przedstawionym we wniosku i nie uzasadniała celowości przyjętego rozwiązania. Jedynie w uzasadnieniu wniosku stwierdzono, że trasa przebiegu kanału sanitarnego została zaprojektowana w sposób "optymalny". Zawarte w tzw. "opinii urbanistycznej" stwierdzenie architekta, że działka nr 364/8 może być "poprawnie zagospodarowana poprzez usytuowanie budynku mieszkalnego w północno-wschodniej części działki z zachowaniem minimalnych odległości od granic działki i niezbędnej odległości od istniejącego kolektora sanitarnego" nie jest poparte żadną analizą istniejących warunków, co nie pozwala na ustosunkowanie się co do jego prawidłowości. W tej sytuacji nie może dziwić stanowisko prezentowane przez współwłaścicieli nieruchomości, zawierające żądanie zamiany działki na inną. W tej sytuacji brak zgody współwłaścicieli nieruchomości nie może powodować, że organ orzekając w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. powinien uwzględnić żądanie wnioskodawcy bez dokładnego ustosunkowania się do prawidłowości przeprowadzonych rokowań. Zauważyć należy, że ocena materiału dowodowego jest funkcją postępowania administracyjnego, w którym organy administracji publicznej zobowiązane są, zgodnie z art. 7 i 77 § 1 kpa do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Na nich spoczywa obowiązek przeprowadzenia postępowania, co do wszelkich istotnych okoliczności rozpoznawanej sprawy, zgodnie z przepisami prawa. Sąd administracyjny natomiast kontroluje to, czy proces ten został przeprowadzony zgodnie z prawem. Z tych względów należy uznać, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na jego wynik, tj. art. 7, art. 75, art. 76, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Zarzut skarżących naruszenia art. 107 § 3 kpa został źle sformułowany, gdyż w istocie nie dotyczy on uzasadnienia zaskarżonej decyzji, lecz wniosku Gminy. Skarżący stwierdzili bowiem, że "organy, które nie dokonały wyboru najmniej uciążliwego dla właściciela działki rozwiązania, uzasadniły ten wybór w sposób lakoniczny stwierdzając, że zamiana nieruchomości byłaby niezgodna z interesem gminy". Uznać także należy za niezasadny zarzut naruszenia art. 124 ust. 5 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie. Przepis ten dotyczy sytuacji, gdy realizacja zezwolenia doprowadzi do uniemożliwienia właścicielowi dalszego prawidłowego korzystania z nieruchomości. Wówczas może on żądać wykupu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Możliwość wystąpienia z takim roszczeniem mieści się w sferze uprawnień przyznanych właścicielowi i od jego woli zależy, czy z tego uprawnienia skorzysta. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 ust. 1 lit c, art. 134, art. 135, art. 152, art. 200 i art. 205 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270). Rozpoznając ponownie sprawę organ winien uwzględnić poczynione wyżej uwagi i po ocenie prawidłowości przeprowadzonych rokowań przez Gminę ze współwłaścicielami nieruchomości nr 364/6 i 364/8 wyda stosowne rozstrzygnięcie.